韓國(guó)地方自治與農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型鏡鑒

1990年代韓國(guó)地方自治制度實(shí)施后，農(nóng)村社會(huì)有了大的轉(zhuǎn)型，中央政府把相當(dāng)部分權(quán)力分給地方政府，并以法律的形式予以規(guī)定。地方政府制定本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)，必須讓農(nóng)民代表參與，讓他們共同承擔(dān)地域農(nóng)業(yè)發(fā)展的責(zé)任。由于調(diào)動(dòng)了地方政府和農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，韓國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層間的差距正在縮短，這些經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中值得借鑒。

序言

1990年代韓國(guó)地方自治制度實(shí)施后，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化。中央集權(quán)時(shí)期，由于中央政府統(tǒng)一制定農(nóng)業(yè)政策，很多內(nèi)容和規(guī)劃與地方農(nóng)村實(shí)際不相符或相悖，不僅效果微乎其微，甚至很多政策只好半途而廢，給國(guó)家造成很大損失。

然而，伴隨韓國(guó)民主化運(yùn)動(dòng)而發(fā)展起來(lái)的地方自治制度的實(shí)施，克服了這一弊端。在民主化運(yùn)動(dòng)中不斷提高主體意識(shí)的韓國(guó)農(nóng)民積極參加各項(xiàng)政治活動(dòng)，在進(jìn)行地方政府和議會(huì)選舉時(shí)，選出能代表農(nóng)民利益的地方長(zhǎng)官和議員，讓他們?cè)谥贫ㄞr(nóng)業(yè)政策和規(guī)劃時(shí)，充分反映農(nóng)民的要求和利益。特別是1994年韓國(guó)加入世界貿(mào)易組織和經(jīng)歷1997年亞洲金融危機(jī)后，韓國(guó)農(nóng)民組織各種團(tuán)體，向中央和地方政府提出保護(hù)農(nóng)民利益的要求，并提出了很多農(nóng)業(yè)改革的方案和設(shè)想，以求在激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。

韓國(guó)地方政府和議會(huì)也為加強(qiáng)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活水平，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化及自動(dòng)化，發(fā)展具有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距，取得較大成效。本文就此對(duì)韓國(guó)地方自治實(shí)施過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型、地方自治政府和議會(huì)與農(nóng)民的關(guān)系、農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀等進(jìn)行考察和分析，從中找出值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

民主化運(yùn)動(dòng)與地方自治制度的實(shí)施

韓國(guó)的地方自治制度是伴隨民主化運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生的。關(guān)于地方自治的概念，現(xiàn)階段可以接受的是它指以國(guó)家基本法為基礎(chǔ)，以一定的行政地區(qū)和居民為中心，以自身規(guī)定的法令為基礎(chǔ)，組成地方政府，在自身的責(zé)任和經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)下，管理和運(yùn)營(yíng)本地區(qū)公共事務(wù)的政治、社會(huì)性體制。

應(yīng)該說(shuō)，地方自治是多元主義理論的體現(xiàn)。多元主義理論的核心在于權(quán)利的分散及擴(kuò)散，也就是把國(guó)家主權(quán)還原為多數(shù)的社會(huì)組成體（集團(tuán)）來(lái)替換，否定國(guó)家的絕對(duì)性，同時(shí)認(rèn)為國(guó)家是社會(huì)組成的一部分。多元主義認(rèn)為，一個(gè)由強(qiáng)有力的獨(dú)立社團(tuán)組成的多元社會(huì)可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種“社會(huì)的制衡”，是民主社會(huì)必不可少的條件。國(guó)家權(quán)力的多元化會(huì)使各種利益集團(tuán)及政治力量在政府決策過(guò)程中共同起作用，防止權(quán)力集中并確保政治民主。當(dāng)然，多元主義理論也有其局限性，它把國(guó)家視為與社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)上相同的團(tuán)體，顯然貶低了國(guó)家的作用。

