基于SWOT分析的低碳宜居城市發展戰略研究

【摘要】高速的工業化和城鎮化發展，使城市成為各種社會經濟活動的聚集地、能源消耗和碳排放的高強度地區，面臨諸多難以解決的難題與挑戰。文章通過SWOT分析法對河北省建設低碳宜居城市的優勢與劣勢、機遇與挑戰進行分析，在此基礎上構建了目標指標體系，提出了實現目標的戰略對策：規劃城市空間布局、調整產業結構，引導綠色消費、建立低碳生活方式等。

【關鍵詞】低碳宜居城市 SWOT分析 目標指標 戰略對策

引言

高速的工業化和城鎮化發展，使城市集中了人口、工商業、建筑和交通，成為各種社會經濟活動的聚集地、能源消耗和碳排放的高強度地區，面臨諸多難以解決的問題與挑戰，如環境污染、交通擁堵、土地資源緊缺、垃圾圍城，以及產生的大量溫室氣體造成全球氣候變暖。如何應對全球氣候變化、促進人與自然和諧共生？人類開始探索城市發展的理想模式。英國城市規劃專家Ebenezer Howard 早在1898年就提出了“花園城市”理論。1984年前蘇聯生態學家楊尼斯基首次正式提出“生態城市”概念。1992年我國提出“園林城市”概念并制定了《國家園林城市標準》。1996年聯合國第二次人居大會上提出了“宜居城市”概念。全球氣候變暖使許多城市認識到城市在減緩氣候變化進程中的責任和重要性，在對城市規劃、建設和改造時開始關注其是否低碳和環保。以低碳生態理念規劃、建設和改造城市已成為人與自然和諧相處并應對全球氣候變化的重要領域。2008年初，國家建設部與世界自然基金會（WWF）以上海和保定兩市作為試點推出了“低碳城市”示范項目，標志著我國低碳城市建設正式起步。2010年7月和2012年11月國家發改委分別下發文件，確立了兩批試點省市進行低碳試點，目前生態、低碳、宜居城市建設已經蔚然成風，各市積極探索獨具特色的發展模式。

低碳宜居城市建設的SWOT分析

SWOT分析是一種能夠較客觀而準確地分析和研究一個組織現實情況的方法，該方法把組織內外環境所形成的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和風險（Threats）四方面情況結合起來進行較客觀的態勢分析，目的是找尋出最優發展策略。

低碳宜居城市建設的優勢。河北省低碳宜居城市建設基礎良好。2005年河北省被確定為全國生態省建設試點省之一，編制實施了《河北生態省建設規劃綱要（2005～2030）》，有力推動了生態環保建設；1992年至2012年全國十五批共評出166個園林城市中有河北省的秦皇島市、唐山市、廊坊市、邯鄲市、石家莊市、張家口市和保定市7個；保定低碳城市建設已初具成效，成為中國首個公布二氧化碳減排目標的城市；承德堅持把生態宜居宜游作為城市的核心價值來追求，目前全市已有33個城鎮被命名為“省級環境優美城鎮”，11個城鎮通過省級環境優美城鎮驗收；曹妃甸國際生態城已經進入加速建設階段；工業節能減排取得了階段性成果，單位GDP能耗不斷降低；建筑節能也取得積極進展，全省大部分城市新建建筑節能標準執行率達到80%。

低碳宜居城市建設的劣勢。河北省低碳宜居城市建設的劣勢主要表現在以下幾個方面：

一是正處于工業化和城鎮化加速發展的重要階段，不可避免地出現了高能源消費、高排放等問題。

二是河北省以煤為主的能源消耗結構遠高于國家平均水平，2011年河北省能源消費結構中各種能源占比分別為：煤炭89.61%、石油7.73%、天然氣1.58%、一次電力1.08%，這種能源結構在短期內難以發生根本性改變，將是長期制約因素。

