農村資源環境法律管制的局限性與變革

【摘要】由于政府長期以來實施的重城市輕農村的二元化環境治理模式，使得環境監管資源在農村和城市間的分配存在不公及地區差異性，造成現行的環境管制法律制度在農村的成效有限甚至失效。基于此，在農村環境治理上應尋求變革與創新，重塑農村環境政策法律體系，構建適合農村生態環境建設的長效機制。

【關鍵詞】農村環境 管制 法律政策 局限性 變革

農村資源環境法律管制的理論邏輯和實現條件

法律管制也稱為規章制度手段，是政府以社會管理者的身份從公共利益出發，根據法律法規的授權，通過制定嚴格的環境標準和強制執行的法律法規，界定哪些行為須被禁止或被限制，其特點是政府以其強制力為后盾對資源環境利用進行直接干預，任何人都不得逾越，否則就要承擔嚴重的經濟和法律后果。從國家制度的層面上看，政府管制是政府管理的一項重要法律制度，其不僅是解決環境問題的基礎性和普遍性手段，也為其他手段如經濟手段、相互溝通手段等的施行提供了法律框架和基本保障。

對農村資源環境進行法律管制既有必要性又有合理性。農村人口眾多，人均資源少，如何實現高產解決糧食短缺仍是一個較大問題，片面追求增產增收以致毀林造田、圍湖造田屢見不鮮。農村工業企業構成中中小企業較多，技術落后，能源浪費大，加之布局不合理，對環境污染嚴重。農村能源又嚴重匱乏，每年要燒掉大量秸稈、木材等，對農業生態和自然環境影響很大。這些日趨嚴重的環境問題不僅決定了農村對政府環境管制的需求，也體現了國家環境管理權的正當行使。相比其他社會組織，政府在行使環境監管職能方面具有明顯優勢：政府有征稅權。污染稅的征收可以實現污染過程中外部成本的內在化，迫使企業降低污染排放。政府有禁止權。政府可以通過嚴格的環境標準和強制執行的法律法規限制或禁止各種有害或可能有害環境的行為。政府有產權界定權，即將產權邊界清晰化，從而可以以產權交易的方式實現市場功能，如排放權交易。政府有處罰權，可以通過法律賦予的行政執法權力對環境違法人員依法處罰。

管制的優點在于具有嚴肅性，最后的環境效果具有確定性。但要保證政府管制在農村的充分有效行使，必須滿足十分嚴格的條件，如政府監管資源對農村的分配是公平且充足的；管制機構的設置是合理的；管制依據的法規是健全的；相對于不實行管制，實行管制可以得到顯著的凈收益等。而這些條件因為國家治理資源在農村和城市間的分配存在地區差異性難以有效滿足，從而造成現行的環境管制法律制度在農村的成效是有限甚至是失效的。

現行農村資源環境法律管制的局限性

管制依據的政策法規不健全。監管必須依據合理合法的政策和規則，對規則的遵從既可以最大程度地保證監管實施程序上的效率性，做到有法可依，也可以樹立規則的權威性，保障依法而治。我國環境法制建設始于20世紀70年代，當時，中國的環境問題主要集中在城市和大型工業企業內部及周邊的環境污染問題上，農村環境問題并不突出，相應的環境立法在目標價值選擇上也是以城市為中心，以工業預防為主，而并未將農村環境保護和污染防治及農村居民的環境權益予以考慮，對環境問題逐步呈現出以城市為中心向農村輻射發展的趨勢也缺乏深度認識。目前的諸多環境法規，無論是污染防治還是資源保護，對農村環境都少有涉及或考慮不夠。如目前對污染物排放的總量控制制度只對點源污染的控制有效，而對農村大量發生的面源污染問題難以規制。對遍布鄉村的小型企業的污染監控，也因成本過高難以實現。專項適用于農村的《農業法》雖有一些關于農業環境和農業資源的規定，但從立法目的上看，其關注的重點是農業生產力的發展和農業現代化的建設及農民收入的提高，而少有直接涉及農村環境保護和生態破壞方面。其他相關立法如《農業技術推廣法》、《基本農田保護條例》等也沒有從專門視角對農村環境問題予以特別關注。立法的缺失造成農村環境監管無法可依，監管失效。

