人的城鎮化與失地農民城市適應性障礙之消除

【摘要】城鎮化過程中產生的失地農民必須做出城市適應性行為選擇，但在這一過程中，失地農民往往存在著難以實現職業期待、難以安居樂業、沒有歸屬感等適應性障礙。我們應從失地農民的利益出發，制定符合失地農民實際需要的社會制度和社會政策，消除失地農民的城市適應性障礙，幫助他們實現自身的城鎮化。

【關鍵詞】城鎮化 失地農民 城市適應性 障礙 途徑

城鎮化使失地農民必須作出城市適應性行為選擇

我國在大規模推進城鎮化進程中，產生了數以億計的失去土地、被動遷徙到城市的失地農民。依據國家和政府相關的文件，失地農民是指因國家征地、開發區圈地、鄉村集體非農利用、土地流轉、新鄉村運動用地等原因而失去土地的農村人口。①按照國際研究的慣例，一般把失地農民與主動流入城市的農民（流民農民）加以區別。主動流入城市的農民在農村仍然擁有土地，為了謀求新的發展主動地進入城市。而失地農民是迫于社會變遷和自上而下的制度安排，被動地、非自愿地失去了賴以生存的“土地”，進入陌生的現代性城市。這兩個群體對于城市的接受和認同程度、心理的調適狀況是完全不同的。主動流入城市的農民是自愿離開農村來到城市，他們會積極而努力地改變自己以適應城市社會，并“在選擇進城之前，可以借助結伴到同一所城市打工的‘老鄉’的經驗，作為一個基本的心理參照系統，在心理上對于城市生活有一個模擬和調適的過程，如果調適失敗，還可以再回到農村”。②但是，失地農民沒有自主的選擇和過渡，沒有退路，必須在既定的城市社會的框架下接受新的生活“場景”（城市）和身份的轉換：在地域上由農村轉換到城市，在空間上傳統的農村社區被現代化的城市社區所接替，在社會角色上由農民向市民轉型。這種“場景”和社會角色的變換，使得失地農民必須調適自己的心理，作出新的社會行為的選擇來適應城市社會。

然而，從我國30多年城鎮化的實踐看，失地農民城鎮適應性狀況并不理想。大多數失地農民人雖然在城鎮，但并沒有把自己看成完全意義上的“市民”。城鎮化的本質是“人的城鎮化”，是失地農民的市民化，如果進入城鎮的農民不能從心理上真正地接受和認可城鎮社會，就不能積極主動地實現社會角色的轉變，城鎮化只是“化物”而沒有“化人”。所以，城鎮化發展到今天，如何幫助失地農民調適心理，作出適應城鎮社會的行為選擇，完成人的城鎮化是當今新型城鎮化發展的重點。

失地農民城市適應性行為選擇的理論分析

適應是人的一種行為，這種的行為是人的生理—心理—社會交互的結果。在研究人的適應性行為中，我們可以從兩方面理解：一方面，社會環境的變化決定人的生理、心理、社會行為的變化。為此，許多心理學家、社會心理學家提出了“人在環境中”的命題，提出了要改變人的行為首先要改變人所處的社會環境，通過改變社會環境實現改變人的行為的目的。另一方面，“人類的行為不是環境被動的產物，是人類積極的、能動的，對環境中的刺激可以進行有選擇的反應并且把選擇的刺激進行組織并轉化。”③美國社會心理學家班杜拉在研究了人的行為特征的基礎上提出，人為了適應新的環境，通過觀察、模仿別人的行為及其結果，學習產生新的符合文化的適應性行為，即人可以通過學習新的社會行為方式來適應新的社會環境。在這一社會學習的過程中，“人的認知能力是十分重要的，有了認知能力的支持，人才能夠細心地注意被觀察者的行為，積極地整理、吸收，并將這些信息儲存在我們的記憶中，以備將來對該行為的模仿”。④

根據人類適應性行為的變化發展的基本規律，筆者認為，為了促使失地農民盡快地轉變為市民，可以從兩方面切入：一是由于社會環境變化會影響人的心理和行為，因此要為失地農民營造適合他們生活的城市社會空間、行為環境，促使他們逐步適應現代城市社會。二是人的適應性行為是一個學習與習得的過程，其中，人的認知極為重要。因此，通過教育和引導，開啟失地農民的民智，提高失地農民對城市社會的認識和理解，幫助他們學習和選擇積極有效的適應性行為，摒棄消極的行為模式，最終完成由“農民”到“市民”的轉變。

失地農民城市適應性的障礙—以南京市江寧區為例

本課題選擇南京市江寧區失地農民集中安置的天景山社區、潭橋社區、方山社區，開展了實地調查。此次調查采用了問卷調查與個案訪談相結合的調查方法。調查問卷共設計了34個問題，內容包括失地農民的收入、就業、住房、社會保障、思想觀念、身份認同、歸屬感等。發放問卷140份，收回132份，有效問卷120份，有效收回率為85.7%。調查的對象和年齡結構為：男性57人，女性63人，20～40歲的33人，40～60歲的52人，60歲以上的35人。另外，通過個案訪談，對調查的內容進行補充。通過調研，我們對失地農民市民化的現狀和障礙有了深層次的了解，失地農民適應城市社會存在的困境和障礙主要表現在以下幾個方面：