三是河北省產業結構偏重，2011年三次產業增加值占比分別為11.9%、53.5%和34.6%，傳統產業占工業總量的80%以上，六大高耗能行業占比較大。

四是市區仍存在醫藥、鋼鐵、熱電等污染物排放量較大企業，城市大氣污染嚴重、水資源貧乏，環境惡化趨勢尚未得到根本遏制，環境改善面臨著前所未有的困難和挑戰。另外，隨著機動車保有量的高速增長，交通擁堵已趨常態化，以及植被少、臟亂差等都影響著城市的低碳宜居。

低碳宜居城市建設的機遇。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體的總體布局，把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標，要著力推進綠色發展、循環發展和低碳發展，并對各級政府加大環保投入、促進天藍、地綠、水凈的美好家園建設提出了更高要求。中央經濟工作會議提出著力提高城鎮化質量，以生態文明理念走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。《中原經濟區規劃（2012～2020年）》已獲得國務院正式批復，我省邯鄲市、邢臺市納入《規劃》，這標志著冀南地區的發展已上升為國家戰略。保定、石家莊兩市已先后被批準為低碳試點城市；2009年承德市被環保部批準列為第二批“全國生態文明建設試點地區”；編制出臺了《河北省生態環境保護“十二五”規劃》。2012年河北省提出要“著力改善發展環境，著力改善生態環境”，把兩個改善作為河北省工作的重中之重。2013年5月召開的省八屆五次全會提出了全力打好四大攻堅戰，河北沿海地區將發展成為我國北方沿海生態良好的宜居區，環首都地區將建設一批重點宜居宜業的衛星城。這些都為河北省低碳宜居城市建設提供了政策、環境和平臺。

低碳宜居城市建設的挑戰。低碳宜居城市建設是長期的系統工程，受到眾多因素影響，面臨許多現實挑戰。2013年以來河北省石家莊、邯鄲等一些主要城市連續多次被列入全國十大污染城市，表面上看是空氣質量問題，深層次卻反映出城市布局不合理、產業結構不優、能源使用方式落后、綠地空間不夠、公共交通不足等問題，城市總體環境質量較差。具體表現為：一是河北省經濟發展對煤炭的消耗與依賴較強，發展方式粗放，產品技術含量低，產業結構不合理，節能減排壓力大。短期內能源結構不可能大幅改善，高新技術產業、服務業不可能成為支柱產業，資源消耗高、污染排放大的鋼鐵、化工、紡織、醫藥等行業在較長時期內還將占主導地位，經濟高速發展的同時污染物排放總量還將增加。二是城市功能不完善，規劃建設和管理水平不高，各種設施建設不系統、不配套，公共服務供給能力不足。三是城市面貌缺乏特色，在城市建設中模仿、復制現象較多，城市地域文化的挖掘、保護和利用不夠。四是節能減排、保護環境的氛圍和主體意識還不強。

低碳宜居城市建設的戰略對策

編制科學的城市總體規劃。城市總體規劃是為了實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地、協調城市空間布局等所作的部署和安排。城市規劃對于城市發展有長期的、結構性的作用，城市中的工業、建筑物、道路及其他基礎設施一旦建成，將存在幾十年甚至上百年，對碳排放有“鎖定”作用，因此正確合理的城市規劃對低碳宜居建設至關重要。城市規劃應是多部門協調、跨專業合作，采用“技術專家+政府官員”模式，技術專家應背景多元—城市規劃、土地規劃、交通規劃、市政工程、生態環境、社區設計、建筑設計、景觀設計、社會學等，城市規劃需要聽取多部門的意見和進行協調，需要利益相關方和公眾的參與，需要有成本—效益（包括環境影響）的分析。當前特別要注意以當地自然環境、資源條件為基礎，以保障轄區環境安全、維護生態系統健康為根本的城市環境規劃和減少碳排放的生態低碳發展規劃。要學習借鑒城市規劃中成功的經驗如：緊湊型的城區和住宅、土地的有效混合利用、以公共交通為導向的開發模式、適應氣候變化的城市基礎設施。