管制缺乏體制上的保證。農村資源環境管制體制是關于農村環境管制機構的設置、職責和管理權限劃分及其相應關系所形成的運行機制。體制的健全與完善是農村環境監管措施與制度能否在實踐層面上得到有效執行的前提與條件。長期以來，由于農村以農業生產為主，遠離工業文明，加上環境承載力較大，環境問題并不嚴重，對政府實施環保監管的需求也不高。但隨著現代農業的發展，農村城市化進程的推進以及城市工業向農村的轉移，農村環境問題日趨惡化，農村環境監管機制的缺失與不足也逐漸凸顯，表現在：一是基層監管主體缺位。監管主體是指依法具有管制職權、行使管制權力的行政主體。環保機構是我國享有環保監管職權的專門機關，但目前地方環保機構大多只延伸到市縣級，環境保護缺乏鄉鎮以下的監督機制。據2010年全國環保系統能力建設數據統計，2010年鄉鎮環保機構的設置數量僅為1892個，占全國機構總數的14%；配備人員7154人，占全國環保系統實有總人數的3.6%；在環境監測、環境監察機構設置和人員編制上鄉鎮一級仍為空白。農村環境是我國環境保護的薄弱環節，由于基礎設施落后、監管力度不夠難以使農村污染得到有效控制。二是管制主體分散，管制職能越位、錯位。我國環境監管體制是統一管理與部門管理相結合、中央管理與地方管理相結合的體制，管制體制層級多、主體復雜，各地各級管制機構都具有管制主體資格，有權力以自己名義制定標準，設定管制制度，實施管制行為。這樣的管理體制實際上是一個地區分割、部門分割的管理體制，易造成管制政出多門、政令不統一或是出現管制真空，導致管制職能的越位、缺位和錯位。管制主體過多還易造成監管權力分散，無法實現管制的專門化。如農村環境監管資源就被人為地分散在土地、農業、林業、漁業、牧業、水利等多個部門。分散監管雖然有利于環境管理與部門行業管理的協調，但由于各行業主管部門既有環境保護目標又有經濟發展及業務經營目標，二者一旦發生沖突，各地各部門易首先考慮自身利益或管理需求，犧牲的往往是環境利益與價值，資源環境監管的正當性和公正性難以得到保證。三是管制政策運行成本過高，降低了管制的效率。管制是需要付出成本的，管制手段的實施需要相應的機構、人員、設備，需要龐大的執法隊伍和高額的執行費用。政府實施管制措施只有取得了效果，而且所付出的成本不高，政府的管制行為才是合理的。管制適用于被管制對象相對集中、具有公共性的事務。如果管制對象過多、過于分散，必然造成事務繁多、強制措施增多而使成本過高。

管制的主要政策工具和法律手段在農村缺乏適用性。我國環境法采取了一系列以政府直接管制為主的政策工具和法律手段，如環境影響評價制度、限期治理制度、“三同時”制度、排污收費制度、污染物排放許可證制度、環境保護目標責任制度、清潔生產制度等，這些制度的實施極大地促進了我國的環保事業發展，但從制度體系設計的主導傾向上看，其側重點在于城市污染和工業污染的點源防治，而農村環境污染以農業面源污染為主，因此這些制度在農村執行率低，缺乏適用性。以污染物排放標準為依據的排污收費制度是整個環境控制的主體，但排污費的征收對象主要是企業。企業繳納的排污費按照《排污費征收使用管理條例》的規定，必須專項用于重點污染源防治和區域性污染防治。重點污染源原則上以主要污染物排放量確定，而排放量較大的污染源大多分布在城市，區域性污染源主要是幾大流域和酸控區，這樣就忽視了對農村小水體、水源地、耕地等的治理和保護。限期治理制度是合理解決已造成的污染最有效的一項補救性的法律制度，但現行環保法將造成環境嚴重污染的企業限期治理的決定權賦予政府，不僅易使政府工作繁雜且效率難以提高，而且某些地方政府為片面追求當地經濟效益，對治理污染久拖不決，而享有監管權的環保部門卻無限期治理的決策權，很難及時進行環境治理并有效控制污染。目前，我國環評制度適用的對象主要是建設項目和規劃，從建設項目環評的范圍來看，需要進行環評的農業開發和建設項目范圍太窄，一些會對環境產生嚴重影響的項目如農作物和畜禽新品種的引進和開發、農產品的精深加工工程等尚未納入環評范圍。而且相對于工業項目、交通運輸項目和水利項目，農業開發項目的環評不僅發展遲緩，其技術手段和管理手段也遠遠滯后。①因此，必須盡快健全農村環境管制的法律制度，使環境法的實施與農村環境保護相結合。

