現行耕地保護法律制度研究

【摘要】當前我國的耕地保護形勢依然十分嚴峻，如果處理不好將會影響到國家糧食安全戰略的實施、生態環境的保護以及社會民生問題的解決。為研究解決耕地保護中存在的問題，文章從健全完善土地用途管制制度、土地開發整理和復墾制度、耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度等方面進行了梳理。

【關鍵詞】耕地保護 法律體系 完善

2011年底，全國人大發布的一份農村土地承包執法檢查報告指出，依據國家批準的土地利用總體規劃，我國年均占用土地600萬畝，但是全國計劃投資建設所需新增建設用地已經遠遠超過了規劃，尤其是鐵路、公路的建設違法用地問題更為突出。耕地是糧食生產的基礎，對人類的生存具有重大意義，耕地保護就顯得尤其重要。我國的耕地面積少并且質量較低，加之我國人口數量龐大，我國的耕地保護形勢已經十分緊迫。黨的十八大報告指出：“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制。……建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。”

耕地保護問題的背景

耕地是農業的基礎，而農業作為第一產業又是一個國家的基礎，即便在當前我國市場經濟地位已經完全確立的背景下，也不能忽視耕地對國家經濟建設的基礎性作用。耕地能否得到有效保護，是對農業乃至整個經濟社會能否得到健康和諧發展的重要影響因素，國家對耕地保護的重要性有著正確的認識，但是由于各種原因的影響，耕地資源的保護實踐并不理想。我國耕地資源十分稀缺，人均耕地面積較少、質量較低、退化現象比較嚴重，加之后備耕地資源的匱乏。國家工業、城鎮化加速，耕地保護的任務十分艱巨。①為此，黨的十八大提出了“嚴守耕地紅線”的要求，說明國民經濟能否健康發展在一定程度上取決于耕地能否得到有效保護。

耕地保護事關我國糧食安全、生態環境保護和國民經濟的整體發展，為了切實保障耕地保護工作能夠順利進行，全國人大、國務院先后頒布的政策法規對耕地進行保護。1986年，全國人大常委會審議通過《土地管理法》，將耕地保護納入法制軌道。1986年，國務院下發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，對當時存在的亂占耕地的非法行為進行了集中治理并取得較好成效。1992年，國務院下發《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，對亂占耕地的行為進行更為嚴格清理整頓。1998年，國務院制定出臺《基本農田保護條例》，切實加大了對耕地的保護力度，對于耕地保護具有十分重要的促進作用。1998年，我國在修訂《刑法》時增設“非法批地罪”、“破壞耕地罪”、“非法轉讓土地罪”等罪名條款，有效地保護了耕地資源，以刑事法律保護耕地，表明國家對耕地保護更加重視。但是，國家政策、法律、法規對耕地保護的保護力度仍然無法滿足經濟社會發展的需要，無法滿足我國糧食安全需要和生態環境保護的需要。

21世紀初，我國耕地面積減少的速度呈現不斷上升的態勢，給國家糧食安全戰略的實施和資源環境的可持續發展帶來了嚴峻挑戰。2003年，我國耕地面積減少了2%，達到歷史最高點，引起了黨中央、國務院和各級黨委、政府的高度重視并且采取了許多較為強硬的措施。在黨中央、國務院和各級黨委、政府的努力下，從2004年開始，我國耕地面積減少的比例逐步開始下降，到2007年耕地面積減少的比例降到了0.03%。

黨的十七屆三中全會將糧食安全問題確定為我國到2020年農村改革發展的重要目標任務之一，并且提出要將解決幾十億人口的吃飯問題作為治國安邦的頭等大事來抓，十七屆三中全會指出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。”面對不斷嚴峻的耕地保護形勢，黨中央對于耕地保護的問題十分重視，黨的十七大、十八大報告專門就耕地保護的問題分別進行了闡述。保護耕地的數量、提高耕地的質量是實現耕地資源可持續發展和保證國家糧食安全的關鍵性問題。由于我國的耕地十分有限，人口基數十分龐大，人均耕地面積較少，為了確保國家糧食安全戰略和生態環境資源的可持續發展，我們必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須通過法律的途徑切實加強對耕地的保護，切實守住18億畝耕地的“紅線”。

我國耕地保護的形勢依然嚴峻

通過近年來的努力，黨中央、國務院和各級黨委、政府對耕地保護的重要性有了更加深刻的認識，國家通過頒布政策、法律、法規切實加大了耕地保護的力度，耕地被非法占用的行為大大減少。但是，作為一個人口多、耕地少的國家，我國耕地保護的形勢依然十分嚴峻，我國的人均耕地面積僅僅只占世界人均水平的40%，在世界的排名為第126位。然而，隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化建設、房地產產業等不斷推進的同時，耕地所承載的壓力也越來越大。2010年，我國總人口為13.397億，比2000年增加7390萬，平均每年增加人口739萬人。