就業機會不平等，失地農民在城鎮難以實現自己的職業期待。由于我國的勞動力市場發展不平衡，對收入高、工作環境和福利待遇好的行業設置了各種“門檻”，把失地農民拒之“門檻”之外，加之失地農民普遍學歷層次低，沒有專業技能，只能從事收入低、勞動時間長、強度大的簡單勞動，無法滿足自己的職業期待。在被調查的江寧區失地農民中，26.7%的人在企業務工，5%的人到大學城做保潔或服務工作，8.3%從事個體經營，21.7%打零工，38.3%從事其他的工作或不工作。21.90%的受訪對象認為在城市找不到滿意的工作是他們融入不了城市最大的障礙。

收入低而不穩定，失地農民難以在城鎮安居樂業。由于失地農民的就業不穩定，家庭收入水平普遍較低。在江寧區失地農民狀況的實地調查中，24%的家庭月收入在1000元以下，月收入在1000～3000元的為49%，3000～5000元的為27%，而同期南京市城市居民可支配的月收入為3231元。調查對象中，74%的人對自己目前的收入水平不滿意。收入低的現狀把失地農民進入城市可以掙更多的錢的“理想”撲滅了，也消解了他們融入城鎮的熱情。

社會保障水平偏低，公共服務不完整，失地農民對未來的城鎮生活充滿了擔憂。雖然江寧區建立了與城鎮企業職工、城鎮居民社會保險制度相對接的失地農民的社會保障制度，但保障的水平普遍較低，難以滿足失地農民基本生活的需要。如南京市江寧區2011年，被征地人員保障待遇與同期南京市民的保障待遇相比較低。失地農民雖然戶籍發生了改變，但與戶籍相匹配的各項社會福利和公共服務缺失，如子女教育、醫療、就業培訓、社會福利等失地農民沒有享受到“市民待遇”。

傳統的鄉村文化與城市文化的撞擊，使得失地農民對城市社會生活缺乏正確的認識。傳統的農業生產方式決定了失地農民的知識能力、道德信仰、法律意識、風俗習慣與城市的生活存在顯著差異。被調查的對象普遍認為，他們盡管成為市民，但對人、對事物的看法還保留著農村社會的經驗和觀念，在價值觀、生活方式、人際交往、社會參與等方面與市民也不一樣，使得失地農民對城市產生了心理上的隔閡和行為選擇上的困惑。在調查中，當問及“你與市民有何差異”時，39.5%的人認為“生活方式不同”，9.5%的人認為是“對事情的見解不同”，11.6%的人認為是“消費水平的不同”。當問到“你理想中城市生活是什么？”時，幾乎所有被問及的對象都認為城市應提供“坐辦公室的工作”。失地農民對城市社會片面的認知，必然導致不正確的行為模式。

市民身份模糊，沒有的歸屬感，失地農民難以作出適應城市生活的行為選擇。失地農民在戶籍在身份上已是“城里人”，但是由于在就業、社會福利和公共服務等方面的“待遇”不完整，使得他們在心理上沒有真正地認同自己的“市民”身份。在調查中當問到“你是農民還是市民？”29.5%的人認為是“農民”，27.7%的人認為是“市民”，22.3%的人認為“介于農民和市民之間”，20.5%的人認為“不清楚”。失地農民市民身份模糊，無法作出適應城市社會正確的行為選擇，更談不上為城鎮的發展貢獻自己的力量。

消除失地農民城市適應性障礙的途徑

消除失地農民城市適應性的障礙，首先要從失地農民的利益出發，制定符合失地農民實際需要的社會制度和社會政策，為他們營造“安居樂業”的社會環境，讓他們在城市扎下根；同時，要對失地農民進行市民化的教育，培養他們的主體意識，幫助他們實現自身的城鎮化。

大力發展城鎮產業，為失地農民提供更多的就業機會，夯實失地農民融入城鎮的經濟基礎。城鎮化的根本動力來源于經濟的發展，只有大力發展城鎮產業，城鎮的吸納能力才會增強，城鎮才有造血的功能和集聚人口的功能。更重要的是城鎮產業的發展，可以為失地農民提供就業進而帶來更高更穩定的收入，這不僅是失地農民對城市生活的祈盼，也是決定他們能否在城市生存下來的前提條件。當前，解決失地農民就業的有效途徑主要有兩條：一是大力發展中小城鎮的產業，分散大城市的就業壓力，在中小城鎮利用當地資源發展一、二個主導產業，將失地農民安排在這些產業中就業，對他們進行一定的技術培訓，把他們變成產業工人，失地農民就能在城鎮真正地定居下來。二是大力發展服務業，吸納大量的失地農民就業，人口城鎮化的發展和產業結構的升級，服務業將是我國新的經濟增長點。據專家估計，到2020年，我國就業人口大約為9.3億，其中，服務業就業的人口不少于4.5億，服務業將是解決失地農民就業的重要渠道。只要能夠在城市充分就業，失地農民融入城市就有了經濟基礎。

