中國官本位深層肌理解析

中國社會(huì)發(fā)展在各方面所取得的變化為我們打破官本位制提供了新的條件和基礎(chǔ)。它使我們可以對(duì)官本位體制下所蘊(yùn)含的種種理念和假設(shè)進(jìn)行批判，并思考如何通過采取新的政策理念和社會(huì)政策的手段來破除人們的仇富和仇官心理，緩解由此引發(fā)的社會(huì)矛盾，并通過服務(wù)型政府的發(fā)展來強(qiáng)化以人為本的導(dǎo)向。

官本位制與中國社會(huì)發(fā)展

在今天，我們經(jīng)常聽到人們批評(píng)權(quán)勢(shì)階層作為既得利益者常常公權(quán)私用，或者作為社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體恃強(qiáng)凌弱，甚至肆無忌憚地侵害普通公民的人權(quán)。這些現(xiàn)象一方面強(qiáng)化了人們對(duì)于社會(huì)公正、社會(huì)平等的渴求，另一方面也招致了人們對(duì)權(quán)力本位和官本位制的批判。作為社會(huì)治理的突出問題，人們常把官僚主義、腐敗和特權(quán)問題與官本位制聯(lián)系起來，甚至把官本位制看成是各種社會(huì)病態(tài)和社會(huì)問題的根源。這一體制對(duì)于中國社會(huì)發(fā)展所具有的負(fù)面影響已為人們所詬病，包括對(duì)企業(yè)創(chuàng)新能力的制約，促使民營企業(yè)家的外流，維護(hù)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的特權(quán)，以及公權(quán)私用問題。正如一些學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的，不論經(jīng)濟(jì)體制改革還是司法體制改革，其根本點(diǎn)都會(huì)觸及到“官本位”問題。這種狀況反映出官本位體制所形成的社會(huì)問題正在日益嚴(yán)重，而且正在成為中國社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素。

社會(huì)輿情是社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的溫度計(jì)和晴雨表。從大眾輿情的反映來看，民眾對(duì)于目前官本位制的盛行給予諸多批評(píng)。根據(jù)“人民論壇”問卷調(diào)查中心于2012年11月份進(jìn)行的一場(chǎng)關(guān)于“國家級(jí)難題”的調(diào)查顯示，78.99%的回答者把“如何解決官僚主義、形式主義問題”作為社會(huì)發(fā)展的“國家級(jí)難題”。 在2011年人民網(wǎng)進(jìn)行的有2227人次參與的調(diào)查中，67.5%的網(wǎng)友表示“自古‘官本位’難消除 ”。在2012年10月人民論壇雜志進(jìn)行的關(guān)于“中國‘官迷’有多少？國人官癮有多大？”的相關(guān)調(diào)查（有6403人參與投票，以0-10區(qū)間來描述官本位的程度），有84.7%的網(wǎng)友認(rèn)為中國官本位的程度是10級(jí)（只有2.1%的網(wǎng)友認(rèn)為是5級(jí)及以下）。在回答“為什么存在著這么多的官迷”和“您身邊的‘官迷’最迷什么？”時(shí)，有53.3%的人選擇“灰色收入多，正所謂‘當(dāng)官不發(fā)財(cái)，請(qǐng)我也不來’”。

由此，在民眾的眼里官本位現(xiàn)象不僅僅與中國文化傳統(tǒng)相關(guān)，更與現(xiàn)實(shí)利益相關(guān)。為此，在推進(jìn)社會(huì)改革和政府管理方式的轉(zhuǎn)型時(shí)，政府提出對(duì)于權(quán)力進(jìn)行制約的目標(biāo)，甚至提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的口號(hào)。這些主張和政策導(dǎo)向與中國社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段所面臨的問題相適應(yīng)。由此，我們要在新的社會(huì)條件下對(duì)官本位制展開深入的理論分析。

金錢本位制、官本位制、社會(huì)本位制和公民本位制四種社會(huì)體制模式的比較

要探索“官本位”體制的特點(diǎn)，我們可以通過四種本位制的比較來展開。這四種本位體制模式可以被表述為金錢本位制、官本位制、社會(huì)本位制和公民本位制。在這四種本位制中，以往對(duì)于金錢（資本）本位制的研究很多，并且與對(duì)資本主義體系的分析相關(guān)聯(lián)。在這一本位制中，資本成為支配社會(huì)的力量，社會(huì)以資本為基礎(chǔ)，圍繞著市場(chǎng)體系組織和運(yùn)作。在馬克思的筆下，資本主義社會(huì)是一個(gè)高度異化的社會(huì)：人成為金錢（資本）的奴隸，而金錢（資本）則成為主人，從而阻礙了人的全面發(fā)展；而社會(huì)主義的任務(wù)就是要克服這種異化，通過非商品化的進(jìn)程使社會(huì)回歸到以人為本的價(jià)值理念上來。