構建低碳排放的產業體系。經過幾十年的發展河北省已基本形成了以鋼鐵、裝備制造、醫藥化工、食品、建材、紡織服裝為主導的工業產業體系。但河北省主要依靠物質投入的傳統模式與資源、能源、環境的矛盾日益加劇，因此需要建設低碳宜居城市必須構建低碳排放的產業體系，加快淘汰落后產能，運用低碳技術改造提升鋼鐵、石化、裝備制造等傳統產業，繼續堅持對標行動，通過產業集聚推動工業轉型升級；培育壯大節能環保、新能源、新材料等戰略性新興產業，努力向產業鏈高端發展；下大氣力提高自主創新能力，推動經濟發展轉入科技引領、創新驅動的軌道；在生物醫藥等產業的關鍵技術和重要產品研發方面實現突破；支持建設廊坊、石家莊、秦皇島、保定四大信息產業基地，促進信息化與工業化的深度融合；著力建設一批低碳產業園區；加快服務業全面發展，努力將金融業培育成戰略支柱產業；充分發揮河北省旅游資源豐富、區位條件獨特的優勢，做大做強旅游業；在文化創意、現代物流、高端生產性服務業等領域努力開創新局面。

發展低碳便捷的城市交通體系。隨著城市擴張和經濟發展，機動車保有量快速增長，汽車的大量使用導致了大氣污染的加劇，霧霾天氣產生與車輛尾氣排放密切相關。低碳宜居城市建設必須發展低碳便捷的城市交通體系。

首先應整合交通與土地利用規劃，通過以公交為導向的用地開發（TOD）和預先規劃的交通網絡引導城市的未來增長，構建“職住平衡”模式，減少“鐘擺式”交通。

其次應加快建設步行和自行車交通系統，步行和自行車交通是城市居民重要的出行方式，具有節約道路資源、節省能源、增進健康的作用，因此在城市交通規劃中應給予優先支持，享受優先權。要通過加強管理、完善設施解決非機動交通安全問題，推進慢行通道和配套設施建設，逐步建立覆蓋全城的慢行交通網絡。

再次應優先發展公共交通，從資金、政策等方面加大對公共交通的扶持力度，通過增加公交線路和車輛、提高換乘便捷程度、改善公交車環境等提高公共交通的運行質量和出行分擔率，同時制訂限制小汽車過快增長的措施，減少對小汽車的依賴。另外還應強化交通組織管理，通過完善道路交通路網建設、交通通行信號和交通信息平臺建設，建立和完善智能交通管理系統；制定有效措施，加大交通需求調控力度，提高車輛通行效率，推進機動車用油達到國IV標準國家第四階段機動車污染物排放標準，加強油站、油庫及油罐車的油氣回收，減少污染排放。

普及綠色建筑。城市的實體部分主要由建筑物構成，建筑耗能伴隨著建筑總量的不斷攀升和居住舒適度的提升，呈現不斷上揚趨勢，建設低碳宜居城市必須從建筑設計、建設、供暖、照明等多環節共同努力，達到既滿足人們對舒適度的要求，又實現能源的節約與高效利用，減少碳排放。具體來說包括以下幾個方面：

一是要優化建筑設計，落實建筑節能標準，設計是建筑節能的源頭，對建筑形體、結構、內部分隔及對圍護結構的不同設計會導致能耗的巨大差別，特別是對建筑圍護結構組成部件—屋頂、墻、地基、隔熱材料、密封材料、門窗和遮陽設施等的設計，直接影響著建筑物與外部環境的熱交換、通風和采光，而且具有鎖定效應。新建建筑要嚴格執行建筑節能標準，推廣使用新型材料，推動可再生能源與建筑一體化發展。

二是要推進既有建筑節能改造，在開展能耗統計、能耗審計等工作基礎上，全面推進既有建筑大規模節能改造，特別是對政府機關、學校、醫院等公共建筑的空調、照明、辦公設備及建筑圍護結構實施節能改造，實施“陽光屋頂”和“綠屋頂”工程，促進建筑低碳化。

