中國社會體制改革的戰略與路徑

社會體制改革中的“硬骨頭”

中國社會體制已經發生了深刻的變革，但相比較于經濟體制，社會體制的改革還是滯后的。社會體制改革涉及到非常廣泛的領域，包括就業、收入、分配、教育、醫療、住房等方面的改革，也包括事業單位體制改革和社會管理的體制改革，這些領域一直在進行，但現在已成為中國整個改革事業的新重點。

收入分配改革：改革個人所得稅制，實質性降低工薪階層稅負；消除灰色收入，監管和調控壟斷行業過高收入；形成勞動者報酬正常增長的保障機制。

社會保障改革：農村社保如何完善；社保基金“空賬”窟窿怎么補；該不該延遲退休。

利益協調機制改革：如何減少上訪的人數和頻率；法律援助機構能否成為信訪的“第二窗口”；如何減少極端社會事件。

事業單位改革：打碎“鐵飯碗”不容易；干好干壞如何不一樣； 績效工資如何實施。

教育改革：異地高考改革；農民工子女就學問題；教育資源如何均等化。

……

即將召開的中共第十八屆三中全會，將更加堅定中國繼續走改革開放道路的決心，全面深化改革將有重大突破。

根據國家發改委宏觀經濟研究院《我國社會各界改革愿景調研報告》2013年1月進行的問卷調查結果顯示，37.4%的受訪者認為政治體制是最緊迫的改革領域，而選擇經濟體制、社會體制、生態文明制度建設和文化體制改革的占比分別為33.8%、13.8%、7.2%和3.8%。同時，超過一半的受訪者（54.4%）認為改革難度最大的領域是“政治體制改革”，其次是經濟體制、社會體制、生態文明制度建設和文化體制改革，占比分別為20.9%、10.8%、6.2%和3.2%。所以，社會體制改革是公眾認為中等難度和中等緊迫的改革，比較容易率先突破。

社會體制改革是黨的十八報告提出的全面改革的重要內容之一。社會體制改革是中國特色社會主義事業總體布局中社會建設的重要組成部分，我們只有設計好，才能夠實施好。未來社會體制改革與經濟體制改革、政治體制改革和文化體制改革一樣重要，既需要獨立設計，又需要協同推進。社會體制改革需要以增進社會公平和社會福利為目標，以培育社會對話主體為基礎，不斷完善社會領域的法律法規建設，實現社會領域多元主體（政府、社會組織、人民等）良性博弈，最大限度地維護好、保障好、實現好人民的社會權利，最終建設好社會主義人民社會。

切實從內部而不僅僅是傳統的外部加強社會建設

進行中國社會體制改革的總體設計，我們首先必須厘清政府和市場、社會的關系，特別是厘清政府與社會、市場與社會的邊界和相互作用，切實從內部而不僅僅是傳統的外部加強社會建設。

一方面，要處理好市場和社會的關系。面對社會公共問題，市場機制與社會可以共同行動與相互促進，協同共治，共同發揮它們在公共事務治理中的主體作用。社會可以有效彌補市場自身的局限和不足，約束和監督市場機制的運行，解決市場失靈帶來的部分社會公共問題。在市場主體與競爭機制的支持下，社會的力量也將大大增強。

另一方面，要處理好政府和社會的關系。整體看來，政府和社會存在相互補充、相互依賴的關系。社會在公共事務和公共政策方面能有效彌補政府失靈。許多社會公共事務不宜由政府插手，政府可以通過采取各種有利措施增強社會組織的力量，調動其參與公共事務管理的積極性和主動性。

不簡單地照抄西方國家的社會體制模式

要從國際視野看社會體制改革，不僅要看清社會革命與社會體制改革的關系，同時要看清社會體制改革與國家體制之間的關系，不簡單地照抄西方國家的社會體制模式，這是構建中國特色社會管理體系基本出發點。

首先，社會體制改革要適應經濟體制改革的需要，從國家社會向組織社會轉變。改革開放前，在計劃經濟和集權政治下，我國形成了傳統的社會體制模式，造就了“國家—人民”兩重主體的“國家社會”。 改革開放后，市場經濟體制的逐步確立，要求國家與社會在觀念上和實體上相對分離，實現從國家社會向（社會）組織社會的轉變，形成“國家調控（社會）組織，（社會）組織動員人民”的“國家—（社會）組織—人民”三重主體的“組織社會”，這是社會體制改革的具有決定意義的一步。

其次，社會體制改革要適應維持社會穩定的需要，從零敲碎打向系統推進轉變。社會體制改革不同于急風暴雨式的社會革命，不會改變一國的社會制度與國家體制，因而要敢于打破意識形態的束縛，大力發展和完善與市場、政府“三足鼎立”的強有力的社會組織。社會體制改革不能總是修補式地亡羊補牢，零敲碎打的社會體制改革應該結束了，現在到了系統推進社會體制改革的時候，必須總體上設計好既與經濟體制改革、政治體制改革和文化體制改革相配套，又自成體系的社會體制改革。

