農村社會的結構性變遷與治權弱化

十多年前，當村民自治成為眾人矚目的公共話題之時，它的推行與運作面臨著一個明顯的結構性障礙，那就是村民自治組織實際上不得不承擔向農民征收費稅的艱難任務。今天，這個任務及其所派生出的諸多矛盾已不復存在；但農村社會正發生著的一系列深刻變化，使得鄉村治理呈現出與以往不同的樣態。

回歸鄉村社會本身理解村民自治

如果從1982年憲法第一百一十條規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經存在三十多年了；而這個政治實踐真正大規模地運作并進入公共視野，則是20世紀90年代末的事情，距今約十余個年頭。當相關政府部門、學界、媒體關注并推動村民自治的時候，人們更多地是用民主的視角理解它，期待它。在政界，“村民自治就被用來作為一個政治改革的樣板，以此證明中國對國際社會的民主化承諾，并駁斥西方對中國沒有人權的攻擊”；而在學界，不少人在期待它能成為“中國政治改革的突破口”和“中國民主建設的微觀社會基礎”，至少也要成為“民主政治文化的培訓基地”①。

也正是在這一時期，我們開始進入各地農村，觀察、研究村民自治和村委會選舉。真正入場后，我們才發現，在很多地方村民（選民）對選舉并不在意，他們當時更關注糧食價格和農民負擔問題；他們雖然也憎惡干部腐敗，但是大多數人并沒有指望能通過“民主選舉”來解決問題—他們樸素的回答是“條條蛇都咬人”；當我們質疑基層干部不能很好地發動群眾參與民主選舉時，他們狡黠而又犀利的反問讓我們啞口無言：“你們會積極參與你們的居委會選舉嗎？”村民自治實踐中農民為什么會表現出政治冷漠？我們發現，當年羅伯特·達爾《現代政治分析》里對人們不參與政治所概括出的六個原因在這里同樣具有解釋力。

經過一段時間之后，我們意識到“村民自治的理念和結構作為一種建構之物在體現知識分子的價值關懷之時卻可能無法容納村莊內生發展的復雜需求，從而在衍生出連接宏觀政治的需求機制時卻可能與微觀的村莊發展形成兩張皮”；這樣的困惑誘使我們“通過對村委會選舉及村民自治的祛民主化想象而進入到對鄉村社會本身的理解之中，力圖尋找村民自治在村莊社會內部生存和發展的依據；也都難免不僅想知道村委會選舉在鄉村社會如何展開，更希望理解村委會選舉為何會這般地而不是那般地在鄉村社會展開。由此，村委會換屆選舉觀察就歷史地成為中國政治學界一批村民自治研究者改變研究視域，進入一個更為寬廣的鄉村社會研究領域的切口、路徑和策略”②。

當我們在村莊治理的視角下來審視村民自治時，便有了更豐富、深刻的發現：村民自治本質上不過是浮在鄉村關系水面上的一層油③；“在低度社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可能出現的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態與贏利經紀的交替循環。細心觀察當前中國農村的村級治理，若干地區已有了這種循環的苗頭”④。

也正是在這樣的視角下，我們發現村民自治在絕大多數地方并未能有效地改善鄉村治理，之所以如此，不僅僅是由于沈延生所說的“小社區的自治機制根本影響不了大環境的不民主決策對農民切身利益的侵害”，“不要設想它會一錘定音，在解決‘三農’問題上起到開創性的作用”⑤；更由于村民自治制度缺乏對那些搭便車者的約束能力，不能真正通過民主的辦法來解決村莊內部的事務，不能提供村莊秩序尤其是村莊公共物品的有效供給；更由于在向農民征收費稅的過程中，形成了“鄉村利益共同體”：鄉鎮為了從農民那里將稅費收取上來，而縱容乃至鼓勵村干部獲取灰色利益，包括搭車收費，變賣公產，貪污公款等。村干部的謀利行為，引起村民的強烈不滿，村民上訪告狀，而鄉鎮卻想方設法保護村干部、包庇村干部。得到灰色好處且受到鄉鎮包庇的村干部，會竭力完成縣鄉下達的稅費任務⑥。