官本位制則是一種把社會(huì)按照身份等級(jí)和官階組織起來的社會(huì)制度模式。這一制度與封建體制有一定的聯(lián)系。特別是在東亞社會(huì)中，官本位制在歷史上十分流行。作為社會(huì)體制，官本位制的特點(diǎn)可以表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其體制設(shè)置和制度安排以官位為核心，民眾被分成三六九等，官重民輕。在全社會(huì)形成嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，形成了民眾畏官、敬官和追求官職的心理趨向和行為導(dǎo)向。這種體制培育了一種官尊民賤的文化傳統(tǒng)，把是否當(dāng)官、官位高低作為判斷一個(gè)人價(jià)值大小、地位高低的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些特征反映了一種集政治秩序、經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值觀念、思想文化于一體的社會(huì)體制模式，即官本位制模式。

對(duì)于這一體系，中國古代的智者賢人和仁人志士都提出了種種批評(píng)。從孟子的“民貴君輕”到黃宗羲的“天下為主，君為客”的表述都反映了以民為本的理念。在近代，孫中山的民主主義革命對(duì)封建主義制度進(jìn)行了深刻的批判，而中國共產(chǎn)黨推行的新民主主義革命則高舉反封建的旗幟推進(jìn)社會(huì)民主的建設(shè)。然而在中國，盡管對(duì)于官本位制的批判具有很長的歷史淵源，但由于中國封建基礎(chǔ)根深蒂固以及東亞威權(quán)主義的背景，因而對(duì)于官本位的批判從未徹底，對(duì)于官本位的分析也常常停留在文化批判的水平上，缺乏對(duì)其社會(huì)基礎(chǔ)的理論分析。

社會(huì)本位制的體制模式則強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)的自我運(yùn)作。其社會(huì)運(yùn)作的基礎(chǔ)在于具有強(qiáng)大的自我運(yùn)行的市民社會(huì)組織，并影響到政府管理的方式和政策決策過程。在這一體制中，社會(huì)呈現(xiàn)出強(qiáng)大的自組織性和自治能力，而政府對(duì)于社會(huì)生活的干預(yù)程度較低。正如我們?cè)谠S多發(fā)展中國家看到的，社區(qū)組織、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、非政府組織在社會(huì)管理方面起著強(qiáng)大的作用，并且成為社會(huì)穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。在這類社會(huì)中，其社會(huì)發(fā)展的理念并不在于政府的直接干預(yù)或?qū)κ忻裆鐣?huì)的直接影響，存在著“小政府大社會(huì)”的模式。然而，在理論形態(tài)中，有關(guān)社會(huì)本位的研究目前仍然缺乏。

以公民為本的制度理念則超越了金錢本位、官本位和社會(huì)本位的理念，把其社會(huì)理念落實(shí)到人的發(fā)展上。這一理念體現(xiàn)了以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，是人類社會(huì)追求的最高目標(biāo)。這種理念也是馬克思主義所倡導(dǎo)的克服各種異化回歸人性的要求。在馬克思、恩格斯看來，在未來社會(huì)中，國家職能將逐步消亡，社會(huì)將依靠自由人實(shí)現(xiàn)自治，成為“自由人聯(lián)合體”。這種“自由人聯(lián)合體”的實(shí)質(zhì)是公民自治的社會(huì)。當(dāng)然，作為社會(huì)體系，以公民為本的體系迄今為止尚未出現(xiàn)而僅僅是種社會(huì)理想模式。

要實(shí)現(xiàn)以公民為本的理念需要有相應(yīng)的制度安排。為此，一些學(xué)者倡導(dǎo)可以通過不斷拓寬社會(huì)自治范圍、提高社會(huì)自治程度的途徑，有步驟、分階段地探索建立“自治社會(huì)體制”，通過由“國家管控體制”向“強(qiáng)國家——弱社會(huì)體制”，并進(jìn)而向“強(qiáng)國家——強(qiáng)社會(huì)體制”發(fā)展，并最終走向“自治社會(huì)體制”。在此進(jìn)程中我們要進(jìn)行許多工作。

