論行政法中“禁止不利變更原則”的適用

【摘要】禁止不利變更原則是行政法中為了有效保障公民權(quán)利的重要原則。我國在這一原則的制定上，幾經(jīng)商榷和修改，截至目前，在“禁止不利變更原則”的適用以及避免同其他原則發(fā)生矛盾等方面仍存在很多有爭議的地方。文章就行政法中“禁止不利變更原則”，具體探索行政法的適用問題。

【關(guān)鍵詞】行政法 禁止不利變更原則 適用

行政法主要是指行政主體在行使國家行政職能或者其接受行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過程中同行政對應(yīng)人以及行政監(jiān)督部門執(zhí)行者之間產(chǎn)生的各種關(guān)系，以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)的各類關(guān)系的法律規(guī)范總稱。其制定目的主要是為了有效地保障行政相對人（多指國家公民）的合法權(quán)益，彰顯我國法律制度的公平與公正性。在行政法中，“禁止不利變更原則”是一項(xiàng)重要的行政管理原則，其能夠確保我國公民的合法權(quán)益免于非法傷害。筆者以這一原則為例，探討我國行政法的適用。

行政法中“禁止不利變更原則”的概念、適用規(guī)則以及適用價值分析

“禁止不利變更原則”的概念界定。禁止不利變更原則沿用已久，其最早出現(xiàn)在刑事訴訟法中。在行政法中的具體含義為：當(dāng)公民、法人或者有關(guān)組織對司法機(jī)關(guān)做出的判決存在異議時，可以提出上訴，而司法機(jī)關(guān)在受理上訴之后，最終的判決不能因?yàn)樯显V人上訴這一原因而對上訴人存有偏見，并做出更為不利的判決。亦指當(dāng)行政相對人對行政機(jī)關(guān)做出的行政行為不服而進(jìn)行申辯或者提請救濟(jì)時，行政主體不能因?yàn)檫@一原因而擬定出或者既定出更為不利行政相對人的行政行為。

行政法中對“禁止不利變更原則”中“不利變更”解析。禁止不利變更原則的適用前提就是要對該原則中的“不利變更”具體含義進(jìn)行理解。從立法的角度來看，目前國內(nèi)立法中并沒有給出明確的解釋。在《行政訴訟法若干問題的解釋》中指出：不能對原告的處罰有所加重。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中指出：不能夠?qū)ι暾埲诉M(jìn)行更為嚴(yán)重的行政復(fù)議決定。這些解釋中，盡管都提到了“不利變更”，但是，并沒有就其具體的概念界定進(jìn)行解釋。而由于缺乏對“不利變更”概念界定的重視，理論界就對此說法不一。筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從兩方面分析：一是公民的既得利益有所降低。二是公民的既得利益未減少，但是行政機(jī)關(guān)給出的判決性質(zhì)出現(xiàn)了本質(zhì)變化，導(dǎo)致產(chǎn)生不利的影響。這兩種情況，均應(yīng)納入禁止范圍。

國內(nèi)“禁止不利變更原則”適用規(guī)則以及例外規(guī)定。“禁止不利變更原則”適用規(guī)則。第一，在行政復(fù)議程序以及訴訟程序中的適用。我國法律明確規(guī)定，在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政復(fù)議或者人民法院進(jìn)行審判過程中，都應(yīng)該受到“禁止不利變更原則”的限制，無論是對申請人，還是原告都不能做出相對原裁決更為不利的決定。該原則有效地維護(hù)了申請人或原告的合法權(quán)益。第二，行政復(fù)議或訴訟過程中，行政主體的行政行為相對人或者原告為多人，但僅有部分人提請上訴或者復(fù)議時，“禁止不利變更原則”同樣適用于全體原告或者申請人。這一解釋有效地保障了公民的申辯權(quán)，并使其更加地完善。

“禁止不利變更原則”的例外規(guī)定。在某些特殊情況下，“禁止不利變更原則”并不適用。具體情況如下：當(dāng)行政復(fù)議申請人或者法律原告人同上訴人存在一定的利害關(guān)系時，該原則并不適用。因?yàn)楫?dāng)兩者之間存在利害關(guān)系時，如果利害關(guān)系人申請上訴或者復(fù)議，其也是在行使自身的申辯權(quán)。其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出的行政行為是有利于行政相對人的，而自身的合法權(quán)益受到影響，所以，其希望復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對行政相對人做出更為不利的判決。因?yàn)檫@一原因，便不能夠?qū)π姓袨橄鄬θ藢?shí)行“禁止不利變更原則”。