在韓國(guó)，地方自治制度的實(shí)現(xiàn)，可謂經(jīng)歷了艱難曲折的歷程，是在民主化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，打破權(quán)威主義政治體系，逐步走向成熟。1948年8月15日大韓民國(guó)政府成立，1949年7月4日首次頒布《地方自治法》。1956年，韓國(guó)兩次修改《地方自治法》，規(guī)定地方政府行政長(zhǎng)官由選民直接選舉產(chǎn)生。但是，1961年韓國(guó)發(fā)生所謂“5·16軍事革命”，樸正熙政權(quán)制定《關(guān)于地方自治的臨時(shí)措施法》，宣布實(shí)施中央集權(quán)制度，使原有的地方自治法失去效力。1979 年10 月26日樸正熙遇刺，全斗煥繼續(xù)執(zhí)政，面對(duì)地方自治的強(qiáng)烈呼聲，軍政權(quán)認(rèn)為，在地方財(cái)政不佳的情況下不能實(shí)行地方自治。其實(shí)，軍政權(quán)拒絕地方自治的更重要原因是，由于他們通過(guò)不正當(dāng)手段取得政權(quán)，非常害怕民眾的抵抗，因此不可能把權(quán)力分給地方，以威脅他們的獨(dú)裁統(tǒng)治。

80年代后期到90年代初期，韓國(guó)民主化運(yùn)動(dòng)空前高漲。原來(lái)以在野黨和學(xué)生為中心展開的反對(duì)軍事獨(dú)裁的民主化運(yùn)動(dòng)，到80年代后期發(fā)展成為以工人、農(nóng)民、學(xué)生和激進(jìn)知識(shí)分子等為主體、要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)民主化的運(yùn)動(dòng)。特別是至1990年代，學(xué)生運(yùn)動(dòng)漸趨低潮，市民運(yùn)動(dòng)和以工人、農(nóng)民為中心的基層階級(jí)民主化運(yùn)動(dòng)卻逐漸興盛，他們強(qiáng)烈要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)民主化，消除韓國(guó)社會(huì)貧富差別。特別是在韓國(guó)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中被邊緣化的農(nóng)民，強(qiáng)烈要求地域均衡發(fā)展，消除階層差別。這一時(shí)期韓國(guó)隨著產(chǎn)業(yè)化和城市化的發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展不平衡矛盾十分突出。例如，截至1980年末，首爾特別市在面積上只占全國(guó)土地面積的0.63%，但是居住著一千多萬(wàn)人口，占全國(guó)總?cè)丝诘?5%。在1985年前后，韓國(guó)51%的銀行、62.2% 的存款、51.6%的貸款、61.4%的所得稅、72.6%的法人稅和批發(fā)業(yè)的57.2%、電力消費(fèi)的22.3%、汽車的40%、飯店的30.1%、醫(yī)院的38.8%以及大學(xué)的46.7%都集中在首爾。①

在這種情況下，韓國(guó)地方農(nóng)村的發(fā)展嚴(yán)重于落后于城市發(fā)展，農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市人口。因此國(guó)家均衡發(fā)展政策的目標(biāo)之一是使人口和資本從都市地區(qū)重新轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，并發(fā)展中小城市，而地方自治是其主要手段之一。

1990年12月31日，盧泰愚執(zhí)政時(shí)期通過(guò)了一系列有關(guān)地方自治和地方選舉法的修正案，1991 年3月26日，韓國(guó)舉行了市、郡議會(huì)（即基礎(chǔ)地方議會(huì)）選舉，這是30年以來(lái)的第一次地方議會(huì)選舉。1995年6月27日，韓國(guó)舉行了新的一次地方選舉。選民不僅選舉產(chǎn)生地方議會(huì)，還選舉產(chǎn)生了地方長(zhǎng)官。

總之，1990年初韓國(guó)實(shí)施地方自治制度，通過(guò)選舉產(chǎn)生地方議會(huì)和地方政府， 在制度層面和政策實(shí)踐的過(guò)程中， 為隨時(shí)反映當(dāng)?shù)刈∶竦囊庵竞鸵螅谥贫壬献隽吮Ｕ稀?/p>