認清挑戰和機遇，把壓力轉化為動力

認清我國社會體制改革面臨的重大挑戰和機遇，把壓力轉化為動力，不失時機地有效推進社會體制改革，給科學發展實踐提供另一個層面的有力保障。

我們認為現階段面臨九個方面的重大挑戰：經濟和社會發展的不協調、空間發展的不均衡、巨大流動人口的無根狀態、國際非政府組織發展趨勢、人民個人權利意識的覺醒、網絡社會的傳播、社會階層的分化、社會失范引發風險、老百姓對懈怠改革很擔憂。與此同時，還存在八個方面的重大機遇：科學發展觀的全面貫徹落實、轉變經濟發展方式的重大要求、改善民生的新要求、新公共管理理論的發展、切實轉變政府職能、創新社會管理的新探索、社會組織地位的初步確立、新型城鎮化戰略和社會各界對推進改革充滿期待。這些有利于我們加深對社會體制改革緊迫性和方向性的認識。

國家發改委宏觀院《我國社會各界改革愿景調研報告》在2013年1月進行的問卷調查結果顯示，不少受訪者擔心改革成為一個口號。有人說，過去政府也一直說要改革，但總是“說的多，做的少”，“雷聲大，雨點小”，“只聽樓梯響，不見人下來”，對改革能否取得實效心存疑慮。還有人擔心改革被泛化、虛化，甚至被利益集團所利用，打著改革的旗號，“改革別人，發展自己”，成為逐利的工具。因此，必須堅持改革紅利輪，毫不動搖、毫不懈怠地推進經濟體制改革和社會體制改革。

有的放矢，決不搞花拳繡腿

準確判斷、分析我國社會體制的現狀和問題，把握現階段中國社會體制改革的實質，決不搞花拳繡腿，實施有的放矢的社會體制改革。

我國社會體制形成經歷了五個時期，分別是過渡時期社會體制、計劃經濟時期社會體制、社會體制被動調整時期、社會體制改革主動探索時期和十六屆六中全會之后進入的社會體制改革深化時期。

目前我國的社會體制架構為“兩基四綱多維”模式，所謂“兩基”是社會體制建設的兩個基礎性目標，即社會管理和社會服務。“四綱”是指構成社會體制的四個基本體制機制，包括社會管理體制、社會組織體制、基本公共服務體制、社會保障體制。“多維”是指支撐起四個社會體制領域的多種結構性設計要件。

盡管和過去的社會體制相比，近年來的體制改革取得了較大的進展，但是我國的社會體制框架仍不完善。首先，傳統的社會管理體制存在慣性依賴，舊有的體制因素仍然保持著制度慣性，繼續影響著社會管理體制的運行，不同管理主體之間的“錯位”、“缺位”、“越位”現象頻發。第二，社會風險調控機制不健全，社會管理工作呈現出“后置管理”狀態。第三，社會力量的社會參與深度和廣度不足。第四，基本公共服務供給水平不高，分配機制不合理。第五，社會保障制度結構“碎片化”問題嚴重，財務可持續風險凸顯。這些社會體制方面的障礙和問題是我國進一步深化社會體制改革的原因和內生動力。

以長看短，搞好總體規劃

要以長看短，在明確社會體制改革的終極目標和歷史任務的基礎上，搞好總體規劃。

社會體制的基本元素主要有參與主體、參與行為和體制目標，參與主體包括政府、社會組織和公眾，參與行為主要體現為提供公共服務、協調社會關系、規范社會行為和化解社會矛盾等，體制目標主要是應對社會風險、保持社會穩定、促進社會公正和實現共融共生，三者共同構成社會體制的邏輯整體。

社會主義人民社會體制可以劃分為三個層面和一個保障體系，微觀層面社會人和家庭是基礎，中觀層面社會事業和社會組織是紐帶，宏觀層面社會管理和公共服務是調控手段，社會領域的法律和秩序是重要保障。

社會體制改革的目標是建立健全有中國特色的社會主義人民社會，其主要特征有，堅持以人為本的制度構建理念，城鄉居民公平享受基本公共服務，以政社分開為核心加強政府與社會組織的分工與合作，實現德治和法治相結合的善治格局，公共服務和社會管理是宏觀調控的兩大手段。社會主義人民社會體制的基本框架包括，政府切實履行社會服務和管理職責，公眾積極參與各項社會事務，自治和他治協調配合，法治保障堅實有力，體制內單位發揮積極作用。到2030年全面形成與中國特色社會主義發展要求相適應，與社會主義經濟體制、政治體制、文化體制相一致的社會體制，基本公共服務均等化全面實現，社會管理體制機制健全完善，社會組織有序發展，人民個人權利意識顯著增強，有中國特色的社會主義人民社會基本建立。

社會體制改革的基本原則是，堅持黨委的方向管理，堅持全面推進與重點突破相結合，堅持以群眾權益保障為重點，堅持自上而下推行和自下而上創新相結合。社會體制改革的主要任務有，健全基本公共服務體制，構建新型社區管理體制，建立現代社會組織體制，完善公共安全管理體制，健全社會誠信機制。