禁止不利變更原則的價值分析。行政法的核心價值就在于行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問題。現(xiàn)在的行政法規(guī)同早期的法律存在的一個明顯差異就是其是以人為核心的。這一價值選擇的變更，意味著行政法的現(xiàn)代走向。行政法中的“禁止不利變更原則”則是將這一價值轉(zhuǎn)向充分地體現(xiàn)出來了。其基本的價值屬性是“以人為本”，完全符合當(dāng)前社會發(fā)展的主流思想。同時，“禁止不利變更原則”還體現(xiàn)出了一種程序價值，其是在行政法正當(dāng)程序原則的基礎(chǔ)上形成的，其將正當(dāng)程序原則的價值觀充分地體現(xiàn)出來。在程序的設(shè)定上，該原則幫助公民享有了遵循程序申辯的權(quán)利。出于對公民的權(quán)利保護(hù)，禁止不利變更原則規(guī)定了公權(quán)力不能在公民行使申辯權(quán)時，進(jìn)行故意刁難，這種對正當(dāng)程序的規(guī)定，是對公民權(quán)利的變相救濟(jì)。

禁止不利變更原則的價值選擇上存在的爭議。在該原則的平等價值方面，部分學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)公民面對龐大的國家機(jī)器時，在公民程序上賦予其一定的保障，能夠確保公民行使申辯權(quán)的同時，享有同行政機(jī)構(gòu)公平對抗的權(quán)利。進(jìn)而使得國家行政機(jī)關(guān)同公民達(dá)到形式上的抗辯平衡效果，從而有效確保公民平等的法律對抗地位；在正當(dāng)程序價值方面，部分學(xué)者認(rèn)為，立法過程中，應(yīng)該盡量保證行政法的設(shè)定程序表現(xiàn)出正當(dāng)化、具體化以及公開化等特征，進(jìn)而確保國家行政機(jī)構(gòu)在做出決定時，每一個程序都是嚴(yán)格遵循法律規(guī)定執(zhí)行的，避免決定更改的隨意性，維護(hù)公民的合法權(quán)益。

“禁止不利變更原則”適用中同“依法行政原則”以及“效率原則”存在的沖突和解決

行政法的自身特征決定其并不能像民法那樣具有統(tǒng)一的行政法典，難免與其他的一些原則存在沖突與矛盾，筆者將就“禁止不利變更原則”同“依法行政原則”和“效率原則”之間存在的沖突與矛盾進(jìn)行討論，并提出相應(yīng)的解決措施。

禁止不利變更原則同依法行政原則之間的沖突和解決措施。依法行政原則在行政法的基本原則中占據(jù)著核心地位，在行政法中起到了統(tǒng)領(lǐng)全局的功效，其本身具有的價值理念是無法替代的。例如，某一商品房被當(dāng)?shù)卣J(rèn)定是不合法出售，其認(rèn)為該商品房屬于臨時建筑。由此可知，該商品房應(yīng)該在規(guī)定的時間內(nèi)拆除。然而，行政相對人則認(rèn)為當(dāng)?shù)卣奶幚頉Q定并不合理，其向復(fù)議機(jī)構(gòu)提出了行政復(fù)議。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行案件的審查過程中，認(rèn)定該商品房應(yīng)視作違章建筑。行政機(jī)關(guān)在處理這一案件時，面臨著一個矛盾問題。如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)定該商品房屬于違章建筑，則行政相對人連基本的補(bǔ)償款都得不到，這嚴(yán)重地違背了禁止不利變更原則。反之，如果遵循禁止不利變更原則，便與事實(shí)相違背，進(jìn)而違背了依法行政原則。而復(fù)議決定的結(jié)果很可能是責(zé)令原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行重新判斷，而行政機(jī)關(guān)不可能不考慮該商品房為違章建筑的事實(shí)，所以，其最終結(jié)果必定是給行政相對人造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)這一決定，并不能從根本上維護(hù)行政相對人的利益，只能延長一定的認(rèn)定時間。

