“烏坎事件”折射出的村治困境與反思

或許，烏坎事件有其特殊性，但是民主選舉后烏坎村所遭遇的，諸如村“兩委”的體制性矛盾、民選村委會因為受制于村莊治理結構和民主治理機制不夠健全而導致治理績效下降、村莊社會結構分化以及與之相關聯的思想意識的分化，使得村民難以達成共識等問題或困境，在其他許多農村同樣出現或存在過，具有一定的普遍性和代表性。

廣東“烏坎事件”被認為是近年來最具有典型性的村民維權事件。這一維權事件折射出我國農村基層治理場景的影像，成為我國農村村民自治現狀的縮影。從“烏坎事件”演變脈絡中，可以窺見當下我國村民自治面臨的困境，預示村民自治發展的未來走向。

“烏坎事件”的敘事

烏坎村屬于廣東省陸豐市東海鎮，伴隨市場經濟的發展，原村“兩委”開始經營公司與出賣集體土地，以獲得收益。據報道，將近20年時間里，在未征取村民同意的情況下，原村“兩委”與地方政府合謀非法征用、或與商人合作非法出讓集體土地，造成烏坎村近2萬畝集體土地流失（流失土地占全村80%）。巨額土地補償款與賣地款項卻不知去向，村民們獲得的補償款只有兩次，每人總共550元。由于村務管理不透明與村財務管理缺乏監督等問題，原村“兩委”干部貪腐肆無忌憚，激起村民對村干部的強烈不滿。

2011年9月21日，烏坎村爆發大規模村民上訪游行維權活動，控告原村“兩委”干部私賣集體土地、侵吞集體財產與操弄村委會選舉，強烈要求收回被賣掉的土地、公開村集體財務、舉行村委會民主選舉以及懲處以原村支書薛昌為首的違法村“兩委”成員。隨后，由于當地政府處置不當，村民與當地政府的矛盾進一步激化，事態惡化失控。在當地政府應對失效時，廣東省委成立工作組及時介入，事態才基本得以平息。2012年3月4日，經村民民主選舉，產生了以林祖鑾為村主任的烏坎村第五屆村委會。“烏坎事件”得到初步解決，烏坎村進入村民自治新階段。

然而，在陌生的村民自治道路上，新村委會正面臨著各種嚴峻的挑戰。由于土地問題錯綜復雜，解決起來進程緩慢，村民依然沒有獲得現實的利益，村民中開始蔓延對新村委會不信任與不滿意的情緒。由于村民利益訴求的分化，導致有關村莊公共議題常常難以達成共識，村委會工作難以有效開展。民主選舉后，“權為民所授”的民主理念在村民意識里扎下根基，某些村民開始認同“民選權威”，藐視傳統權威，對村干部不再像以前那樣尊敬。同時，在村務治理中，出現兩個權力中心的沖突，村委會同村黨支部之間不時發生沖突，造成村莊治理能力弱化。有村民甚至認為，有威信的堅強有力的領導班子“不可能通過選舉產生，最終有可能會重新回到由各姓氏中德高望重的人組織的路上去”①。

后“烏坎事件”時代的村民自治困境

或許，烏坎事件有其特殊性，但是民主選舉后烏坎村所遭遇的，諸如村“兩委”的體制性矛盾、民選村委會因為受制于村莊治理結構和民主治理機制不夠健全而導致治理績效下降、村莊社會結構分化以及與之相關聯的思想意識的分化，使得村民難以達成共識等問題或困境，在許多其他農村同樣出現或存在過，具有一定的普遍性和代表性。

村民自治長期遭遇體制性障礙。村民自治實行以來，在許多農村都或隱或顯地遭遇村“兩委”或鄉村之間的體制性障礙。實行村民自治以后，民主選舉產生了代表村民行使社區自治權的村委會，同時保留代表黨行使黨的領導權的村黨支部。在村民自治制度中，村委會是基層群眾性自治組織，體現“人民當家作主”的原則；黨支部是黨的農村基層組織，落實黨對農村基層的領導。從理論上而言，村黨支部與村委會是有機統一體：村委會在村黨支部領導下實現人民當家作主的權利；村黨支部在村委會協助下實現黨領導人民當家作主的目標。但具體到村民自治實踐中，黨支部和村委會之間由于實際權力來源的不同經常產生矛盾與沖突，嚴重影響著村民自治。