重塑農村資源環境管制法律政策體系

完善農村資源環境管制法規政策體系。完善的政策和法規是實現環境科學管理的依據。面對農村環境保護立法缺位，當前工作的重點是調整政府的環境法規政策，在價值理念與目標選擇上將農村環境、鄉村企業、農民的環境利益更多納入立法范疇，針對農村自身特點，在現行的環境法律法規基礎上，通過確立農村環境質量標準、環保技術標準和規范，完善監管機制，明確法律責任，制定出更適合農村地區經濟發展與農業生態平衡的完善獨立的政策法制體系。與城市及大中型企業的點源污染相比，農村以面源污染為主，兼有工業污染。面源污染的防治如土壤污染防治、農村養殖廢棄物污染防治、農村農藥和化肥污染防治、農業廢棄物污染及農村生活垃圾的處理等，相關立法幾乎仍是空白，需通過專項單行立法為這些具體環境問題的解決提供法律政策上的支持，為農村及農業發展創造良好的法制環境。②

完善農村資源環境監管機制。管理系統的專門化和管理體制單一的權力機構，有助于克服管理的無責任性與混亂性，建立以相對獨立的管制機構為主要主體的管制體制，應當成為我國農村資源環境管制體制改革的方向。因此，在機制設計上，應當整合分散在農業、林業、水利、環保、建設、國土等部門的管理資源，建立專門的農村區域生態環境保護機構，為農村整體區域環境保護提供一個具有高度權威性、獨立性、專業性特色的管理體制。該機構的職責應明確而專一：負責制定和協調農村環保政策和目標規劃，制訂和監督實施農村環境保護標準組織生態農業發展研究；對有利于控制環境污染的活動及清潔生產行為提供政策指導和資助；對政府在農村環境保護中不作為的現象，根據法律、法規的規定予以責任追究。政府的環保機構不能僅為城市環境保護服務，其職能也必須延伸到農村。鄉鎮一級的基層環境監管機構熟悉和掌握農村環境情況，可以探索出有效解決農村環境問題的途徑和方法，加大對農村環境治理的投入，拓展農村基層環境監管職能范圍，可以使環境治理資源覆蓋到整個農村。重視環境民主與農民參與，發揮村莊組織和農民的主體地位，建立環境資源共管模式。環境資源共管模式是強調當地群眾在管理中的參與，而不只是被管理、被管制的對象，是各利益主體對話溝通的平臺和探討解決沖突方法的途徑。農村幅員遼闊人口眾多，且大部分以家庭為基本生產單位，污染主體分散，點對點的環境監管手段實施起來成本巨大，通過建立村規民約吸收農民參與環境決策與環境執法監督活動，不僅可以彌補政府對微觀環境事務的有限監管，還可以調動農民參與環保的主動性和積極性。

