2015年后的國際發(fā)展合作

【內(nèi)容提要】聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs）的前7個目標已取得十分顯著的成果，盡管第8項目標仍有待強化。種種進展充分說明了各國的政治意愿以及全球共同發(fā)展目標的強大力量。從整體上看，MDGs已經(jīng)成為全球發(fā)展的指導性框架。盡管取得了廣泛的成功，也存在重大差距，但可以公正地說，MDGs已經(jīng)為2015年后的國際發(fā)展議程奠定了堅實的基礎(chǔ)。與應對其他新挑戰(zhàn)的努力一道，聯(lián)合國成員國在2012年6月的“里約+20”會議上提出了可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的設(shè)想。它們一致同意，SDGs應當與聯(lián)合國在2015年后的發(fā)展議程相契合，作為可持續(xù)發(fā)展執(zhí)行與深化的驅(qū)動力量。MDGs和SDGs之間并非是此消彼長的關(guān)系。MDGs著眼基本的發(fā)展目標和指標，是SDGs的基礎(chǔ)。2015年后的全球發(fā)展議程應當是一個具有普遍意義的可持續(xù)的發(fā)展議程，為聯(lián)合國成員國所共享。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)合國千年發(fā)展目標 評估 2015年后 國際發(fā)展合作

【作者簡介】吳紅波，聯(lián)合國負責經(jīng)濟與社會事務的副秘書長

【中圖分類號】F114.4

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2013）03-0001-7

本文將簡要回顧并評估過去十余年里國際社會在執(zhí)行聯(lián)合國千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals，以下簡作MDGs）方面所取得的成就，進而介紹聯(lián)合國在2015年后的國際發(fā)展議程上所采取的行動，主要包括聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會即“里約+20”峰會的后續(xù)行動和可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，以下簡作SDGs）的討論等。

一、聯(lián)合國千年發(fā)展目標：總體評估

聯(lián)合國經(jīng)濟及社會事務部（以下簡作“經(jīng)社部”）與聯(lián)合國下屬的各個基金、署及專門機構(gòu)通力合作，共同撰寫MDGs執(zhí)行情況的年度進展報告。該報告是最受各國關(guān)注的聯(lián)合國出版物之一。

經(jīng)社部盡量以1990年作為評估工作的起始年份。評估結(jié)果表明，我們已取得了令人鼓舞的成果。事實上，從全世界范圍來看，我們已經(jīng)提前完成了一系列目標任務。

第一，包括撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)在內(nèi)的世界各個地區(qū)的赤貧人口均有所下降。初步估算顯示，盡管發(fā)生了全球金融危機，但以1.25美元/天為標準的全球貧困率在2010年已下降到不及1990年的一半。我們希望2013年的最終監(jiān)測結(jié)果能證實這一初步估算。如果結(jié)果被證實，那么MDGs的第一項指標，即到2015年赤貧率減少到1990年的一半，將在全球范圍內(nèi)比預定的目標年份2015年提前實現(xiàn)。

第二，世界范圍內(nèi)缺水人口比例減半的指標已經(jīng)完成。1990年至2010年間，已有超過20億人口獲得了改善的飲用水水源。

第三，過去10年來，貧民窟人口的生活質(zhì)量得到大幅度改善。超過2億人口得到了包括改善的水源、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和住房在內(nèi)的公共服務。

第四，全世界范圍內(nèi)實現(xiàn)了男女平等接受小學教育的目標。根據(jù)MDGs規(guī)定的指標，在各國及國際組織的努力推動下，全世界有越來越多的包括女孩在內(nèi)的兒童在接受小學教育。在這方面，撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)適齡兒童的小學教育入學率在過去10年中的增長尤為突出。

第五，兒童存活率水平有所提高。盡管世界人口總量不斷增長，但5歲以下兒童的死亡人口已從1990年的1200萬降至2010年的760萬，這一趨勢估計仍將持續(xù)。

第六，各個地區(qū)接受治療的艾滋病病毒攜帶者人口均有所增加。世界各國正在努力遏制并扭轉(zhuǎn)結(jié)核病的傳播趨勢。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，全球死于瘧疾的人口也有所減少，其全球發(fā)病率自2000年以來估計已下降17%，同一時期的死亡率也已下降25%。