地方自治下韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型

隨著地方自治制度的施行，韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生很大變化，克服了過(guò)去中央集權(quán)時(shí)期留下的諸多弊端，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

中央集權(quán)時(shí)期，韓國(guó)和其他國(guó)家一樣，政府在制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，因財(cái)政資源有限，在進(jìn)行財(cái)政分配時(shí)，只好考慮有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先后和重輕次序，這就容易給部門、階層、地域間帶來(lái)利益沖突。特別是產(chǎn)業(yè)化時(shí)期，韓國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資總是讓位于非農(nóng)業(yè)的開發(fā)投資，對(duì)農(nóng)業(yè)的投資效果遠(yuǎn)不如非農(nóng)業(yè)的投資。結(jié)果，韓國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展落后于非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大大落后于非農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

當(dāng)下國(guó)內(nèi)外對(duì)韓國(guó)1970年開展的“新村”運(yùn)動(dòng)給予很高的評(píng)價(jià)，我國(guó)學(xué)者甚至評(píng)價(jià)說(shuō)：“韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的成就具有普遍性的價(jià)值，對(duì)中國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)的實(shí)踐有可資借鑒的意義。”②不可否認(rèn)，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)為韓國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化和扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡作出了巨大貢獻(xiàn)。通過(guò)“新村”運(yùn)動(dòng)，韓國(guó)不僅物質(zhì)上改善了農(nóng)民生活居住環(huán)境，縮小了城鄉(xiāng)差別，而且在精神層次上提高了農(nóng)民的生活倫理水平。由于如此，韓國(guó)“新村”運(yùn)動(dòng)得到了聯(lián)合國(guó)組織的肯定，受到了發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注。

然而，對(duì)“新村”運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)并非千篇一律，也有一些學(xué)者對(duì)此持有批評(píng)的態(tài)度，說(shuō)它是“在權(quán)威主義體制下用國(guó)民動(dòng)員的方式解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題”的運(yùn)動(dòng)。③事實(shí)上，韓國(guó)“新村”運(yùn)動(dòng)是一次由中央政府主導(dǎo)的從上而下的國(guó)民運(yùn)動(dòng)，它為追求眼前的成果，促進(jìn)過(guò)程較為倉(cāng)促，無(wú)成熟的系統(tǒng)的“新村”理論基礎(chǔ)，沒(méi)有制定科學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃和法制基礎(chǔ)，而是邊實(shí)踐邊推出理論，從而無(wú)法充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。特別是新村運(yùn)動(dòng)所需財(cái)政投資，政府負(fù)擔(dān)30%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)70%，且農(nóng)民們的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，充分暴露了新村運(yùn)動(dòng)的局限性。④因此，在“新村”運(yùn)動(dòng)實(shí)施十年后，農(nóng)民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量及生活倫理雖然得到了一些改善，但是由于新村運(yùn)動(dòng)未能開發(fā)出繼續(xù)發(fā)展的新項(xiàng)目和新動(dòng)力，迷失了前進(jìn)的方向。

80年代后半期，韓國(guó)上下已感受到新村運(yùn)動(dòng)的局限性，特別是與新村運(yùn)動(dòng)有密切關(guān)系的韓國(guó)農(nóng)民，在全球化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)外開放的大環(huán)境中，感到他們的生活質(zhì)量開始下降，強(qiáng)烈要求政府糾正韓國(guó)農(nóng)村的結(jié)構(gòu)性矛盾，徹底改革不合理的農(nóng)業(yè)政策。尤其是在1986年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合談判啟動(dòng)后，韓國(guó)農(nóng)民非常關(guān)注國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的變化，以示威等形式向政府施加壓力，堅(jiān)決反對(duì)韓國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的開放。但是他們也非常清楚，在WTO體制下，按互惠互利原則，要求對(duì)等地向其他成員開放本國(guó)市場(chǎng)，韓國(guó)的農(nóng)業(yè)和其它部門遲早會(huì)遵循這一原則。因此不能象過(guò)去那樣只靠國(guó)家的保護(hù)，而應(yīng)在政治上、經(jīng)濟(jì)上改革韓國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，以適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的需求。