通過以上比較，我們可以看到官本位制在歷史文化基礎(chǔ)和價(jià)值導(dǎo)向上與其他社會(huì)模式具有明顯區(qū)別。與金錢本位制相比，官本位制常常會(huì)表現(xiàn)出對(duì)于人的生存權(quán)利的侵害和野蠻剝奪，體現(xiàn)出非經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制特點(diǎn)。在資本主義社會(huì)，金錢本位制一方面導(dǎo)致了人的異化，但另一方面，資本主義經(jīng)濟(jì)遵循的等價(jià)交換原則摧毀了人與人之間在身份等級(jí)上的不平等性，使人開始具有生而平等的普遍價(jià)值。與官本位制下的人對(duì)人的屈從和依附相比，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中人對(duì)資本的依賴具有歷史進(jìn)步性。

社會(huì)本位和公民本位的體制模式是比金錢本位制更為優(yōu)越的制度模式。在社會(huì)本位制下，市民社會(huì)能夠與官僚特權(quán)相抗衡，具有一定的自主性。市民社會(huì)給政府權(quán)力設(shè)定邊界，要求政府與市民社會(huì)組織相互合作。社會(huì)本位制反對(duì)政府把整個(gè)社會(huì)管控起來，批評(píng)由自上而下的社會(huì)管理方式所造成的低效率。它也要求強(qiáng)化來之于社會(huì)底層的社會(huì)創(chuàng)新活力，倡導(dǎo)以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的管理模式。

官本位制以權(quán)力至上、官員至上、唯上是從理念為其基本內(nèi)容

官本位制在中國已經(jīng)延續(xù)上千年，難以一下子根除。特別是在中國，近現(xiàn)代以來，資本主義體系在半封建半殖民地的社會(huì)土壤上從來沒有得到充分的發(fā)展過，而封建主義的遺產(chǎn)也從來沒有徹底地清除過。因此，官本位體制直到今天仍然具有其得以存在的社會(huì)土壤。例如前段時(shí)間社會(huì)熱議的“五道杠”一事，反映出官本位觀念在小學(xué)生中也有流行的土壤；而媒體對(duì)一個(gè)縣44名正副縣長這種社會(huì)怪現(xiàn)象的討論也折射出，現(xiàn)體制所具有的濃厚的官本位文化的現(xiàn)狀。我們可以從以下幾方面來反映官本位制 “癥候”。

在觀念層面上看，官本位制以三大理念為其基本內(nèi)容：一是權(quán)力至上的理念，認(rèn)為權(quán)力可以支配一切，誰擁有了權(quán)力就可以號(hào)令天下。在對(duì)權(quán)力的崇拜中，法制和理性顯得十分蒼白。權(quán)大于法，官員意志可以凌駕于法律和行政法規(guī)之上，而且誰的權(quán)力大誰就是對(duì)的，即“權(quán)力真理論”。這種信念容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，或者把權(quán)力作為營私工具?；谶@種理解，權(quán)力被看成是一種可以與其他價(jià)值（金錢或名譽(yù)）進(jìn)行交換的價(jià)值，從而促使一些人把追求官位看作是獲得社會(huì)資源分配和享有特權(quán)的基本途徑。

二是官員至上的理念。在官本位制下，整個(gè)社會(huì)以官位高低來評(píng)價(jià)個(gè)人價(jià)值、身份和社會(huì)地位。官員在社會(huì)中高人一等，“萬般皆下品，惟有做官高”。正如，一些人評(píng)論說，“官本位抹去了一切其他職業(yè)的靈光”。在中國幾千年的歷史中，與政客與官僚相比，科學(xué)家和藝術(shù)家從來就沒有成為社會(huì)尊崇的榜樣和追求的人生理想，對(duì)許多鄉(xiāng)紳階級(jí)來說當(dāng)官才是正途。這種“官貴民輕”、“官尊民卑”的意識(shí)，摧殘人們的精神自主和人格獨(dú)立，培育依附性格和奴性心態(tài)，并習(xí)慣于將自己的待遇和地位等與官員相比來確定自己的社會(huì)地位和價(jià)值。同時(shí)，在官本位制下，人們把官員作為社會(huì)利益的代表、是“父母官”、掌握人們的生死禍福，因而對(duì)他們心懷敬畏，而且“子民”對(duì)“官老爺”要感恩戴德，即便這些“官老爺”未必是清官。