以上均是歷史性的突破。一言以蔽之，MDGs挽救了生命，改善了生活。

當然，差距依然存在。在一些領(lǐng)域，我們?nèi)〉玫倪M展還遠遠不夠。不平等現(xiàn)象依然在上升，阻礙了可持續(xù)發(fā)展中諸多領(lǐng)域的進展。上述成就在全球各國和各地區(qū)的分布極不平衡。因為2008年全球金融危機，部分國家的進展勢頭有所放緩。失業(yè)問題，尤其是青年人口的失業(yè)問題正日益加重。盡管產(chǎn)婦死亡率的下降令人感到鼓舞，但離實現(xiàn)2015年的目標仍有相當大的距離。雖然產(chǎn)婦的醫(yī)療衛(wèi)生條件得到了重要改善，且死亡人數(shù)有所下降，但此項工作進展依然緩慢。對農(nóng)村地區(qū)而言，水質(zhì)得到改善的水源的獲得仍然是有限的。近一半的發(fā)展中地區(qū)人口（約25億）仍缺少良好的衛(wèi)生設(shè)施。如果這一趨勢得以持續(xù)，那么到2015年，全世界范圍內(nèi)的衛(wèi)生設(shè)施覆蓋率將僅有67%，低于MDGs設(shè)定的75%的指標。

最令人擔憂的是居高不下的饑餓人口比例。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織最新估計全球約有8.68億饑餓人口。雖然發(fā)展中地區(qū)正經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化進程，但貧民窟的絕對人口數(shù)量依然增長至約8.63億，這一增長態(tài)勢并無放緩跡象。

在MDGs的第8項目標，即“全球合作促進發(fā)展”方面，我們面臨的形勢喜憂參半。盡管某些捐助國政府的援助金額達到了官方發(fā)展援助（ODA）額度，少數(shù)國家增加了援助額度，但完全達到ODA額度依然任重而道遠。ODA的目標額度設(shè)定為3003億美元，但是到2011年，各國援助額總計僅為1335億美元，約等于所有發(fā)達國家國民收入的0.31%。這樣，2011年的ODA缺口就已達1668億美元。

在市場準入方面，眾所周知，2001年就已啟動的多哈回合談判依然難有進展。同時，自全球金融危機發(fā)生以來，各類貿(mào)易壁壘層出不窮。此外，最不發(fā)達國家依然未能全面獲得針對其出口產(chǎn)品的免關(guān)稅和免配額準入待遇。

那么，我們的總體評估如何呢？從MDGs中我們能得到什么經(jīng)驗呢？

如果我們的目光僅限于MDGs的前7項目標，那么我們認為成果十分顯著。種種進展充分說明了各國的政治意愿以及全球共同發(fā)展目標的強大力量。從整體上看，MDGs已經(jīng)成為全球發(fā)展的指導性框架。它為我們制訂了可實現(xiàn)的目標和共同的愿景，也凝聚了世界各國的政治意愿，催生了強大的執(zhí)行力。關(guān)于第8項目標，個別捐助國的援助金額達到了承諾額度，值得贊揚。但整體上，受預算緊縮制約的發(fā)達國家尚需努力，增加其援助額度。

總之，我們可以認為，雖然成就和缺憾并存，但MDGs應當成為“2015年后的發(fā)展議程”的堅實基礎(chǔ)。

二、展望未來：聯(lián)合國千年發(fā)展目標與可持續(xù)發(fā)展目標

在2010年MDGs峰會上，世界各國領(lǐng)導人審議了“千年發(fā)展目標”的進展情況。他們的結(jié)論是，這一聯(lián)合國項目既有成績也有不平衡發(fā)展之處，當前挑戰(zhàn)和機遇并存。領(lǐng)導人一致同意，必須在鞏固成果的同時致力于消除差距。聯(lián)合國大會第65/1號決議中，各國領(lǐng)導人通過了旨在加快實現(xiàn)2015年MDGs的行動議程。在同一決議中，聯(lián)合國各成員國要求聯(lián)合國大會繼續(xù)每年審議MDGs的進展情況。