為發(fā)揮地方農(nóng)業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，1990年韓國(guó)政府全面實(shí)施地方自治體制。隨后，作為改善韓國(guó)農(nóng)水產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展地方農(nóng)業(yè)的措施，1995年頒布《農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)統(tǒng)合實(shí)施要領(lǐng)》，推廣生產(chǎn)者農(nóng)民的自律農(nóng)業(yè)政策。即中央政府今后只頒布與農(nóng)村開發(fā)和改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)的財(cái)政補(bǔ)助、融資事業(yè)等，地方自治團(tuán)體則負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)適合當(dāng)?shù)氐摹⑴c此相關(guān)的具體計(jì)劃。對(duì)被選定的農(nóng)民或生產(chǎn)者團(tuán)體，中央政府只負(fù)責(zé)資金支援和事后管理，以提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

轉(zhuǎn)型時(shí)期韓國(guó)農(nóng)村發(fā)生的變化

從韓國(guó)地方行政區(qū)劃來(lái)看，除了首都首爾外，共有6個(gè)廣域市（相當(dāng)于直轄市）、9個(gè)道（相當(dāng)于省）、86個(gè)郡（相當(dāng)于縣）。郡下設(shè)邑（相當(dāng)于鎮(zhèn)）和面（相當(dāng)于鄉(xiāng)）。在韓國(guó)，郡、邑和面都是地方自治政府，不過(guò)郡設(shè)議會(huì)，邑和面無(wú)議會(huì)。邑和面下設(shè)里（相當(dāng)于村）和班（相當(dāng)于組），里和班都不是行政單位。

根據(jù)韓國(guó)地方自治法律，韓國(guó)農(nóng)村地區(qū)行政權(quán)力主要集中在郡政府，而郡守則是郡政府的行政首腦。由于郡守是選舉產(chǎn)生，主要對(duì)本地區(qū)選民負(fù)責(zé)，經(jīng)常認(rèn)真聽取選民的意見，并代表選民向道政府或廣域市政府反映本地民情，處處體現(xiàn)“尊重法律、尊重民意”的服務(wù)意識(shí)。對(duì)于韓國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，郡政府不但負(fù)有重要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而且在法律上擁有獨(dú)立的決定權(quán)。自地方自治制度實(shí)施后，韓國(guó)農(nóng)村發(fā)生的變化可概括為如下幾方面：

在政治方面，首先實(shí)施“居民召還制”，以防地方自治政府專橫。此項(xiàng)法律于2007年7月制定，它規(guī)定，當(dāng)選舉產(chǎn)生的地方行政長(zhǎng)官或地方議員獨(dú)斷專行或出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)，由一定比例的選民聯(lián)合簽名并經(jīng)過(guò)地方議會(huì)表決通過(guò)，可對(duì)現(xiàn)任地方長(zhǎng)官進(jìn)行表決。如果超過(guò)30%有選舉權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用駞⒓油镀保⑶页^(guò)50%的投票人對(duì)地方長(zhǎng)官不信任，則可向地方選舉管理委員會(huì)提出罷免地方行政長(zhǎng)官。這種制度，對(duì)地方長(zhǎng)官具有相當(dāng)?shù)恼饝刈饔茫黄浯危_透明制度以限制腐敗空間。郡政府的各項(xiàng)政策、預(yù)算方案、決算報(bào)告、福利補(bǔ)貼、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展等都向社會(huì)公開；再次，以法律制度來(lái)保障農(nóng)民參與決策的權(quán)力。1997年，韓國(guó)政府把《農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)統(tǒng)合實(shí)施要領(lǐng)》更改為《農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)施行指針》，明確規(guī)定，道知事或市長(zhǎng)、郡守在制定道或市、郡計(jì)劃時(shí)，必須通過(guò)聽征會(huì)等形式征求居民的意見，以此保障地區(qū)農(nóng)民或生產(chǎn)者團(tuán)體參與制定本地區(qū)農(nóng)政計(jì)劃的權(quán)利。這種聽取居民意見的法定機(jī)構(gòu)被命名為“農(nóng)漁村發(fā)展審議會(huì)”。