改革開放后，伴隨市場經濟體制建立與農民民主權利意識的覺醒，鄉村社會逐漸從國家包裹中剝離出來。在我國村民自治制度逐步建立后，在某種程度上，鄉村社會成為“相對于國家政權之外的社會空間”②。盡管政治國家與鄉村社會出現初步分離，但是由于國家行政權力的擴張性與外部“壓力型”行政體制等原因，國家行政權力只是實施了“選擇性退出”，在必要時則會進行“選擇性再介入”。因此，在我國村民自治實踐中，國家行政權不時會侵犯村民自治權，導致國家行政權與村民自治權的緊張。在當前的政績考核標準與“壓力型體制”下，鄉鎮政府必須依靠村委會來落實大量行政任務。這必然驅使鄉鎮政府借助國家行政機構的優勢，采取各種經濟與人事等控制措施，來強化對村委會的控制。在現有的鄉村治理格局之下，“民選的村委會仍然僅僅是強大的行政機器上的齒輪，政府依然是村委會‘游戲規則’的制定者和違反規則的裁判員”③。于是，村委會便成為“行政化”機構，失去基層群眾性自治組織的屬性，村民自治也就無從談起。同時在國家行政權力入侵農村社會的過程中，由于人性的缺陷與制度的缺失，鄉鎮政府官員與村干部極易結成“互利聯盟”，進行“權力尋租”，侵犯村民權益，引發政府與村委會的信任危機。

村民自治沒有構建有效的民主治理機制。在許多農村，盡管像烏坎村一樣最終都通過民主選舉產生了村委會，但是卻沒有建立相應的民主治理機制。或許民主選舉會一時吸引眼球，引起社會的廣泛關注，但是村莊的日常治理卻依賴民主治理機制的建立及有效運作。村民民主參與機制以及對村委會運作的民主監督機制的缺失，必然導致“村委會自治”，由少數村干部說了算。很顯然，如果沒有建立有效的民主治理機制，即便是通過民選產生的村委會干部，也同樣不可避免地重蹈覆轍，走向腐敗。有些地方雖然建立村民代表會議制度、村民議事會、村民監事會以及公開說事、議事制度，但又有多少是真正有效運行、發揮實際作用了呢？

村民自治應是一個多元參與主體合作共治的秩序結構。村民自治參與主體以對話、協商方式達成共識，在此基礎上處理村莊內部公共事務，才能最終實現村莊的善治。在村民自治過程中，只有作為村民自治參與主體的村民、村民會議、村委會與村黨支部四者都能夠各履其職、各負其責與協同合作，共同參與村莊公共事務治理，村民自治才會形成彼此制衡的權力監督制約結構。然而，我國許多農村地區存在村黨支部與村委會的權界不清，過度強調兩者之間的從屬關系，或者村“兩委”交叉任職，通常村支書與村主任“一肩挑”，從而造成村民自治權力高度集中于村黨支部，村黨支部與村委會不能形成有效的權力監督制約。村莊村民自治權力監督制約結構的失靈，村干部權力長期得不到有效制衡，以致村干部可以肆意踐踏民意，任意非法轉讓集體土地，肆無忌憚貪腐集體資產，侵害村民利益，村莊“暴政”時有耳聞。

村民自治受到鄉村社會個體化和理性化的負面影響。改革開放后，在現代化孕育的現代性沖擊下，村莊集體意識及傳統道德持續解構，鄉村社會公共性不斷被外在的個體利益訴求“殖民化”，“為自己而活”的個體主義成為人們當然的行為邏輯。鄉村社會呈現出非集體的個體化狀態，造就出大量追求個體利益最大化的理性農民。同時伴隨國家政策的松動與市場經濟的繁榮，鄉村社會空間走向開放性，致使廣大鄉村社會融入到現代化所帶來的“流動性”當中。在“流動的時代”的鄉村社會中，廣大農民具有大量拓展個體生存空間的機會，紛紛從村集體之中“脫嵌”出來，日常生活不再完全依賴于村集體，村民與村莊共同體的紐帶松解。大批青壯年農民為增加家庭經濟收入與追求幸福生活，紛紛突破地緣限制離開村莊，外出他鄉經商打工。原有村莊內只剩下“空巢老人”、“留守兒童”和少量婦女，村莊人口數量日益萎縮，乃至“空心化”。由于青壯年農民的大量流失，“空心化”的村莊正常生產生活受到嚴重影響，導致鄉村社會各種問題層出不窮，譬如，養老問題、留守子女教育問題、安全問題、拋荒問題、村干部年齡結構老化等，嚴重威脅著鄉村社會穩定發展，村莊無力實行村民自治。流動的農民務工洪流驅動大部分村民過著“流動的生活”，長時間在外工作忙于掙錢養家糊口，無暇在鄉村駐足逗留，相互間近乎無接觸交往的時間，鄰里關系日漸疏遠，舊有的某些公共空間成為歷史記憶，鄉村傳統道德輿論場域消弱，村莊公共事務淡出人們視野。