取消農業稅以后，鄉村利益共同體的鏈條基本被斬斷了，但是村民自治并未有明顯的改善，因為這個時候農村社會又面臨著一系列新的問題：基層組織資源匱乏、人口進一步外流、村民間的互動減少，鄉村“去熟人社會化”等等。因此，在村莊共同體趨于解體，“村將不村”的背景下，鄉村治理面臨著新的困境，村民自治制度依舊失靈；而這些，可以規約為一句話，那就是鄉村治權的弱化。

鄉村治理的新變量

近十多年間，大量的農村人口外出務工經商，就業多元化、收入多元化，村莊邊界開放，村莊復雜性極大地增加。農民生計模式的變化導致農民的生活方式、交往模式、價值觀念等均發生了深刻變遷，鄉村社會結構和鄉村治理模式也因之改變。

由于家庭經濟收入的重心移向非農產業，農民傳統的依據農業生產而形成的生活方式也發生了改變，他們的時間觀念，及時兌現、結算金錢的意識已經形成，生活的面向轉向村莊之外。與此同時，村民之間的交往方式也逐漸不同于以往，彼此間的互助合作日益減少，村莊的公共空間不斷萎縮而私密空間不斷拓展。這樣就使得農村從熟人社會走向了“半熟人社會”，村莊共同體趨于解體⑦。比如近年來我們在農村調研，就發現村民的日常糾紛大大減少，這種減少并不簡單的是由于農民“文明”了、“不計較”了，更由于農民之間的互動減少，合作減少，彼此間的期待下降了，這是“社會解組”的前兆。

同時，近年來國家不斷推動土地集約經營，鼓勵資本下鄉，培植、扶持種田大戶與家庭農場，而所有這些都是在大量農民并未轉移進城，或即使進城也并未能安居背景下發生的。國家出錢支持資本農業，使之前以代際分工為基礎的半工半耕家計模式無法維持；之前依靠土地自發流轉形成的農村中農也無法繼續存在。在原先的農村社會結構中，一方面是老人農業，一方面是收入關系和社會關系都在村莊的中農，他們構成了鄉村社會的穩定性力量，是鄉村社會秩序、公共品和文化維持的基礎性載體。現在，資本、家庭農場這些與農民幾乎完全不相關的外生力量大量進入，他們的目的就是來獲取利潤；這樣的外生力量不可能與其他農村留守人員一起形成穩定的力量，甚至可能會成為農村社會結構、社會秩序、社會文化強大的解構性力量，這勢必會導致基層社會秩序加速解體。農村治權更成問題，之前作為全社會穩定器的農村不再穩定了。

可以說，今天的農村社會市場化、工業化的因素已經全面而深刻地浸透其中，“千年未有之變局”已經形成。而就在這種結構性巨變發生之際，“三農”領域的一系列制度變遷客觀上又使得鄉村治理出現了一些新的變量。

2002年出臺的《土地承包法》明確規定了土地承包30年不變，其運作十年后，農村社會出現了明顯的人地關系錯位，即有地的人外出，種地的人無地，耕者無其田。農村集體組織喪失土地調配權，土地利益分配固化，使得基礎設施和公共品建設十分困難—涉及任何人的土地都必須承擔極高的交易費用，結果很多公共品建設不得不擱淺，最終不了了之。2004年全面取消農業稅后，基層政府組織資源更加匱乏。最近這些年國家的支農資金與資源雖然在不斷增加，但社會普遍不信任基層干部，村組幾乎沒有任何可調用的資源。這樣基層干部貪腐的空間是給擠壓掉了，可是做事的能力與積極性也喪失了。