在經(jīng)濟(jì)方面，首先，地方政府和議會(huì)利用他們擁有的權(quán)力，結(jié)合本地區(qū)的人力、財(cái)力、物質(zhì)資源和地方優(yōu)勢(shì)及特色，獨(dú)立制定地域農(nóng)業(yè)政策；其次，舉辦各種培訓(xùn)中心，大力開展新農(nóng)業(yè)知識(shí)教育。主要內(nèi)容包括農(nóng)副畜產(chǎn)品的出口及其流通、收入品種的專門技術(shù)教育、新農(nóng)創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練，城市居民田園農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)機(jī)專門技術(shù)教育、地域農(nóng)業(yè)教育、協(xié)同教育、地域特色品種教育、農(nóng)業(yè)情報(bào)教育、機(jī)械化農(nóng)業(yè)教育、女性農(nóng)業(yè)教育、營(yíng)農(nóng)設(shè)計(jì)教育、農(nóng)業(yè)出口品種教育、現(xiàn)場(chǎng)教育、環(huán)保農(nóng)業(yè)教育、海外研修等等。據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)農(nóng)業(yè)團(tuán)體及各市、道所屬583個(gè)教育機(jī)關(guān)共進(jìn)行1621種不同類型的農(nóng)業(yè)教育，其投資達(dá)581億元（韓幣）⑤；再次，培育專門營(yíng)農(nóng)人才，讓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后斷有人。例如，全羅北道地方政府為了發(fā)展農(nóng)業(yè)的專門化、大規(guī)模化和現(xiàn)代化，自1992至1998年重點(diǎn)培育6320戶專業(yè)農(nóng)民。其中包括水田農(nóng)、水果農(nóng)、園藝農(nóng)、韓牛農(nóng)、牛奶農(nóng)、豬農(nóng)、雞農(nóng)等⑥；第四，推廣“一社一村”活動(dòng)。所謂“一社一村”，就是一家公司企業(yè)（“社”即“會(huì)社”的簡(jiǎn)稱）與一個(gè)農(nóng)村建立交流關(guān)系，對(duì)其進(jìn)行“一幫一”的支援。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)問(wèn)世不久即得到廣大農(nóng)民的認(rèn)可和歡迎，正在迅速擴(kuò)展成為全社會(huì)參與的支農(nóng)運(yùn)動(dòng)。2004年6月，韓國(guó)農(nóng)協(xié)中央會(huì)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)人聯(lián)合會(huì)等共同發(fā)起“一社一村”運(yùn)動(dòng)，試圖通過(guò)構(gòu)建企業(yè)支農(nóng)的機(jī)制性渠道，為緩解“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村危機(jī)”做出貢獻(xiàn)。由于企業(yè)認(rèn)識(shí)到其自身的生存和發(fā)展離不開農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的危機(jī)反過(guò)來(lái)也會(huì)制約和影響企業(yè)。同時(shí)，回報(bào)社會(huì)已成為越來(lái)越多企業(yè)的重要經(jīng)營(yíng)理念。因此，通過(guò)支農(nóng)提高企業(yè)形象，對(duì)企業(yè)很有吸引力。“一社一村”運(yùn)動(dòng)發(fā)起不久就出現(xiàn)了一呼百應(yīng)的局面。三星、現(xiàn)代、韓國(guó)電力、韓國(guó)通訊、浦項(xiàng)鋼鐵等大型企業(yè)一帶頭，其他企業(yè)隨后緊跟，僅僅10 個(gè)月，參與的企業(yè)和團(tuán)體就超過(guò)3000家。⑦一些政府部門也受到觸動(dòng)，甚至是長(zhǎng)期與“三農(nóng)”不搭界的外務(wù)部、警察廳、國(guó)防部等部門也都參與進(jìn)來(lái)。