鄉村社會的個體化致使大部分村民更多地關注個體利益，對村莊公共事務保持“理性的無知”。個體化的村民，由于村莊公共性消解以及村莊傳統規范失效，村莊認同感下降，互惠性合作意識減弱，從而缺乏參與村民自治的積極性。同時，由于“流動的生活”造成的預期不確定性，村民采取集體行動進行合作的動力不足，加之農村稅費改革后村莊治理經費缺乏，最終導致村莊公共產品與服務供給嚴重不足。村莊公共產品與服務匱乏影響著村莊經濟社會發展，村莊無力為村民提供社會保障，難以維護村民權益。這使村莊共同體失去吸引力，逐步趨于瓦解，進一步加劇了村莊“空心化”，造成許多地方的村民自治處于癱瘓狀態。一旦理性計算與個人主義成為農民普遍遵循的行為邏輯，合作行為或集體行動就難以形成。這樣由于村莊公共精神消解、鄉村倫理秩序解體與村莊內公民社會發育不成熟，村民對村莊公共事務缺乏興趣，在某種程度上孕育乃至助長了“村委會自治”。

此外，個體化和理性化也在一定意義上使得棄選、賄選之風盛行，導致民主選舉“走樣”、異化。可見，在社會資源匱乏的社會，就村民自治而言，僅有民主選舉的政治機制，沒有民主成長的社會文化根基，民主選舉將不可避免地產生異化。

農村集體與村民的利益聯結越來越弱。現實的民主發展往往跟利益緊密相聯。如果農村集體與村民的利益聯結削弱乃至脫節了，村民也就不再關心村集體的民主選舉和公共管理。農村稅費改革之后，除了農民承包經營的土地名義上屬于集體以外，幾乎跟村集體沒有任何實質性的利益聯系了。在日益個體化的農村社會，這種名義上的土地集體所有制，往往產生兩種消極后果：一是越來越多個體化農民只關心自身家庭的利益，而漠視村集體，對村莊公共事務不再關心；二是失去權力制衡的村干部，面對如流沙般的個體化村民，可以假借集體之名，肆意地變賣土地，從中謀取私利。村集體土地就成為村干部等人的競相覬覦貪占的對象，單個個體村民卻缺少保衛集體土地的動力與能力。

隨著市場經濟的發展，近些年來地價飆升，許多農村地區的村委會與村干部在未經村民授權的情況下私自非法轉讓村集體土地，秘密侵占巨額賣地款項，排斥農民在集體利益分配中獲利機會，結果造成村莊矛盾的激化與村民自治的異化。由于土地是農村最基本的生產資料，也是農民的根本利益所在，村集體土地產權的“虛置”又會加劇村民與村委會的矛盾，弱化個人與村集體聯系，影響村民參與村莊自治的積極性。

村民自治困境破解

在社會急劇轉型期，成長中的村民自治必然會面臨諸多困境。因此，克服這些破解困境，推進村民自治的未來發展，需要采取各項必要措施，深化經濟社會改革，加快推進民主政治發展。

深化農村土地產權改革。在市場經濟條件下，作為生產要素的農村土地是用來從事經營活動的經濟資本。農村土地的配置理應遵循市場邏輯由個人或私人部門做出安排，而非按照民主原則由村集體做出決定。村委會既不是獨立的市場法人，也不是行政事業機構，僅僅是基層群眾性自治組織。由村委會經營、管理村集體所有的土地顯然是不符合農村土地的經濟屬性，也違背市場經濟的內在邏輯，更背離作為村民自治組織的社會屬性。這種畸形的農村土地產權制度安排帶來巨大的“權力尋租”空間，極易誘發村委會侵害農民土地財產權益。目前我國農村土地歸集體所有，農村集體土地產權虛化，農民沒有完整的土地產權。由于農民缺少完整的土地產權基礎，農民在經濟上沒有獨立的主體地位，農民的合法財產權益經常得不到有效保障，村民自治制度就只具形式而無實質。