按照有關機構的權威預測，預計到2020年我國總人口將達到14.5億人，到2033年將達到人口峰值15億人左右。與此同時，由于經濟社會發展的過程中建設占用、生態退耕、農業產業結構調整、自然災害毀壞等多種原因，我國2010年的耕地面積從2000年的19.24億畝下降到了18.26億畝，這就更加突出了人地之間的矛盾。所以，我國在今后的經濟社會發展過程中如何妥善地處理好經濟發展和耕地保護之間的關系，是關系到我國和諧發展的重大政策問題，同時也是學術界亟待研究解決的重要課題。

切實加強耕地保護，對國家糧食安全戰略的實施、農業產品安全和農村經濟發展的可持續發展密切相關。耕地的保護問題是關系到我國經濟社會可持續發展的戰略性問題。我國自古以來就有“無糧則亂”、“民以食為天”的古訓，糧食安全戰略事關我國經濟社會發展的全局，關系國家經濟社會的和諧發展，關系政治大局是否能夠穩定。近年來，我國工業化、城鎮化快速推進，以此解決許多民生問題的同時，各種新的社會矛盾尤其是耕地被非法占用等問題時有發生，并且產生了比較大的社會危害性，部分農民由于征地補償未果、政府非法征地等原因而不斷上訪甚至爆發群體性事件、惡性事件，給社會穩定造成嚴重損害。所以，我國在推進城鄉一體化的進程中，必須通過耕地保護的方式保障農民的耕地財產權益，這對于促進社會的和諧穩定具有極大作用。

切實加強耕地保護，是保障農民生活及發展，是加大生態環境保護力度的現實需要。在我國全面建成小康社會的征程中，耕地保護關系到能否提高農民收入，保障全體國民的基本生活，這是對我國政府提出的一項十分嚴峻的歷史考驗。耕地是農民的依賴，農民正是通過發揮耕地的效益而創造社會財富的，農民擁有耕地上的相應經濟權益，農民對耕地的使用權一旦被非法剝奪，農民就喪失了賴以生存的基礎。在當前人地矛盾十分突出的時刻，農民對耕地的使用權是一種重要的財產權，其具有內在的巨大價值功用，農民喪失了耕地也就必定影響他們的日常生產生活。此外，保護耕地還是保護生態環境資源的必然要求，只有切實加大對耕地的保護力度，才能更好地實現土壤生物的多樣化，才能更好地為自然生態的平衡，讓人類生存的自然環境更加美好。

總之，當前我國耕地保護的形勢依然十分嚴峻。全國人大農工委指出，2010年我國的耕地面積為18.26億畝，比1997年減少了1.23億畝，而全國中人口卻快速增長，耕地保護的壓力不斷增大。全國人大農工委認為，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。保護耕地的主要挑戰來源于城市和小城鎮快速膨脹和農村建設用地的擴張，此外，土地利用粗放浪費、違法違規用地十分普遍。②與此同時，水土流失嚴重、耕地資源短缺現象突出、耕地環境被嚴重污染、耕地質量不斷下降等諸多問題亦對我國耕地保護問題提出了嚴峻挑戰。

現行耕地保護法律制度的內容、缺陷及完善建議

我國現行耕地保護法律制度的內容。第一，對土地用途進行管制。隨著我國經濟社會的發展，城鎮化建設不斷推進，建設占用耕地和保護林地的問題更加突出，給耕地的保護帶來困擾。對此，我國自1998年其開始對土地用途進行管制。《土地管理法》第四條規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”對土地用途進行管制的首要目的是加強對耕地的保護。

第二，對土地的開發、整理、復墾進行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我國對土地的開發、整理、復墾進行管理的制度。該制度要求在一定范圍之內，依據土地利用的計劃和土地利用總體規劃的具體要求，通過采取相應的措施以及手段對土地濫用和社會經濟關系進行調整，以此達到改善土地利用結構、提升土地資源利用綜合效益的目的，確保經濟、社會、環境之間的平衡和良性循環。對此制度，各級地方政府制定了專門規定，對農村未利用土地、廢棄地等進行開墾，對水、林、路、田、村等進行綜合整治，盡量提升耕地的有效面積和耕地質量。

第三，對耕地總量進行控制，保持耕地的動態平衡。我國于1997年提出了耕地總量動態平衡的概念和要求，并于1998年寫入《土地管理法》。對耕地總量進行控制，對占用耕地與補充的耕地在質量、數量上必須達到平衡，按照“占多少、補多少”的基本原則，將設用地單位必須補充相應的耕地，以此保證耕地的總量不減少。《土地管理法》第18條規定：“省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應該確保本行政區內耕地總量不減少。”

第四，對基本農田進行保護。基本農田是具體指依據某個時期的人口以及經濟社會發展對于農產品的需求以及對于建設用地的預測，按照土地利用總體規劃所確定的長期不得占用和具有更為嚴格審批程序的耕地。我國《基本農田保護條例》對基本農田保護的制度進行了詳細規定，其中第九條規定：“各省區、自治區、直轄市規定基本農田的數量應當占本行政區耕地的80%以上”。與此同時，我國還建立了十分嚴格的基本農田的質量保護機制，以此提高耕地的糧食生產能力。