為了有效地解決以上兩個原則在執(zhí)行過程中存在的矛盾，應(yīng)該在結(jié)合實(shí)際情況的前提下，對依法行政原則的作用進(jìn)行合理定位。從形式上要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，不能有任何形式的違規(guī)操作；實(shí)質(zhì)上，則是要在執(zhí)行的過程中，以確保人民的權(quán)利為核心。在具體的執(zhí)行過程中，既要考慮形式，也要考慮實(shí)質(zhì)。結(jié)合實(shí)際情況，合理進(jìn)行二者關(guān)系的處理，是禁止不利變更原則正確適用的重要前提。

禁止不利變更原則同效率原則之間的沖突與解決措施。效率原則亦是行政法中的一項(xiàng)重要原則。其既包括了行政主體的運(yùn)行效率，還包括了行政相對人的執(zhí)行效率。為了有效避免“遲來的正義”，追求效率是對行政機(jī)構(gòu)的基本要求。當(dāng)行政相對人對合法、適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行申請復(fù)議或者上訴時，并不存在禁止不利變更原則與效率原則沖突問題。而當(dāng)行政相對人對本已經(jīng)明顯較輕判決的行政行為進(jìn)行上訴或者申請復(fù)議時，兩個原則之間的矛盾便會產(chǎn)生。在二次調(diào)查的過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院很容易發(fā)現(xiàn)判定的行政行為存在不妥的地方，理應(yīng)進(jìn)行撤銷或變更。從效率原則上講，最能體現(xiàn)效率原則的是，復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院直接對原行政行為進(jìn)行變更。但是，變更后的行政行為往往相對原行政行為處罰較重，這與禁止不利變更原則相矛盾。所以在很多時候，二次調(diào)整都是撤銷原行政行為，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新裁決。如此，亦是違背了效率原則。

一部法律如果沒有效率的支撐，會導(dǎo)致行政管理的緩慢，對問題解決的滯后，但是，效率并不是行政法所追求的終極目標(biāo)和基本價值。行政法的最基本價值理念在于控制國家權(quán)力，保障和尊重人權(quán)。

禁止不利變更原則屬于行政法基本原則衍生出來的原則，屬于對基本原則內(nèi)涵的進(jìn)一步貫徹。并不意味著效率原則沒有控權(quán)和人權(quán)這兩種價值的內(nèi)涵，只是效率原則在價值選擇上，更偏重于及時和低成本。1989年的《行政訴訟法》中有“及時處理行政案件”的規(guī)定，在立法目的中反映了效率原則。而后來的《行政復(fù)議法》的立法目的中，著重突出對人權(quán)的保障，這體現(xiàn)了我國在立法上的價值選擇方向，更加注重對人權(quán)的保護(hù)。盡管規(guī)定的范圍各有不同，前者規(guī)定的是司法領(lǐng)域的行政法的程序和裁決，后者是行政復(fù)議領(lǐng)域處理問題的規(guī)定，但是，這兩部法律都是對行政法的一系列的條文規(guī)定，在理論上應(yīng)當(dāng)遵從行政法的核心價值和基本原則。通過理論和立法兩方面的分析，保護(hù)人權(quán)是行政法的最基本價值理念，而效率并不是行政法領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。作為行政法基本原則—正當(dāng)程序原則的衍生原則，無論是從其在實(shí)踐中設(shè)計(jì)的制度上來看，還是從其功能上來分析，禁止不利變更原則都是對正當(dāng)程序原則進(jìn)一步的體現(xiàn)，并包含了行政法所側(cè)重的對人權(quán)的保障。

因此，禁止不利變更原則和效率原則并沒有本質(zhì)上的沖突，只是在價值選擇上的各有側(cè)重。由于行政法的人權(quán)保障功能，必然使得代表著行政法實(shí)質(zhì)性價值的禁止不利變更原則發(fā)揮更積極的作用，決不能容許為了片面地追求效率而放棄對人權(quán)的保障，要在遵從禁止不利變更原則的同時，發(fā)揮效率原則的積極作用，形成一種良性互動的局面。

（作者單位：鐵道警察學(xué)院）

責(zé)編/張曉