完善激勵、引導性政策體系和法律制度。環境資源管制是政府社會性管制的一項重要內容，目的在于實現資源環境和經濟發展的相互協調。實施資源環境管制的政策工具不僅包括以強制性為特點的法律手段，還包括激勵引導手段及被管制對象的自我控制措施。強制性法律管制的優點在于目標明確，如果實施成功能夠獲得預期效果，而且隨著經濟技術水平的提高，該手段實施的可行性和效果均會增強，因此，應繼續完善傳統的排污收費制度，嚴格排污許可證制度，擴大管制的污染物范圍，擴展環境影響評價、建立農村環境監測制度和農村環境綜合整治制度。在污染源相對較少或較集中的地方，基于規章制度的直接管制手段可能是最可行的管理方法，但農村環境污染主要是大量小規模活動相互作用的結果，污染源多而分散，一般缺乏可靠的統計資料，其隨流域內土地利用狀況、地形地貌、水文、氣候等的變化而具有空間的異質性和時間上的不勻稱性，加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉化影響較大，要具體識別與監測必然帶來較大的行政負擔。管制的本質是命令與控制，是通過制定規則對人們的行為活動進行直接干預，而制定良好規則的前提是了解事物運行的客觀規律，充分掌握管制對象的具體信息如生產工藝、排污狀況、污染物的危害等，但這些信息往往因為農村污染源的分散和隱蔽難以獲取，從而造成管制失效。因此，基于農村環境污染自身特點，農村資源環境管制手段應更具備激勵相容性，即政府應盡可能誘發所期望的行為，使被管制對象的行為在管制制度和政策下更傾向于達到政府管制所期望達到的目標。因此，農村資源環境政策在定位與設置上更應注重間接調控，通過一些激勵性或鼓勵性措施與手段，引導農民自覺采取有利于環境的行為。如通過實行農產品認證與標志制度，引導農民采用綠色的農業生態方式；通過采取補助金、環境基金、低息、無息或貼息貸款、減免稅收等形式增大對農業清潔生產技術研發及農業廢棄物綜合利用的補貼；通過政府購買服務方式，鼓勵和扶持農民進行植樹造林種草等有利于環境保護的活動；通過實施行政獎勵政策，引導農民和農業生產經營組織使用環保型農用薄膜或把農田不可降解殘留薄膜的回收利用變成農民的實際行動。引導性環境政策不需要全面監控資源使用者的微觀活動，從而大大降低了政策運行成本。

建立生態轉移支付制度和生態補償機制。我國現行的環境政策無論是從原則上還是從具體制度設計上，對農村都有著太多的歷史和現實的生態欠賬。農村地區不僅以發展農業支持工業，支持城市居民農產品來源與消費，還要承載城市污染向農村的轉移。作為國家的資源分配，城市和農村本應平等，但長期以來的城鄉二元發展模式卻使大量資源集中于城市，在環保資金投入方面，基本取向仍是以城市的環境治理為主。城市從農村獲取資源并把污染轉嫁給農村，但城市作為一個受益者并沒有對農村給予一定的補償，因此，無論是從國家法規政策層面還是利益分配層面環境保護對農村都是顯失公平的。生態轉移支付就是彌補國家對農村地區生態欠賬，加大國家在農村地區的環保投資力度，保障城鄉環境治理資源共享，弱化城鄉環境的客觀差異，實現城鄉區域環境公平，環境公平要求環境利益和環境負擔在環境主體之間公正、公平分配。資源環境管制從一定意義上看就是對資源環境這種公共資源的分配與控制。在對資源環境供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正與合理。生態轉移支付作為一種利益分配機制應當通過法律的形式予以明確，在確立生態轉移支付制度的基礎上建立有效的生態補償機制。城市作為受益者向農村環境受損地區給予一定的利益補償，不僅可以填補農村環境損失，也可以使農村獲取一定的治理資金，彌補其治理資源的不足。

（作者為洛陽市應用法學研究中心研究員、河南科技大學法學院講師）

【注釋】

①李摯萍，陳春生等：《農村環境管制與農民環境權保護》，北京大學出版社，2009年，第262頁。

②李亞紅：“突破局限，構建農村環境建設長效機制”，《環境保護》，2012年第24期。

責編/張曉