種種上訪怪象的制度癥結

編者的話

近期以來，“上訪媽媽”唐慧被曝出另一面，“偉大母親”形象被逆轉為“狡黠的上訪謀利者”；備受關注的山東抗拆者陳寶成，亦與信訪和利益糾葛有涉。正如人民論壇8月上“上訪利益鏈”特別策劃中所述，在上訪利益鏈條中，上訪者多是心有不平、有冤情，但其要挾政府的尋利之舉也時有發生，且兩種情況往往并行不悖。那么，為何如此？事件背后的深層原因又是什么？本期邀請專家學者聚焦于制度本身，探討是什么催生種種上訪亂象，及如何讓人民維權的渠道更加健康、通暢。

上訪體制衍生出來的種種怪象，甚至成為一個產業鏈條，多個主體在其中博弈，有其深刻制度根源。

自上而下集權體制催生上訪產業鏈條

一方面，與自上而下的監督模式一脈相承，上訪的獨特之處正在于“上”字。老百姓在當地解決不了問題，因而不得不向上級領導直至中央反映冤屈。事實上，任何國家都存在需要解決的社會問題，但在很多國家，地方問題基本上在地方“消化”，無須上升到中央。比如，在聯邦制國家，中央政府一般無權干預地方的政治或司法決定。如果地方官員濫用權力，那么老百姓可通過地方的民主政治過程將其選下來，或通過輿論的壓力迫使有關機構罷免其職務，至少也能夠通過地方法院撤銷其違法侵權行為。只有在多數人壟斷了政治過程或地方法院對維護當事人的聯邦權利不力的情況下，這個問題才上升到聯邦。即使在這種情況下，一般也是由聯邦法院出面解決，只有在需要專門通過一部聯邦法律的時候，才輪到聯邦立法機構介入，行政部門則基本上沒有干預的機會。這些國家之所以不存在“上訪”現象，并不是因為它們不存在社會矛盾——無論經濟如何發達，社會矛盾總是存在的，而是因為地方民主和法治有效解決了地方矛盾。

另一方面，中國實行自上而下的政績管理體制，官員惟上不惟下，從而造成種種欺下瞞上現象。官員不對人民負責，則可以濫用手中掌控的公權力，從而造成大量侵犯民權事件；而人民不能通過制度內的正常渠道維護自己的權利，從而造成了自古至今源源不斷的上訪現象。照理說，在一個自上而下的體制中，上級掌握著下級官員的命運，理應懲治貪腐、為民伸冤。問題是，自上而下的體制自身具有不可克服的局限性。偌大中國那么多的地方官員，中央政府顯然管不過來，因而才出現了“上有政策、下有對策”等一系列現象。因此，政績體制不可避免地蛻變為“政績工程”：地方政府只要把表面文章做好，就能應付差事、加官晉爵，而中央則無法核實地方“政績”的真實性和準確性。

就如近年來，中央出臺了一系列初衷良好的措施，但是在自上而下集權體制不變的環境下，在地方執行過程中遭到嚴重扭曲。歸根結底，由“接訪”變“截訪”甚至信訪產業鏈條的產生不過是自上而下政績體制的衍生物而已。顯然，自上而下政績管理體制下的地方政府不僅會產生種種催生上訪的事由，而且會面臨巨大的“截訪”壓力。信訪案件數目是上級政府考察下級的一個主要指標。因而，雖然撤銷了駐京辦，地方政府還得想方設法堵截和遣返訪民。不僅如此，強制撤銷某些自上而下的衍生品非但沒有解決集權體制導致的問題，反而迫使地方政府將某些不得不行使的公權力下放給私人，“安元鼎”們就應運而生了。

完善信訪制度期待地方政府創新

只要不解決導致權力濫用的制度癥結，那么上訪就會源源不斷產生，而上訪行為必然影響地方官員的“政績”，因而必然會受到地方公權力不擇手段的堵截和打壓，結果不僅不能解決上訪所糾結的問題本身，而且將產生一系列亂象，甚或匪夷所思的產業鏈。

法律再怎么修改也只是在琢磨如何更有效地應對訪民、如何“規范”上訪、如何界定“終結”、“越級”、“非正常上訪”這些站在管理者立場上的法律概念；至于如何切實有效地解決訪民的問題，卻只能說些“便民”、“利民”的空話，和顏悅色、倒茶送水等安撫措施不能夠解決實質問題。新條例施行數年，上訪數量和激烈程度不降反升便足以表明，把希望寄托在制定更新更好的法上，一開始就把“寶”押錯了地方。即便以后再升級為《信訪法》，法律條文規定得更完善、更先進，一定還是重蹈 《信訪條例》 的覆轍。退一步說，即便要制定一部《信訪法》，其所要考慮的重點也絕不是統一的信訪程序、“合法”上訪的邊界或“終結”信訪的步驟，而恰恰是如何統一保障訪民受憲法保護的基本人身和言論自由，防止“被精神病”這類惡性事件重演。

要從根子上解決上訪怪象，還是必須從體制上改變這個“上”字，從自上而下轉變為自下而上的治理模式。只有讓人民行使自己的權利，通過真實和規范的選舉讓地方官員對自己負責，才能讓絕大多數地方問題在地方得到化解，從而從根本上消除“上訪”的需要。不是讓百姓“上訪”官員，而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓。

人民并不那么在意 GDP，也不在乎“維穩”；他們本來既不愿意上訪，也不愿意被“截訪”，更不愿意被送進“黑監獄”或精神病院。選票自然會迫使官員對人民負責，濫用權力、揮霍民財、貪污腐敗的官員一開始就不可能被選上，選上了也將很快遭到罷免，至少在下次選舉中名落孫山。一旦民主發揮力量，絕大多數問題會在地方民主政治過程中自然得到解決，或至少可以在公正而獨立的法院上對簿公堂，人民根本用不著上訪，更不會遭到形形色色的公權或私人“截訪”。

當然，在目前自上而下的官治出現一些問題、自下而上的民治一時難以建立的情況下，信訪不失為政府了解民情并解決部分社會矛盾一個渠道，完善信訪制度確實也有一定的必要性。但要實現這個目標，與其盼望中央制定更完善的信訪立法，不如期待地方制度創新。近年來，沈陽和江蘇淮安等地的信訪制度創新都是在現有法規框架下進行的。譬如沈陽對“終結信訪事項”采取公開評議的“答辯”方式，邀請訪民和人大代表、政協委員及專家學者一起參加；淮安則采取陽光信訪和權力下放模式，力求地方問題當地解決，而這些改革舉措都與現行信訪立法并行不悖。

事實上，由于各地情況和需要都不同，信訪制度的具體設計沒有必要全國統一，各地盡可以為自己量身定做最有效解決當地問題的信訪程序。如果苛求中央規定統一的信訪程序，那么難免會束縛某些地方銳意進取的手腳，而另一些地方則將依舊無動于衷、無所作為，甚至變本加厲地限制和自己“過不去”的訪民。

信訪局前期亦開通網絡上訪服務，固然有助于更有效地監控上訪信息，甚或降低上訪成本，但是僅此顯然不足以解決各級信訪所面臨的大批量問題。歸根結底，信訪只是治標不治本的“下游”策略，至多只能在問題產生后幫助化解少部分問題。但是如果權力腐敗的源頭得不到治理，公權濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠遠趕不上問題產生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。

（作者為北京大學法學院教授、中國憲法學會副會長，人民論壇記者張瀟爽采訪整理）

責編/嚴俊 美編/石玉