第五，對耕地的刑事保護。對耕地的刑事保護，是對破壞耕地行為的人予以刑事處罰，是耕地保護中最為嚴厲的措施。我國《刑法》第二百二十八條規定了非法轉讓、倒賣土地使用權罪，對犯此罪的行為人應處以3～7年有期徒刑并處或者單處罰金。《刑法》第三百三十八條規定了重大環境污染事故罪，對犯此罪的行為人可處以3年以下甚至3～7年有期徒刑并處罰金。《刑法》第三百三十二條規定了非法占用耕地、林地罪，對犯此罪的行為人應處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者當處罰金。《刑法》第四百一十條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，濫用職權，違反土地管理法規，非法批準征用、占有耕地，或非法低價轉讓國有土地使用權的，給予相應刑事處罰。

我國現行耕地保護法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。對土地用途進行管理的部門涉及國土資源、林業、農業等多個機構，形成多頭管理；土地管理的部門作為國有土地的使用權人，導致監督制約不力。此外，即便《土地管理法》對建設用地的審批程序做出了較為詳細的具體規定，但是由于實際操作中執行不力，“先建設、后審批”等違反用地情況再少數地區仍然存在。

其次，土地開發、整理、復墾方面的缺陷。土地開發、整理、復墾的力度不夠，復墾和整理的土地質量較差，相關項目的資金渠道不夠暢通，甚至在復墾過程中破壞生態環境、適得其反的情形亦時有發生。國土資源管理部門作為是對土地資源進行管理的核心部門，其管理的內容包括了審批、組織實施、驗收以及監督等各個環節，導致對國土資源工作缺乏監督，違法占用耕地情況時有發生，甚至產生許多國土資源部門工作人員貪污受賄的腐敗案件。比如，甘肅省國土資源廳副廳長張國華利用職務便利大肆受賄428萬元，并仍有973萬元不能說明合法來源，2012年6月，被法院數罪并罰判處無期徒刑。③

再次，耕地占補平衡制度方面的缺陷。在耕地占補制度的實施中，存在質量不平衡、“占優補劣”等缺陷，耕地的總體面積倒是得到了相應控制，卻導致耕地總體質量的下降，制度的實施沒有收到預計效果。其原因主要是當前我國尚未建立科學、系統的耕地質量評估體系，對占補的耕地質量未進行科學的評估。

最后，我國基本農田保護制度體系存在著管理機制不完善、保護規劃過于僵化、法規不健全等缺陷；在耕地的刑事保護方面，對破壞耕地違等法行為的量刑過輕，失去了刑事保護應有的價值功用。

我國耕地保護法律體系的完善。針對上述耕地保護法律制度方面存在的缺陷和問題，筆者建議從如下幾個方面健全完善耕地保護的法律體系，以切實加大對耕地的保護力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我國土地用途管制制度由《土地管理法》進行規范，而《土地管理法》的規定較為宏觀、不夠具體，缺乏可操作性，難以依法處理復雜問題，為此，要制定專項法規對土地用途管制制度進行規范，便于實際操作和執行。同時，必須制定科學、規范、合理的土地利用規劃，實現土地資源價值最大化。

其次，健全完善土地開發、整理、復墾制度。和土地用途管制制度相類似，當前的土地開發、整理、復墾制度較為宏觀和粗糙，需要加強制度的可操作性，實現制度的更加具體化、更加程序化。針對土地復墾中存在的破壞生態環境的問題，必須要進行嚴格規范，加大監督懲戒力度，絕不能為了完成復墾的數量而造成生態環境的破壞。

再次，健全完善耕地總量動態平衡制度。針對耕地占補中存在的“占優補劣”等問題，通過建立科學合理的耕地質量評價體系予以解決，確定統一的評價標準和程序。加強監督管理，嚴格保護高質量基本農田，嚴格審查項目申請，嚴肅處理違法占用耕地行為，在目前基礎上建立跨省（區、市）的征地占補平衡法律機制。

最后，健全完善基本農田保護制度。這對目前基本農田保護中存在的問題，建立系統、科學、全面、可操作性強的法律法規體系，包括制定出臺監督機制、質量監測機制，確定科學合理的基本農田比例等。加大執法監督管理力度，對耕地保護中的違法行為依法處理，對構成犯罪的依法追究刑事責任，形成打擊耕地違法犯罪的高壓態勢。

（作者為黔南民族師范學院副教授）

【注釋】

①余曉潔，趙超：“我國耕地保護形勢嚴峻”，新華網，2011年12月28日。

②鄒聲文，周玉婷：“中國18億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰”，新華網，2011年2月24日。

③李婷，李郁軍：“甘肅國土資源廳副廳長貪污落馬，曾因救災被報道”，《檢察日報》，2012年6月26日。

責編/韓露（實習）