三是惟上是從的理念。由于在官本位制下官員只需要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，因而迎合上級(jí)的偏好和遵從上級(jí)命令就成為其行為導(dǎo)向。由此，官本位制形成了官僚體系內(nèi)惟上是從，惟官是從，自上而下的支配與服從的關(guān)系。這種專制體制的特征和人治的價(jià)值理念都會(huì)助長腐敗現(xiàn)象，正如阿克頓所指出的那樣“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。官本位體制下，對(duì)于權(quán)力的有效監(jiān)督常常是缺失的。而且，在官僚階層內(nèi)部，通過自上而下的監(jiān)督機(jī)制來自己監(jiān)督，自己的愿望常常也會(huì)落空。由于官本位制抑制了市民社會(huì)的發(fā)展，因而市民社會(huì)的力量難以對(duì)官員進(jìn)行有效監(jiān)督。

當(dāng)然，討論官本位制，就要討論這一體制賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)問題。在中國，封建主義社會(huì)為官本位制的產(chǎn)生和存在提供了經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境。在封建集權(quán)的體制下，專制主義和家長制治理模式造成了嚴(yán)格的身份等級(jí)和官民界限，也維護(hù)了封建官僚的社會(huì)地位和絕對(duì)權(quán)威。封建宗法制度和以血親宗族為根基的權(quán)力結(jié)構(gòu)為官本位制提供政治制度保障。而且，封建官僚政治與土地所有制相互依存，為官本位的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)條件：官僚體系依靠地主階級(jí)提供的賦稅來維持官僚體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，地主階級(jí)依賴官僚體系提供支持和保護(hù)。然而，在現(xiàn)代社會(huì)，這一體系已成為社會(huì)發(fā)展的桎梏，必須被打破。

只有打破官本位癥結(jié)才能夠使中國社會(huì)走上新的發(fā)展軌道

在中國發(fā)展的現(xiàn)階段所面臨的各種矛盾中，官本位是阻礙中國社會(huì)發(fā)展的基本問題之一。只有打破這一癥結(jié)才能夠使中國社會(huì)走上新的發(fā)展軌道，而不是在幾千年來所留下的歷史怪圈內(nèi)循環(huán)。特別是在今天，這一體制所涉及的不僅僅是官僚體系本身，而且也涉及到市場(chǎng)、企業(yè)、非政府組織和民眾的行為模式和價(jià)值導(dǎo)向，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面都有所體現(xiàn)，因而，這一體制對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)生全面的和基本的影響。

在中國，這一體制模式歷時(shí)幾千年并流傳到今天。近代以來，人們對(duì)于這一體制模式進(jìn)行了革命性的批判。但是，由于當(dāng)時(shí)公民權(quán)、社會(huì)公正和社會(huì)保障這些概念尚未流行，人們?nèi)狈π碌牧⒛_點(diǎn)、視角和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來深入地分析官本位，這些狀況阻礙了人們對(duì)于官本位的深刻認(rèn)識(shí)。

改革開放以來我國建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使我國市民社會(huì)有了更為廣闊的發(fā)展空間。政府也注重對(duì)市民社會(huì)的培育，并且在各地的地方治理中出現(xiàn)了諸如杭州市政府提出的“社會(huì)復(fù)合主體”的理念來進(jìn)行城市治理，這些實(shí)踐有助于推進(jìn)民間組織發(fā)展和公民參與。在社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的討論中，學(xué)者和媒體已經(jīng)把其關(guān)注點(diǎn)放在生活質(zhì)量的提升、社會(huì)質(zhì)量的增進(jìn)、人們幸福感的訴求等問題上，反映了人們生活方式的變化和思想觀念的改變。

就公民本位的分析而言，它弱化了以權(quán)為本的思想，而將關(guān)注點(diǎn)由社會(huì)地位和權(quán)力金錢等外在的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向生活方式和人的價(jià)值等內(nèi)在的標(biāo)準(zhǔn)上來。它促使人們對(duì)權(quán)力的屈從現(xiàn)象日益淡化，而公民權(quán)的理念和法治精神逐漸成長起來。由此，中國社會(huì)發(fā)展在各方面所取得的變化為我們打破官本位制提供了新的條件和基礎(chǔ)，使人們能夠積極參與社會(huì)改造進(jìn)程，形成充滿活力的社會(huì)體系。同時(shí)，它也使我們可以在新的條件下對(duì)官本位體制下所蘊(yùn)含的種種理念和假設(shè)進(jìn)行批判，并思考如何通過采取新的政策理念和社會(huì)政策的手段來破除人們的仇富和仇官心理，緩解由此引發(fā)的社會(huì)矛盾，并通過服務(wù)型政府的發(fā)展來強(qiáng)化以人為本的導(dǎo)向。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長，博導(dǎo)）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