淺談住房公積金的住房保障功能

【摘要】我國住房公積金制度自建立以來，為提高職工住房消費支付能力、深化住房改革等，發(fā)揮了積極作用。隨著住房市場化和商品化的發(fā)展，住房公積金制度出現(xiàn)了覆蓋面不全、資金使用率低、地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，嚴(yán)重影響了其住房保障功能的發(fā)揮。因此，住房公積金制度要生存發(fā)展，就必須進(jìn)行相應(yīng)的制度完善和改革，切實發(fā)揮其住房保障功能。

【關(guān)鍵詞】住房公積金 住房保障功能 制度

住房公積金制度是指由職工所在的國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及職工個人繳納并長期儲蓄的住房公積金，用于支付職工住房費用的一種社會性、政策性、互助性的社會保障制度。我國住房公積金制度于1991年在上海率先建立，1994年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，肯定了住房公積金制度在城鎮(zhèn)住房改革中的重要價值，并作出全面推行住房公積金制度的決定。我國住房公積金制度自建立至今二十余年，發(fā)展迅速，日臻完善，對于提高職工購房住房能力、增加住房保障資金、推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)步等意義重大。根據(jù)住建部發(fā)布的2008年全國住房公積金管理情況通報，截至2008年末，我國實際繳存職工人數(shù)為7745.09萬人，同比增長7.75%；全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%。①隨著住房市場化改革進(jìn)程的深化，我國住房公積金住房金融作用逐漸浮現(xiàn)出一些問題并日趨嚴(yán)峻，嚴(yán)重制約其住房保障功能的發(fā)揮。新的形勢下，如何進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金的住房保障功能，是建設(shè)并完善中國特色住房保障體系必須面對的一項課題。

住房公積金在發(fā)揮住房保障功能中存在的問題

我國住房公積金制度的建立旨在提高中低收入人群的住房支付能力，助其解決住房問題。為切實發(fā)揮住房公積金制度的住房保障功能，緩解日趨嚴(yán)峻的供需結(jié)構(gòu)矛盾，國家在住房公積金保值、利率、稅收等方面給予諸多優(yōu)惠政策。盡管如此，我國住房公積金制度在發(fā)揮住房保障功能方面仍不盡人意，住房問題日趨嚴(yán)峻，甚至引發(fā)出諸多社會問題，嚴(yán)重制約著社會的和諧發(fā)展。總結(jié)其原因主要有以下幾個方面：

住房公積金覆蓋率偏低。一方面，我國住房公積金繳存對象以國家機關(guān)、國有企業(yè)、行政事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)效益較好的外資企業(yè)為主，這些單位的職工多屬于具有穩(wěn)定收入的高收入群體；而個體工商戶、私營企業(yè)合同工、自由職業(yè)者和大量的進(jìn)城務(wù)工人員基本不在國家住房公積金覆蓋范圍內(nèi)。住房公積金有限的覆蓋范圍決定了受益人群多為高收入者，資金的使用難以惠及廣大中低收入人群。作為一項社會保障制度，公積金制度建立的初衷即為中低收入人群解決住房問題，然而，就當(dāng)前實際情況而言，公積金制度的初衷顯然沒有被遵守和實現(xiàn)。

另一方面，截止2008年底，我國住房公積金應(yīng)繳職工人數(shù)11184.05萬人，而實際繳存人數(shù)只有7745.09萬人，覆蓋率僅為69.25%，也就是說，在全國“在職工”中有30.75%的職工未按照國家規(guī)定如期繳存住房公積金。②從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國住房公積金實際繳存情況并不樂觀，這種現(xiàn)狀也是造成我國住房公積金覆蓋率偏低、住房保障功能難以切實發(fā)揮作用的重要原因之一。

我國住房公積金資金使用效率整體不高。截至2011年底，全國住房公積金余額總計2.1萬億元，這個看似巨大的數(shù)額讓人們再次感受到中國房地產(chǎn)市場規(guī)模的巨大。然而，中國住房公積金使用效率整體不高，2008年末，住房公積金使用率72.81%，同比下降1.78%；住房公積金運用率53.54%，同比下降3.51%。③究其原因，住房公積金使用方式的單一是造成我國住房公積金使用效率偏低的重要原因。當(dāng)前，我國住房公積金大部分用于發(fā)放個人住房貸款，由此又衍生出公積金使用公平問題，高收入群體具備購房能力，自然也成為公積金貸款主要受益者，而中低收入群體缺乏購房能力，不僅難以享受公積金貸款優(yōu)惠利率，還要承受低利率強制儲蓄利息損失。

區(qū)域與行業(yè)發(fā)展不平衡，住房公積金實施效果差異較大。一方面，我國住房公積金發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯的“區(qū)域性”特征，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會保障發(fā)展水平等息息相關(guān)。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異懸殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成住房公積金的發(fā)展差距。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財政收入增長迅猛，公積金制度配套資金充足，為公積金制度的切實履行和全面推行提供了經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)，因此東部地區(qū)住房公積金覆蓋范圍廣、資金使用率高。而中西部經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)尚未擺脫計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，財政配套資金緊缺，住房公積金繳存基數(shù)和比例以及資金使用率普遍較低。

另一方面，不同行業(yè)間經(jīng)濟(jì)效益不同，職工的工資收入自然也不同。通信、金融、煙草、電力等國家壟斷性行業(yè)職工工資收入較高，屬于高收入群體，公積金繳存基數(shù)和比例偏高；而其他一些普通行業(yè)職工工資收入較低，公積金繳存基數(shù)和比例相對較低，進(jìn)一步拉大了不同行業(yè)間住房公積金的差距。