最近10余年間，各地出現合村并組潮，減少村干部職數，取消村民小組長。現在平原地區人口超過三、四千人的行政村比比皆是，這么大的規模，這么多的人口，僅僅靠五個左右非專職的村干部進行日常管理與服務，而鄉鎮政權大多又處于“懸浮”狀態，基層組織怎么能不弱化？農村“半熟人社會化”，村莊共同體解體，使得鄉村社會秩序與公共品供給的內生機制弱化甚至喪失；而基層政府組織資源的匱乏、認同的下降、能力的低下，更使得鄉村社會的治權弱化，基層政府組織得不到信任，也缺乏自信，有時甚至需要借助黑社會的力量來處理問題，這樣又進一步削弱了其治理能力，形成了惡性循環。

治權的弱化使得當前農村社會內部人心渙散，越來越喪失自我解決問題的能力。當基層政府組織的治理能力弱化后，并未出現人們期待的“官權退，民權進”的局面。事實上我們看到的是農村內部糾紛無法自己解決，公共品無法自主供給，不僅無法從農民那里再收取資源，而且分配資源也變得非常困難。缺乏集體的力量，缺乏村莊的輿論，之前被集體力量所壓制的各種邊緣力量搭便車的要求、不合理的聲音全都出來了。因此，治權弱化直接導致的是秩序混亂、服務不足，以及在某些地方“刁民”、“暴民”權力的跟進，即農村社會的“灰色化”甚至“黑惡化”。

隨著現代性的不斷深入，今天農民的權利意識在不斷增強，但是卻又并未能形成對規則和法律的信仰，更多的是穿梭于情、理、法、力之間，權宜利用。甚至有人還吃準了基層政府“怕出事”的軟肋，謀求非分之利。

當前國家對三農的支持基本都是通過項目制，自上而下地進行資源輸入。為爭奪自上而下的資源，農村中的“強勢”群體各出高招。結果是，一些地方狠人、壞人、強人、精神病人，通過弱硬兼施，各得好處。為了維穩，不少地方基層政府組織的主要工作都是對付這些人的哭、纏、鬧、訪等行為。而一般村民的利益訴求是什么，如何更好地為大多數人提供有效的公共服務，基層政權往往無暇顧及了。如此一來，農村的常規治理被打亂，正常秩序難以建立。這種局面的出現，從直接原因來看有二：一是資源不是撥到村集體由集體民主決策；二是在壓力型體制下，上級政府組織缺乏擔當，對無理上訪等鬧事，不問因由，不講原則與對錯，只要出了問題，就怪罪下級，處罰下級，這使得“糊穩定”成了基層的首要任務。而從另外的角度看，則是由于離開社會治理的本土資源，單靠國家力量進行社會管理必然是高成本、低效率的。在鄉村社會巨變的背景下，傳統的、內生的鄉村秩序資源已經基本喪失，或無法有效地參與鄉村治理；而現代國家的資源也仍然有限，尚不能有效地獨立進行社會管理。人們所期待的“規則之治”遠未到來。

通過村民自治推進鄉村治理

雖然中國的城鎮化進程在加快，大量的農民外流，但鄉村社會保持秩序穩定，形成善治，仍具有極高的戰略意義。于國家而言，我們需要農村社會承擔國家現代化的穩定器和蓄水池；于農民（包括外流的農民）而言，其意義也極其重大。今天的中國農民面臨著雙重風險：一方面絕大多數人僅僅處于溫飽有余而小康不足的生活狀態，面臨著傳統的貧困、疾病、饑饉等風險；另一方面，中國剛剛完成工業化，尚不富裕，卻已進入了風險社會，這樣廣大農民又不得不面臨各種彌散的人造風險，如金融風險、食品安全、環境污染、交通安全等等。他們需要有個穩固的后方家園，需要一個進可攻退可守的處境。

在國家力量尚有限，村莊共同體趨于解體的今天，真正落實村民自治是可以推進鄉村治理的。現在農村社會的流動性與復雜性與傳統社會已不可同日而語，我們不能簡單地師法古人，期待一個小政府—大社會的格局；事實上，政府與社會雙強才應該是我們的現實選擇。基于此我們可以說，今天鄉村民主已經具備實施空間，并且大有可為。我們可以在相關政策調整和制度供給的基礎上，給基層政府組織松綁，通過村民自治，重新盤活尚存的潛在社會資源，促進基層組織與社會精英的良性互動。