健全和完善失地農民的社會保障制度，解除他們的后顧之憂。目前失地農民社會保障體系存在著項目不完整、保障的水平偏低、可持續性不強等問題。建立和健全失地農民的社會保障制度，是幫助失地農民適應城鎮社會的重要手段。首先，以社會保障法的形式，建立和健全失地農民社會保障項目。現階段基本的保障項目依次是：基本社會保險（養老、醫療、失業、工傷和生育）、最低生活保障和保障性住房，以滿足失地農民最基本的生活需要。其次，逐步地提高失地農民社會保障的水平，達到與城鎮居民相等的保障水準，避免“城市內的二元結構”。最后，建立多元化的社會保障成本分擔機制。為了合理地消化失地農民社會保障體系巨大的資金，應建立政府、企業、社會、農民個人等共同參與的多元化成本分擔機制。同時，應加快改革我國的土地產權制度，把農民市民化與農村產權制度變革有機的連接起來，將農民在農村占有和可支配的各種資源轉變為資產，讓農民“以土地換保障”、“以資產換保障”，解決社會保障的資金難題。

以社會政策促進失地農民公平地享受基本的公共服務，使他們在心理上真正認同自己的市民身份。失地農民進入城市，他們希望能享有與戶籍相匹配的公共服務。只有在城市享有體現人的生存權、發展權的公共服務，失地農民的基本權益就能得到保障，他們在城鎮就過上了體面的生活，如果缺失，他們就會感到被歧視，有強烈的被剝奪感，無法從心理上接受城市，最終排斥城市社會。另外，失地農民為社會的改革與發展作出了一定的貢獻，理應分享經濟發展的成果。首先，政府應通過制定社會政策，將公共資源相對公平地配置到失地農民群體中。失地農民享有的基本公共服務主要包括就業、養老、住房補貼、政府公辦學校的求學機會、公共醫療衛生、公共文化和公共安全等。其次，以社會政策為導向，對于公益性的、普惠性較強的公共服務，中央政府應承擔主要責任。如基本社會保障、義務教育、公共衛生、公共文化等；對于特殊群體的服務或具體服務項目的實施，主要依靠地方政府承擔責任。如就業服務、社會救助、住房補貼等。最后，政府應通過社會政策，推動非營利組織或社會機構的發展，依托它們承辦各種公共服務項目，并引導它們由傳統的依靠政府撥款向社會企業轉型，通過兼具社會性和商業性的運作模式，實現自身持續發展，支撐起失地農民公共服務社會目標的實現。

發展城鎮社區教育，提高失地農民的認知水平，培養失地農民適應城鎮社會的主體意識。所謂的社區教育是指在一定的區域范圍內，以社區全體成員為對象，為社區提供教育服務的非正規教育活動，旨在提高其成員的素質和生活質量。⑤社區教育是一種非正規的教育，教育對象是全體社區居民，目的是滿足社區成員各方面的學習需要，提高社區成員的素質和掌握自己命運的信心和能力。對于已超過了接受學校教育年齡的失地農民而言，利用承載他們新的社會組織—城鎮社區開展社區教育是助推他們完成“人的城鎮化”的一種手法。在對失地農民開展社區教育中，首先要更新觀念，樹立“大教育觀”。以往社區對失地農民實施的教育只注重職業技能培訓、融入城市的法治觀和規則意識的教育，表現出一定的功利性和狹隘性。為了使失地農民成為現代城市社會的一員，對失地農民的教育必須以終身教育和全面培養“完整的人”的教育理念為指導，立足于失地農民的職業規劃與國家的發展戰略。其次，政府每年投入一定資金，依托失地農民所在的街道、社區，利用社區內的高校、職業學校等教育資源，以學歷教育或發放資格證書等方式，調動失地農民接受教育的積極性，有計劃地為失地農民開展職業教育、失業轉崗培訓、市民素質教育等，幫助他們實現人力資本的升級，同時，還要培養他們的組織協調能力，以增強自身的職業素質。最后，加強文化素養的教育，提升失地農民的認知水平。失地農民進入城市，城鎮社會化知識不足，領會能力、創造力、道德感等人格特質還有缺陷，難以自覺地調適自己的心理和作出正確的行為選擇。通過社區教育，幫助失地農民樹立法律意識、時間意識、契約精神、理性思維以及積極向上的價值觀，培養他們的社會主體意識，以實現失地農民市民素質的提高。

（作者為南京工程學院人文與社會科學學院副教授；本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“南京市江寧區失地農民市民化研究—基于社區建設的視角”階段性研究成果之一，項目編號：2010SJD840004）

【注釋】

①趙曼：《湖北省2004～2005就業與再就業發展研究報告》，北京：中國財政經濟出版社，2005年，第37頁。

②張海波，童星：“被動城市化群體城市適應性與現代性獲得中的自我認同—基于南京市561位失地農民的實證研究”，《社會學研究》，2006年第2期。

③④劉夢：《小組工作》，北京：高等教育出版社，2012年，第35頁。

⑤汪大海：《社區管理》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第23頁。

責編/張蕾