在展望2015年以后的世界時，成員國也要求聯(lián)合國秘書長每年報告MDGs的進展情況，直至2015年為止，并且要求秘書長應在每年的報告中就進一步推進“2015年后發(fā)展議程”的具體措施提出建議。領(lǐng)導人的這一要求在聯(lián)合國內(nèi)部被稱為“立法授權(quán)”——即啟動“2015年后的發(fā)展議程”的準備工作。

根據(jù)聯(lián)合國大會的授權(quán)，聯(lián)合國秘書長采取了一系列行動。

2011年8月，聯(lián)合國發(fā)布了第一份秘書長關(guān)于加快實現(xiàn)MDGs的報告，介紹了推進“2015年后發(fā)展議程”的種種措施。2011年9月，聯(lián)合國秘書長在與各相關(guān)方面磋商后，成立了一個聯(lián)合國系統(tǒng)工作組，以便協(xié)調(diào)“2015年后發(fā)展議程”的準備工作。工作組由經(jīng)社部和聯(lián)合國開發(fā)計劃署（簡稱UNDP）共同牽頭，并動用了聯(lián)合國體系的所有力量。2012年6月，工作組發(fā)布了首份供審議的關(guān)于“2015年后的發(fā)展議程”的前景及路線圖報告。報告同時作為對正在進行的磋商活動的參考資料。2012年7月，秘書長宣布成立一個研討2015年以后全球發(fā)展議程的高層咨詢委員會，秘書長任命三人共同擔任該委員會主席：印度尼西亞總統(tǒng)蘇西洛，時任利比里亞總統(tǒng)的瑟利夫，英國首相卡梅倫。秘書長要求該委員會于2013年5月向所有成員國提供一份關(guān)于發(fā)展前景的大膽而又務實的展望報告。秘書長本人期望委員會能就“世界各國共同承擔的以消除貧困和可持續(xù)發(fā)展為核心的‘2015年后全球發(fā)展議程’”提出建議。以上引用的是秘書長的原話，因為它抓住了三個關(guān)鍵要素——共同責任，消除貧困，可持續(xù)發(fā)展。

在宣布成立委員會的同時，秘書長聲明除了聯(lián)合國系統(tǒng)以外，聯(lián)合國還將公開、全面地征求來自世界各個地區(qū)的公民社會、私人部門、學術(shù)界以及研究機構(gòu)等多方意見。

事實上，UNDP的同行們已經(jīng)在100個國家展開了廣泛的磋商活動。與這些一般性磋商活動相配合的11個主題性的磋商活動，目前也正在進行中。由聯(lián)合國各機構(gòu)共同組織并獲得公民社會組織及其他國際組織支持的這些磋商活動，將為把緊迫性問題列入“2015年后發(fā)展議程”提供指導性思路。這些新列入的問題將來自雙邊及地區(qū)性的磋商活動。此類磋商認為“2015年后的發(fā)展議程”應當反映發(fā)展中遇到的新挑戰(zhàn)。磋商活動中還將研討實行MDGs所取得的成績和亟待改進的問題。比如，許多人認為MDGs并未解決諸如失業(yè)、不平等、生物多樣性喪失、能源短缺、人口結(jié)構(gòu)變動、治理等迫切性的關(guān)鍵問題。還有人認為MDGs也沒有談及諸如應對自然災害能力不足、快速城鎮(zhèn)化、氣候變化等問題。普遍的意見是，可持續(xù)發(fā)展必須是2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程的中心議題。

為了應對這些挑戰(zhàn)，成員國在2012年6月舉行的“里約+20”峰會上制定了SDGs。各成員國同意SDGs應當兼顧可持續(xù)發(fā)展中社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個維度，注重三者間的有機平衡。SDGs應當被歸入聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程并與之協(xié)調(diào)，成為實施可持續(xù)發(fā)展的動力和主流。成員國進一步同意，SDGs的落實不能影響MDGs的進展。成員國同時強調(diào)，SDGs應當注重行動，簡明扼要，便于傳達，立意應當高遠，數(shù)目不必過多，應具有全球普適性，便于各國落實。SDGs的制定應當充分考慮各成員國的國情、能力和發(fā)展水平，尊重各國的政策和落實目標的輕重緩急。為此，成員國決定成立一個由30名代表組成的SDGs公開工作組。代表由聯(lián)合國五個區(qū)域性組織的成員國提名產(chǎn)生。工作組定于2013年1月末開始程序性工作。在與各國政府和計劃署進行磋商后，經(jīng)社部已經(jīng)將首份磋商結(jié)果報告列入了工作組的成果之中。 報告是在各國政府對一份問卷調(diào)查的回答基礎(chǔ)上總結(jié)而成的，反映了各成員國當前的總體思路，其中最重要的有以下幾點：消除貧困，完成MDG的第1項指標是當前最緊迫的任務；為達成這一目標，可持續(xù)的、全面的、平等的經(jīng)濟增長是必然要求；每個人都有享受基本產(chǎn)品和服務、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生及教育的權(quán)利；“2015年后的發(fā)展議程”應當解決各種不平等問題；為了增進人類福祉，尤其是貧困、弱勢群體的福祉，必須著力應對嚴重的環(huán)境壓力及其帶來的負面影響；必須以可持續(xù)的方式增強對資源，消費和生產(chǎn)過程的管理。