為此，國家應該考慮重新充實基層組織資源，調整改變支農資源的配置方式，逐步形成以“塊塊”為主導的支農資源使用模式（各個“條條”的資源進入基層時加強扎口管理與分配），新增的資源盡量減少直補到戶的方式，可以考慮直補到村。通過這種方式可以改善基層組織空殼化的狀況。

在基層組織公共資源的管理與使用中，國家就不應該包辦（也不可能包辦）農民的事情，而應充當外來資源的輸入者，幫助農村社會形成自組織解決問題的能力。國家要引導農民充分利用幾十年發展基層民主的成果，實行民主化的管理與使用。取消農業稅之前，民主化的村莊治理之所以難以形成，是因為當時民主化的手段無法解決國家汲取與農民反汲取的對抗性矛盾；而現在，面臨的則是如何透明、高效地分配使用自上而下的資源，拓展村莊民主發揮效能的空間。

通過資源輸入以及資源在村莊社區層面的分配，調動起農民的主動性和主體性，將村莊的社會精英充分吸納進來，提高農民組織能力和組織化程度，增強農民自己解決問題的能力。這樣的一個過程，恰恰就是村民自治“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的實踐過程。由于有了資源，有了進行自我管理、自我服務的事務，村莊里的精英和積極分子就有了參與的動力。而在村民自治的實踐過程中，不僅實現了自我服務，更能有效地增強村莊的自組織能力，提升社會資本。

新時期的村民自治應該實行積極的村治，而不是簡單地應付上級任務的消極治理。因此，在村民自治中，除了組織建設，還應該加強村莊的文化建設。鄉村文化建設不僅是發展大眾文藝、大眾體育、大眾活動，滿足村民的文化需求，更主要的是通過這些來建構農民的人生意義、村莊公共空間與人際關系、農村的價值系統。文化建設和組織建設密不可分，文化建設以組織建設為載體，組織建設以文化建設為靈魂。只有引導農民組織起來，有效地參與到村莊事務的決策和管理之中，他們才真正可能成為村民自治的主體；也只有這樣，才可能阻止鄉村潰敗、社會解組，鄉村治理才有可能實現善治。

因此，今天的村民自治應該被賦予更多的意義，在鄉村治理的視角下，它是鄉村建設所依賴的路徑，是“做實”基層的有效手段。至于原先不少人對它所寄予的民主期盼，那應該會隨著以農民為主體的鄉村建設、鄉村治理的推進而得到實現。在村民自治所建設的新農村里，國家與農民不是零和博弈關系；村莊社區也不是封建“土圍子”，而是現代國家的有機組成部分。村民自治的不斷完善推進，是新時期國家政權建設的題中之義。

【注釋】

①沈延生：“關于村民自治及村民自治研究的述評”，《當代中國研究》，2003年第2 期。

②吳毅，賀雪峰，羅興佐，董磊明，吳理財：“村治研究的路徑與主體”，《開放時代》，2005年第4 期。

③董磊明：《鄉村關系、稅費改革與村民自治—來自蘇北地區的調查》，載王慶五、董磊明：《治理方式的變革與江蘇農村現代化》，北京：中國人民大學出版社，2004年。

④賀雪峰：《鄉村治理的社會基礎》，北京：中國社會科學出版社，2003年，第212頁。

⑤沈延生：“關于村民自治及村民自治研究的述評”，《當代中國研究》，2003年第2 期。

⑥賀雪峰：《試論20世紀中國鄉村治理的邏輯》，載[美]黃宗智主編：《中國鄉村研究》（第五輯），福建教育出版社，2007年。

⑦賀雪峰：“論半熟人社會”，《政治學研究》，2000年第3期；董磊明，陳柏峰，聶良波：“結構混亂與迎法下鄉”，《中國社會科學》，2008年第5期。

責編/ 王坤娜