所以，切實落實村民自治的首要前提是要深入推進農村土地產權改革。通過加強農村土地產權立法，修改完善現有的《土地管理法》、《物權法》等法律法規，保障農民的土地所有權。給予農民完整的土地產權，落實農民在農村集體經濟中的主體地位，保障農民經濟地位的獨立性，從而將經營、管理村集體土地的經濟功能從村委會中剝離。村委會回歸為真正管理村莊公共事務，提供農村社區公共服務的村民自治組織。

推進農村社區建設。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，傳統鄉村社會價值規范不斷“去魅”，村莊共同體紐帶開始松解，農民日漸功利化，村莊內的互惠性合作與集體活動不斷減少，村莊認同逐步消弱，村莊共同體趨于解體，鄉村社會日趨個體化。同時，由于長期形成的城鄉二元化經濟發展格局與城鎮化進程的快速推進，鄉村社會流動性增強，造成大量村莊“生力軍”及“精英”外流，加劇村莊“空心化”，造成大量經濟社會問題，致使村民自治有名無實。可見，村莊共同體的解體，村民村莊認同的缺失是導致鄉村社會個體化的原因。

因此，克服鄉村社會的個體化帶來的村民自治困境，需要推進農村社區建設，增進村莊認同。在農村社區建設中，要加快農村經濟社會發展，加強村莊提供公共福利的能力，提高農民收入水平與生活質量，增強農村社區的凝聚力和村民歸屬感；加強農村公共服務供給，建立強有力的農村社區服務網絡，提供更多農村社區公共服務，采取各種措施解農民之所憂，使村民能夠安居樂業，增強村民的安全感，培育起同村莊休戚與共的命運感、認同感和歸屬感；實現農村社區社會活動經常化和制度化，擴大村民交際范圍，增進村民間的交流和互信，形成廣泛的社會關系網絡，增強村莊認同感。

促進村莊民間社會組織的成長。制止村干部恣意濫用權力，需要對村干部手中的權力進行有效的監督制衡。既然村莊內部難以形成有效的監督制約機制，無法阻止權力的越軌與腐化，那么加強村莊民間社會組織的外部監督制約就顯得格外重要。各類村莊民間社會組織能夠在村民自治過程中提升農民的行動能力，積極參與村莊公共事務的合作治理，再生產出村莊公共性，設定村莊權力運行邊界，實現村莊自治權力監督制衡。目前鄉村社會日趨個體化，村莊公共性日漸消解，村莊民間社會組織發育緩慢，甚至停滯。由于村莊民間社會組織的“缺位”，村民自治極易異化為“村委會自治”。

因此，加強權力制約監督，需要大量發展村莊民間社會組織。促進村莊民間社會組織的成長要轉變思維模式，認識到村莊民間社會組織不是村民自治的對立面，而是鄉村治理的合作伙伴；放松政府規制，簡化管理程序，降低準入門檻，提供村莊民間社會組織的成長空間；地方政府或村委會要鼓勵扶持村莊民間社會組織發展，推動各種經濟合作社、產業協會、農村公益組織以及村民理事會等村莊民間社會組織的成長；搭建民間社會組織活動舞臺，發揮農村民間社會組織的利益聚合、訴求表達、權益保障與社會監督等功能。

培育村莊社會資本。村民自治就是村民在村莊共同體內經由深思熟慮與自由選擇，采取集體行動，共同參與村莊公共事務，提供村莊公共物品，創造自己的幸福生活的過程。可見，村民自治是一個供給村莊公共產品的集體行動，遵循著集體行動的邏輯。既然村民自治是集體行動，就會存在“集體行動的困境”，無法避免理性村民的“搭便車”與機會主義等行為。在村民自治中，擺脫集體行動的困境，需要建立一套村民自治組織。村民自治組織是經由民主選舉產生的。民主選舉也是一種集體行動，遵循“集團政治”的邏輯；選舉后產生的村委會同樣也面臨著“委托—代理”的困局。理性的村民通常對民主選舉與公共事務保持冷漠與“理性無知”，導致村干部對村委會選舉與村莊公共事務的控制。在一個社會資本貧瘠的農村社會中，即使存在程序規范的民主選舉，也無力產生出實質性的自治組織，更難以實現村民自治的理想。