在文化方面，通過(guò)挖掘本地區(qū)歷史文化遺產(chǎn)、建立各種博物館、體驗(yàn)農(nóng)村生活等形式發(fā)展本地區(qū)旅游業(yè)，使文化資源成為本地區(qū)重要的收入來(lái)源。這種農(nóng)村文化旅游觀光的主要服務(wù)對(duì)象是城市居民和外國(guó)人，讓他們到農(nóng)漁村觀光自然和人文資源的同時(shí)，進(jìn)行農(nóng)活和農(nóng)村生活體驗(yàn)，既有采摘蔬菜、水果、插秧、收割等農(nóng)活，也有手工磨豆腐，做打糕、泡菜、豆瓣醬等家庭活計(jì)，感受農(nóng)村生活氣息和傳統(tǒng)文化。現(xiàn)在，韓國(guó)農(nóng)漁村旅游業(yè)在整個(gè)旅游業(yè)中所占比例也在逐年增加，據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，2002年農(nóng)漁村旅游業(yè)僅占7.6%，2008年增至18.6%，2011年預(yù)計(jì)24.1%。⑧韓國(guó)地方政府也為挖掘和發(fā)展本地區(qū)農(nóng)漁村旅游資源、吸引游客而盡最大努力。

自從地方自治制度實(shí)施后，韓國(guó)農(nóng)村的確發(fā)生了巨大變化，由于有各種政策和法律的保障以及地方政府的大力支持，農(nóng)民充分發(fā)揮自己的才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，收入大有增加，使農(nóng)村的面貌煥然一新。

韓國(guó)農(nóng)村面臨的困惑及其對(duì)我國(guó)的啟示

韓國(guó)政府通過(guò)地方自治制度來(lái)發(fā)揮地方政府和居民的主動(dòng)性和自發(fā)性，在經(jīng)濟(jì)、文化等方面逐步消除了城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層間的差距。但是，地方自治制度還處在發(fā)展階段，有待于解決和完善的地方也不少。

第一，中央政府對(duì)地方自治政府的干預(yù)幅度還很大，很多具體事務(wù)仍集中在中央政府。例如，1994韓國(guó)農(nóng)林水產(chǎn)部和下屬3個(gè)廳的政務(wù)共有1823件，其中國(guó)家事務(wù)為1066件，機(jī)關(guān)委任事務(wù)為408件，地方事務(wù)為349件，顯然大部分政務(wù)由國(guó)家直接處理。⑨尤其是中央政府制定的政策過(guò)于細(xì)化，使地方自治政府無(wú)自主制定政策的空間。即便是地方事務(wù)，大部分集中在廣域市或道政府，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)最接近的市、郡則寥寥無(wú)幾。

第二，由于地方自治政府的財(cái)政基礎(chǔ)脆弱，很難獨(dú)立自主地推進(jìn)大項(xiàng)目的建設(shè)。從1995年韓國(guó)地方政府財(cái)政自足度看，廣域市和道還算平均值較高，分別為53.7%和46.7%。但是，郡政府的平均財(cái)政自足度只有23.8%。其中，除了京畿道所屬郡政府平均值達(dá)39.5%外，全南道所屬平均值只有13.6%，江原、全北、慶北所屬郡的平均值有20%。⑩為了扶植地方自治政府的財(cái)政，中央政府只好通過(guò)把國(guó)稅的一部分變更為地方稅等辦法來(lái)擴(kuò)大地方自治政府財(cái)源，但地方大項(xiàng)目的建設(shè)只能靠中央政府的補(bǔ)貼或支援。

第三，不少地方自治政府和地方議會(huì)未能起到代表民意的職能，反被地方工商界人士或地方有力人士利用為維持地方勢(shì)力或擴(kuò)張地盤的作用。正因?yàn)槿绱耍?dāng)遇到地方選舉時(shí)，參選人經(jīng)常采取不正當(dāng)手段，導(dǎo)致選舉百熱化，選舉后相互打官司，最后居民間產(chǎn)生無(wú)法彌合的隔閡。