發(fā)揮住房公積金住房保障功能的對策

加強對住房公積金的宣傳和監(jiān)管力度。一方面，很多企業(yè)和職工對于住房公積金的價值、意義以及相關(guān)規(guī)定缺乏認(rèn)知，在很大程度上限制了住房公積金制度的推廣和實施效果。因此，相關(guān)部門應(yīng)加強對住房公積金的宣傳力度，提高大眾認(rèn)知水平，以獲得廣泛的理解和支持，這也是擴大住房公積金覆蓋范圍的基礎(chǔ)和前提。另一方面，我國住房公積金制度雖然已經(jīng)立法，但存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等諸多問題，大量“在職工”被排除在住房公積金制度之外，難以享受住房制度帶來的利益。因此，國家應(yīng)加強執(zhí)法的嚴(yán)格性，明確界定住房公積金繳存覆蓋范圍，嚴(yán)格監(jiān)督范圍內(nèi)的單位公積金繳納情況，要求單位構(gòu)建并完善公積金制度，切實保障職工權(quán)益；提高公民的法律意識和權(quán)利意識，鼓勵員工積極爭取并維護(hù)自己的權(quán)益；通過職工舉報、不定期抽查等方式對違背公積金制度的單位給予懲處，對遲繳單位要求交付滯納金，拒繳單位通過司法部門強制執(zhí)行。

擴大住房公積金覆蓋范圍，政策向中低收入者傾斜。個體工商戶、私營企業(yè)合同工、自由職業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工人員等基本不在國家住房公積金覆蓋范圍內(nèi)，自然也難以享受住房公積金制度帶來的實惠。國家應(yīng)擴大住房公積金覆蓋范圍，逐步將他們納入到住房公積金體制中。對于已經(jīng)被覆蓋的群體，應(yīng)增強住房公積金繳存強制性，確保應(yīng)繳盡繳，真正發(fā)揮住房公積金住房保障作用。

當(dāng)前，我國住房公積金覆蓋對象多為高收入群體，嚴(yán)重違背了住房公積金為提高中低收入人群住房支付能力而設(shè)立的初衷。為使政策向中低收入群體傾斜，在相關(guān)政策的制定過程中應(yīng)本著普遍受益的逆相關(guān)原則：提高過低的繳存比例，劃定住房公積金繳存額上限；出臺限制政策應(yīng)對高收入者多次低息購房貸款的情況；發(fā)揮住房公積金對中低收入人群的政策性住房保障功能，對中低收入人群住房公積金貸款買房給予政策傾斜。

調(diào)整住房公積金使用結(jié)構(gòu)，拓展其使用方式。為真正實現(xiàn)住房公積金的住房保障功能，應(yīng)根據(jù)保障群體的實際要求適當(dāng)調(diào)整住房公積金的使用結(jié)構(gòu)，拓展住房公積金的使用方式。例如，低收入者在買不起房子的情況下，可以動用住房公積金交付房租，確保低收入者具有容身之所，使住房保障功能得到多角度的呈現(xiàn)。2011年10月，住建部副部長齊驥表示，住建部正積極聯(lián)合各個相關(guān)部門，研究修訂住房公積金條例，放寬個人提供住房公積金作為支付住房租金的規(guī)定，旨在拓展住房公積金使用方式，進(jìn)一步發(fā)揮住房保障功能。

協(xié)調(diào)住房保障措施，抑制房價不合理上漲。住房公積金制度對于提高人們的住房消費支付能力發(fā)揮了一定的作用，但如果房價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于購買力的話，對大多數(shù)人而言買房仍然是一個難以實現(xiàn)的夢。因此，要想從根本上解決我國日趨嚴(yán)峻的住房問題，當(dāng)務(wù)之急是抑制房價的不合理上漲。房價調(diào)控是一項龐大、復(fù)雜的工程，不可能一蹴而就。在這一過程中政府不能急功近利，應(yīng)注重調(diào)控的長期性和宏觀性，采用經(jīng)濟(jì)手段而非行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康可持續(xù)發(fā)展。另外，為解決低收入人群難以承擔(dān)高昂的市場化房價費用的現(xiàn)狀，政府應(yīng)大力給予土地補貼、稅費和土地出讓金減免等政策傾斜鼓勵經(jīng)濟(jì)適用房、廉價房的開發(fā)建設(shè)，確保穩(wěn)定的廉價房源。

結(jié)語

住房公積金制度對深化住房改革、提高職工住房消費支付能力、推動房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。住房市場化和商品化的發(fā)展使我國住房公積金制度浮現(xiàn)出諸多問題，住房公積金覆蓋率低、資金使用效率低、實施效果差異大等，這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了住房公積金制度住房保障功能的發(fā)揮。面對這種形勢，國家必須采取相應(yīng)措施加強對住房公積金的宣傳力度和執(zhí)法力度，擴大住房公積金覆蓋范圍，調(diào)整住房公積金使用結(jié)構(gòu)，拓展住房公積金使用方式，協(xié)調(diào)住房保障措施，采用經(jīng)濟(jì)手段抑制房價不合理上漲等，切實發(fā)揮其住房保障功能。

（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)（徐州））

【注釋】

①胡秀芬：“當(dāng)前住房公積金管理存在的問題與對策”，《中國行政管理》，2009年第4期。

②王幫敏：“論住房社會保障性制度的現(xiàn)實性選擇”，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2007年第10期。

③王洋，胡國晶：“論如何進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金住房保障作用”，《民營科技》，2009年第3期。

責(zé)編/張蕾