因此，落實村民自治，除了認真落實《村委會組織法》，實現民主選舉科學化、制度化與規范化之外，關鍵是要著重培育村莊社會資本。村莊“社會資本”是村民在參與村莊公共事務的集體行動過程中，逐步累積起來的主體間合作性互動網絡關系與集體行動規范的資源存量。豐富的村莊社會資本存量能夠有效克服集體行動的困境，防止民主選舉發生異化。在村民自治實踐中，應注重加強農村社會建設，推進農村社區發展，繁榮農村社區文化，開辟村莊公共領域，推動村莊社會組織間交往行動，生產村莊集體價值規范，建構村莊公共性，增進村莊認同，培育村莊社會資本。

建構村“兩委”協同合作關系。在村民自治實踐中，村黨支部與村委會的關系問題關乎“黨的領導”與“人民當家作主”原則在農村廣大地區能否得到落實，影響著我國基層民主政治建設的進程，更決定著我國村民自治制度的成效。推進村民自治健康發展，需要建構起村“兩委”協同合作的良性關系，實現“黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一”。

建構村“兩委”良性合作關系，首先需要從法律上明晰界定黨支部與村委會的職權范圍。“黨委的領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調動各個方面的積極性”④。村支部主要職權是政治領導，把握總方向，貫徹黨的群眾路線，鞏固黨的基層群眾基礎，而不是事無巨細包辦村務管理的具體工作。村委會主要職權是管理村莊具體公共事務，提供村莊必要公共服務，增進村莊社區認同，建設美好家園。其次，增強村黨支部的民意強度。可以將競選制度引入村黨支部的組建中，如實行“兩票制”，核心是要求由黨員選舉產生的村黨支部成員必須經過村民的信任投票，如果不能獲得村民的信任，就需要重新選舉村黨支部成員。經過村民選舉的村黨支部獲得了“民主”的合法性，在一定程度上，實現了權力授權主體的一致性。如此一來，村黨支部與村委會都要直接向村民負責，形成二者之間政治責任的交集，奠定二者協同合作的基礎。最后，還需要建立起村“兩委”溝通協調機制。在村民自治實踐中，客觀上存在著兩個權力中心，不管在理論上村“兩委”多么具有目標指向上的一致性，但在具體的村莊事務治理上，必須建立可行的對話溝通機制，協調村“兩委”的關系，形成相關村務治理的共識。

厘定國家行政與村民自治的權界。根據我國《憲法》與《村委會組織法》規定，村民自治組織是我國國家權力體系之外的非行政化的社會自治性組織。凡是村民自治范圍內的事務，村莊享有充分的自治權，任何國家行政權力無權干預。可見，村民自治權域與國家行政權域存在一定的權界界分，這也體現出國家與社會在此的二元分離，但是在我國村民自治實踐中，鄉鎮政府卻經常非法越界干預村民自治。

因此，防止國家行政權對村民自治的干預，需要厘定國家行政與村民自治的權界，保障村民自治的良性運轉。厘定國家行政與村民自治的權界目的在于要求國家行政權與村民自治權遵循各自的邏輯在各自法定空間范圍依法運行，防止村民自治權受到非法侵犯。與此同時，也要認識到，盡管國家行政權與村民自治權存在界分，但是二者也存在著一致性的方面。因此行政權與自治權亦存在著彼此支持合作：鄉鎮政府通過依法保障轄區內村民自治權，獲取農民對鄉鎮政府各項農村工作的支持，從而奠定政府合法性基礎；村委會協助鄉鎮政府落實法定職責，獲得鄉鎮政府的自治指導與各種支持，從而保障村民的各項權益順利實現。

【注釋】

①武孝武，唐逸如：“烏坎僵局”，《社會觀察》，2013年第4期。

②[美]昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，北京：中國政法大學出版社，1994年，第53頁。

③李昌金：“烏坎僵局如何解套？”，《社會觀察》，2013年第4期。

④《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第98頁。

責編/張曉