第四，由于地方自治政府的農(nóng)業(yè)管理能力和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)能力的不高，導(dǎo)致地方政府制定的農(nóng)業(yè)政策出現(xiàn)脫離地區(qū)實(shí)際的狀況。據(jù)2001年對(duì)韓國(guó)全北、忠北、慶北、慶南四道256名農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)公務(wù)員進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，其中25%～35%公務(wù)員承認(rèn)自己的技術(shù)水平不如農(nóng)民或?qū)I(yè)農(nóng)作的農(nóng)民。這種狀況使地方公務(wù)員在農(nóng)村指導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)較大失誤。

第五，由于韓國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模不大，成本過(guò)高，在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。2006年9月，以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)價(jià)相比較，首爾與北京的價(jià)格比值為，米1750元：357元（韓幣元，元/公斤）、大豆2411∶381、綠豆5750∶500、白菜262∶26、土豆550∶119、蘿卜346∶43、黃瓜711∶238、柿子1080∶167、蒜1560∶274等，可見首爾平均價(jià)比北京高出6倍多。韓國(guó)農(nóng)產(chǎn)物價(jià)格如此高，主要與韓國(guó)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)小規(guī)模的農(nóng)業(yè)和較低的生產(chǎn)率有直接關(guān)系。為此，韓國(guó)地方正在大力推行農(nóng)業(yè)集團(tuán)化、機(jī)械化和自動(dòng)化，全面降低成本。

第六，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足和缺乏營(yíng)農(nóng)接班人。目前韓國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的最大問(wèn)題是隨著農(nóng)村人口的老齡化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的枯竭和后繼無(wú)人。韓國(guó)全羅北道為了培養(yǎng)40歲以下的營(yíng)農(nóng)專門人才，1992～1998年間撥出專款有計(jì)劃地培養(yǎng)6320戶專業(yè)農(nóng)，但是最后真正確保營(yíng)農(nóng)接班人的專業(yè)戶只達(dá)到7%。

韓國(guó)地方自治時(shí)代農(nóng)村的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)下面臨的困惑對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展有很多啟示。一是建全法律制度，以法保障農(nóng)民的基本權(quán)力。韓國(guó)地方自治制度實(shí)施后，為了保障農(nóng)民參與地方政府決策的權(quán)力，制定《農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)施行指針》，專設(shè)“農(nóng)漁村發(fā)展審議會(huì)”，使地方自治政府制定農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，必須要聽取農(nóng)民的意見。結(jié)果，地方政府形成“尊重法律、尊重民意”的服務(wù)意識(shí)；二是注重公務(wù)員的選拔和專業(yè)能力的培養(yǎng)。韓國(guó)公務(wù)員的選拔競(jìng)爭(zhēng)很激烈，被選拔的公務(wù)員個(gè)個(gè)都很優(yōu)秀。但是，進(jìn)入政府機(jī)關(guān)后，還有定期的培訓(xùn)和考核，注重業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)提升。公務(wù)員在實(shí)際工作中認(rèn)真負(fù)責(zé)，且要有相應(yīng)的成績(jī)，否則無(wú)法晉級(jí)，很少靠關(guān)系提拔任用的公務(wù)員；三是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，不可忽視農(nóng)民團(tuán)體的力量和作用。在民主化運(yùn)動(dòng)和地方自治制度實(shí)施過(guò)程中，為了爭(zhēng)取自己的利益，韓國(guó)農(nóng)民組織了諸多團(tuán)體，如全國(guó)農(nóng)民會(huì)總聯(lián)盟、韓國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人中央聯(lián)合會(huì)、全國(guó)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)聯(lián)合、全國(guó)女性農(nóng)民會(huì)總聯(lián)會(huì)等，他們積極參與社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)，以“居民召還制”來(lái)牽制地方自治團(tuán)體脫離居民，成為中央政府和地方政府不可忽視的力量；四是為了提升農(nóng)村的競(jìng)爭(zhēng)力，有計(jì)劃地培養(yǎng)營(yíng)農(nóng)接班人。韓國(guó)中央和地方政府早已認(rèn)識(shí)到隨著農(nóng)業(yè)人口的老齡化和農(nóng)村勞動(dòng)力的青黃不接現(xiàn)象，在國(guó)家和地方財(cái)政中撥出專款來(lái)培養(yǎng)具有新農(nóng)業(yè)知識(shí)和專業(yè)化的營(yíng)農(nóng)人才。結(jié)果，現(xiàn)在韓國(guó)很多農(nóng)村發(fā)展成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，收入大有增加，縮短了城鄉(xiāng)差距；五是地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能全靠中央政府，而是發(fā)揮地方自治政府與農(nóng)民的協(xié)作精神和主動(dòng)性，發(fā)展適合本地區(qū)特色的地域經(jīng)濟(jì)。韓國(guó)地方政府推進(jìn)“一村一社”制、組織農(nóng)村體驗(yàn)活動(dòng)、挖掘地區(qū)文化資源以發(fā)展旅游資源等，都為農(nóng)民增收起到積極作用。