科學設計我國社會體制改革的技術路線和實施方案

根據目標和任務，科學設計我國社會體制改革的技術路線和實施方案，確保社會體制改革循序漸進，不走彎路。面向構建中國特色社會主義人民社會（善治社會），社會體制改革應著眼于促進社會進步、維護社會穩定、優化社會結構、轉變社會發展方式四大基本取向，以理順政社關系為切入點和突破口，實施基本公共服務體系建設和社會管理體制機制完善的雙線推進策略，通過公共投入高效化、服務管理科學化、資源分配公平化、參與主體多元化四輪驅動，不斷開創社會主義社會建設的新局面。

四大基本取向：一，社會進步的核心是人的發展，實質在于人的自身解放和每個人自由的全面發展。自由不是一句口號，很大程度上體現為權利的實現、維護與發展。作為“人們有理由珍視的那種生活的可行能力”的“實質的”或“實持的”自由，才是社會發展的最終目的和重要手段。

二，社會和諧穩定是社會治安環境良好、社會成員關系和諧、社會運行總體平穩的狀態。社會和諧穩定既是推動社會進步的基礎條件，也是調整社會結構、轉變社會發展方式的基本要求和目標方向。

三，社會結構包括城鄉結構、勞動力就業結構、收入分配結構、消費結構、利益結構、社會階層結構等。其中，階層結構在各個維度的社會結構中處于核心地位。

四，社會發展方式是社會建設中不同社會主體的分工，推動社會進步的各主體的位序和重要性，以及社會主體之間相互聯系、相互影響、相互作用的關系。社會結構調整和社會發展方式轉變的直接目標是社會和諧穩定，最終目標是提高人民生活水平。

如果說經濟體制是關于政府與市場的關系，涉及政府、市場、企業、消費者這一組概念的話，那么社會體制顯然是關于政府與社會的關系，涉及的則是政府、社會、社會組織、人民這一組概念。這樣，參照宏觀經濟管理和微觀經濟規制，也應該有宏觀社會管理和微觀社會規制。其中，所謂宏觀社會管理是對社會運行的監測和調控、對社會結構的調整和優a000623fc446a1df662ccccc90b5bd67519ea9d93e6753ef868fb18006cbdd3f化、對社會公平的維護和對社會進步的促進。所謂微觀社會規制是通過一系列的規則和標準，確保社會組織和人民等微觀社會主體的正常活動。從這樣的框架來觀察，公共服務只是維護社會公平的一種手段，以及一部分微觀社會主體從事的活動；維穩只是監測調控社會運行的一個目標。

從社會體制改革的技術路線設計來看，一方面，在明確了公共服務和社會管理兩條主干道以后，還需要進一步擴展、細化為更加具體的路徑，以對接操作層面的具體領域及措施；另一方面，在路徑上前進所需要的驅動力，需要與社會體制改革的基本取向相對應，才能更加有效地實現改革目標。

四輪驅動：一，公共投入高效化：創新政府社會建設公共投入模式，加大投入力度，優化投入模式，準確識別和對接群眾需求，顯著提高公共服務的針對性和可及性，大幅提高投入的質量、效益和滿意度。

二，服務管理科學化：處理好服務、管理、管制、管控的關系和側重點，寓管理于服務，以服務促管理，宏觀與微觀相結合，著力整合資源和提高綜合利用水平，引導服務管理重心下移、重點前置、費隨人走。

三，資源分配公平化：合理兼顧初次分配、二次分配與三次分配，全面調節起點公平、過程公平與結果公平，促進階層向上流動，逐步擴大中等收入者比重，推動社會結構向“橄欖”型轉變。

四，參與主體多元化：充分調動一切積極力量的主動性和創造性，提高全體社會成員社會建設的參與度和貢獻度，從單中心治理向多元共治轉變，從自上而下向多向互動轉變，從條塊分割、各自為政向整體協同、協調共進轉變。

完善我國社會體制改革的配套措施和制度保障

完善我國社會體制改革的配套措施和制度保障，確保社會體制改革的順利實施，同時有效促進經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會體制改革的良性互動。

社會體制改革是系統性、階段性極強的綜合改革，需要政治體制改革、經濟體制改革、文化體制改革等多方參與、共同配合。

黨的十八大提出了社會體制改革的基本目標和任務，為確保社會體制改革各項重點領域目標性架構的實現，應推動社會體制改革與經濟體制、政治體制、文化體制等相關領域的創新和改革相互配合，從整體社會文化氛圍、政策法規體系、基層社會民主基礎、行政體制改革、社會公共投資模式等方面同時推動改革、全面加以配套，最終對社會體制進行合理改革和科學引導。

（作者為國家發改委社會發展研究所所長、研究員、博導）

課題框架經過集體討論形成，在楊宜勇、邢偉、李璐、顧嚴、孔偉艷、魏國學、關博提供相應分報告初稿的基礎上，楊宜勇負責主報告統籌。

責編/馬靜 美編/李祥峰