三是要制定城鎮采暖節能規劃，通過改善保溫，降低采暖需熱量；落實供熱體制改革，實行計量收費，減少城市供熱系統浪費；開發推廣熱電聯產供熱、利用工業余熱等關鍵技術大幅度提高熱源效率等多種措施實現采暖節能減碳。

提高能源效率，優化能源結構。三個原因促使河北必須把節能和提高能效作為控制碳排放的重要措施：一是河北省能源消費以煤炭為主；二是六大高耗能行業占比較大；三是高耗能產品技術水平低。節能和提高能效的關鍵是技術進步，因此要重視和支持新技術的研究、開發和利用，如燃煤電站的清潔煤發電技術（IGCC）、碳捕集與封存技術（CCS）及智能電網技術，鋼鐵工業的干法熄焦技術、煤調濕技術、高爐噴煤技術等；要逐漸優化能源結構，合理開發利用油氣資源，加強資源勘查，加快唐山南堡和渤海灣油氣資源開發，積極開發利用非常規油氣資源，加大天然氣管網及儲配設施建設力度：大力發展非化石能源，如光伏發電、生物質發電、垃圾發電、水電和風電，推進電網智能化建設；擴大太陽能熱利用規模，推廣普及太陽能一體化建筑、太陽能集中供熱水工程；合理開發利用地熱資源，不斷提高非化石能源消費比重。

加強低碳生態環境建設。低碳宜居城市生態環境建設應重點加強以下幾方面工作：一是持續改善城市空氣質量，落實京津冀城市群大氣污染防治總體要求。調整產業結構和能源結構，優化城市空間布局，防控二氧化硫、顆粒物、氮氧化物、揮發性有機物等污染物。在火電、鋼鐵等重點行業實施高效除塵技術改造，推進道路與建筑揚塵控制，防止二次污染。加強工業園區集中供熱和“煤改氣”工程建設，提高集中供熱率和供氣率。推進機動車用油達到國IV標準，加強油站、油庫及油罐車的油氣回收，減少污染排放。

二是實行垃圾分類投放、分類收運和分類資源化利用。嚴肅分類標準的法制性，提高分類標志的強制性，制定獎懲措施，根據垃圾分類程度實行不同收費標準，實行垃圾按量收費，最終實現城市垃圾減量化、資源化和無害化處理。

三是全面提升城鎮污水處理水平，加快污水處理廠建設和升級改造，實施污水集中處理，使化學需氧量和氨氮排放濃度達到一級標準。建立雨水收集和污水回用系統，增強再生水利用設施和配套管網建設，實現水循環利用，分質供水。

四是多渠道拓展城市綠化空間，開展城市立體綠化，推廣垂直綠化和屋頂綠化，增加城市三維綠量。在城市交通主干線、出入口等重點部位開展綠化建設，做到三季有花、四季常綠，提升城市整體景觀形象。增強綠化的生態效益，實行喬、灌、草相結合的復合綠化體系。在現有公園基礎上規劃建設多層次公園體系，加強大型城市綠廊保護和建設。

推進低碳政府治理。建設低碳生態宜居城市，政府發揮著重要作用。完善政策法規，發揮立法、執法保障作用。通過多種渠道、采取多種形式開展低碳文化宣傳教育，加大宣傳教育覆蓋面和力度，倡導適度、節約、綠色環保的低碳消費理念和生活方式，使“低碳消費”成為社會文化的主流；提倡均衡健康飲食，減少食物浪費，減少一次性產品使用；編制城市溫室氣體排放清單，完善碳排放監督機制。健全考核機制，加大低碳生態績效考核與激勵，明確責任目標，強化問責制度。

（作者分別為河北行政學院經濟學教研部副教授，河北行政學院經濟學教部教授；本文系河北省社會科學基金課題“我省統籌園林、生態、低碳、宜居城市建設思路研究”的成果，項目編號：HB13JJ074）

責編/張蕾