總之，韓國(guó)地方自治時(shí)代發(fā)生的農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，為傳統(tǒng)的韓國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵作用。

【注釋】

①[韓]任曉，陳彥希；“論韓國(guó)地方自治”，《韓國(guó)研究論叢》第三輯，上海人民出版社，1997年，第43頁(yè)。

②攀瑛華，李秀珍：“中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的比較研究”，《人文雜志》，2008年第3期，第92頁(yè)。

③④[韓]黃延壽，“新村運(yùn)動(dòng)的再照明”，《農(nóng)業(yè)史研究》，第五卷，2號(hào)，韓國(guó)農(nóng)業(yè)史學(xué)會(huì)，2006年第2期。

⑤[韓]劉炳民等：“農(nóng)業(yè)人教育項(xiàng)目中存在的問(wèn)題及改善方案”，《農(nóng)村指導(dǎo)與開發(fā)》，韓國(guó)農(nóng)村指導(dǎo)學(xué)會(huì)，第17卷，第1號(hào)（2010年3月）。

⑥[韓]崔鐘民：“地方化時(shí)代地方自治團(tuán)體的農(nóng)政問(wèn)題與發(fā)展方向”，《韓國(guó)畜產(chǎn)經(jīng)營(yíng)學(xué)會(huì)志》，韓國(guó)農(nóng)業(yè)政策學(xué)會(huì)，第15號(hào)，第1號(hào)，1999年。

⑦《威海日?qǐng)?bào)》，“韓國(guó)視窗”，2005年6月4日。

⑧[韓]劉敬雅：“發(fā)展農(nóng)村觀光的戰(zhàn)略方案研究”，《韓國(guó)島嶼研究》，第20卷，第2號(hào)，2008年。

⑨⑩[韓]吳來(lái)遠(yuǎn)等：“地方農(nóng)政的課題和發(fā)展方向”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，第18卷，第3號(hào)，1995年。

[韓]姜昌勇等：“對(duì)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)普及的公務(wù)員評(píng)價(jià)”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)·政策研究》，第28卷，第2號(hào)，2001年。

[韓]高在茂等：“東北亞各國(guó)農(nóng)作物交易與競(jìng)爭(zhēng)力比較研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、政策研究》，第33卷，第4號(hào)，2006年。

[韓]崔鐘民：“地方化時(shí)代地方自治團(tuán)體的農(nóng)政問(wèn)題與發(fā)展方向”，《韓國(guó)畜產(chǎn)經(jīng)營(yíng)學(xué)會(huì)志》，韓國(guó)農(nóng)業(yè)政策學(xué)會(huì)，第15號(hào)，第1號(hào)，1999年。

責(zé)編/邊文鋒