關(guān)于SDGs的目標，成員國強調(diào)了以下幾個方面：

——SDGs應當按相關(guān)主題分為若干小項；

——它應對2015年后的國際發(fā)展合作起引導作用；

——它應建立在統(tǒng)一準則和全球共同的目標之上；

——它的各項指標應當具有普適性，但又必須能根據(jù)各國的國情、優(yōu)先程度和發(fā)展水平作出相應調(diào)整；

——它應當包括現(xiàn)有的目標和指標；在評估SDGs進展的過程中，應當考慮到各個國家不同的起點和初始狀況。

針對SDGs所提及的各個方面，按照成員國根據(jù)各自政策優(yōu)先給出的回復，30個領(lǐng)域內(nèi)的問題最具有迫切性，特別是以下問題：糧食安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；水資源及衛(wèi)生事業(yè)；能源問題；教育問題；醫(yī)療問題；氣候變化；自然資源管理問題；就業(yè)問題；性別歧視問題；可持續(xù)的消費及生產(chǎn)問題；城市及住房問題；海洋問題；自然災害問題；生物多樣性問題；平等問題；實施方法問題；等等。

三、結(jié)束語

如前所述，在聯(lián)合國秘書處層面，秘書長已經(jīng)成立一個提供建議和思路的高層咨詢委員會。UNDP正在國家層面開展一系列的一般性磋商和主題性磋商活動。整個聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部的力量都已在經(jīng)社部和UNDP的牽頭下通過工作組而調(diào)動起來。在政府間層面，聯(lián)合國大會主席將在2013年9月舉行的第六十八屆大會上組織一場專題活動。此次活動有兩個目的：繼續(xù)推進MDGs未完成的各項工作；推進以消除貧困和可持續(xù)發(fā)展為核心的一項全新的統(tǒng)一的議程。

雖然這一過程的實現(xiàn)需要在各自領(lǐng)域內(nèi)逐漸進行，但是各個領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展是相互促進的關(guān)系。其中的關(guān)鍵階段包括：即將于今年5月發(fā)布的高層咨詢委員會的報告；今年9月份所要舉行的關(guān)于MDGs的專題活動；公開工作組關(guān)于SDGs的進展報告以及一般性、主題性磋商活動的成果。聯(lián)合國希望通過這些領(lǐng)域內(nèi)的措施，各國政府在就“2015年后發(fā)展議程”達成共識的同時取得多重良好成果。

MDGs和SDGs之間并非是此消彼長的關(guān)系。MDGs著眼基本的發(fā)展目標和指標。今后的SDGs將建立在MDGs之上，并加快推進各項已經(jīng)取得進展的工作。兩個“目標”下階段的推進工作將著重經(jīng)濟和環(huán)境這兩個方面，從而使人類的發(fā)展變成真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。MDGs是基石，是SDGs的基礎(chǔ)，MDGs將確保我們在有生之年能建成一個沒有貧困的世界，能為子孫后代建設(shè)一個可持續(xù)發(fā)展的世界。

以上便是“2015年后發(fā)展議程”的準備工作和目前聯(lián)合國對于MDGs的進展評估。“2015年后的發(fā)展議程”將是一個由聯(lián)合國全體成員國共同承擔的具有普世意義的可持續(xù)的發(fā)展議程。達成這項議程需要同時聽取發(fā)達國家和發(fā)展中國家的意見和建議。