南南合作與南北援助

【內容提要】現階段的國際援助體系由經合組織發展援助委員會建立并主導，是發達國家對發展中國家的援助，體現為南北援助關系。而近年來越來越受到關注的“新興”援助國的援助則是發展中國家對發展中國家的援助，體現為南南合作關系。北方援助國往往在援助中附加政治條件，其倡導的“援助有效性”更強調援助過程的規范性和有效性，屬于過程驅動型的援助模式，而“新興”援助國的對外援助不附加任何政治條件，其對外援助強調互利雙贏和對受援國經濟增長以及減貧的作用，屬于增長驅動型的援助模式。多年來西方國家的援助在對發展中國家的經濟增長及減貧方面一直相對低效，相比之下，21世紀以來發展中國家的對外援助由于其倡導的“發展有效性”理念和直接的經濟促進效應得到伙伴國家和國際社會的認可。新型援助模式的出現引起了國際社會對現有國際援助體系的反思，國際援助由“援助有效性”向“發展有效性”轉變的趨勢初現端倪。

【關鍵詞】南北援助 南南合作 過程驅動型援助 增長驅動型援助 援助有效性 發展有效性

【作者簡介】黃梅波，廈門大學經濟學院教授，廈門大學中國國際發展研究中心主任；唐露萍，廈門大學經濟學院國際經濟與貿易系碩士研究生

【中圖分類號】F114.4

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2013）03-0008-26

從歷史上講，官方發展援助（Official Development Assistance，以下簡作ODA）起始于美國1947年的“歐洲復興計劃”（即“馬歇爾計劃”），如今對外援助已經是國際政治經濟生活中非常普遍的現象，成為許多國家對外關系中不可或缺的一部分。發達國家一直在對外援助領域占據主導地位，其中最主要的是美國、日本、法國、英國、德國等，2008年經濟合作與發展組織（OECD）發展援助委員會（DAC） 成員國提供的對外援助占全球ODA總額的90%以上，當前的國際援助體系或者說西方的國際援助體系也是由DAC建立并規范的。但是，進入21世紀以來，許多發展中國家作為援助國在國際援助體系中扮演著越來越重要的角色，越來越為世界所關注，它們被稱作“新的”或者“新興”援助國（New Donors or Emerging Donors） 。這些不屬于DAC成員的援助國或地區可被劃分為五類：第一類是OECD成員國中的非DAC援助國；第二類是歐盟成員國中的非OECD援助國；第三類是阿拉伯援助國；第四類是金磚國家（BRICS）援助國；第五類是其他援助國。 根據這一分類標準，由于前兩類國家或者是歐盟成員國、或者是OECD成員國或者同時是歐盟和OECD的成員國，所以其在對外援助中都采用DAC的政策和標準。而后三類國家，特別是中國、印度等新興市場國家，其對外援助的原則和方式與DAC國家有很大的不同。傳統的發達國家對外援助體現為南北援助關系，屬于南北合作的范疇，而中國、印度等發展中國家提供的對外援助則是發展中國家對發展中國家的援助，屬于南南合作的范疇。對外援助中的南南合作與傳統的南北援助相比，在援助的目標、原則、特點、管理體系等方面存在很大的不同，各自援助的效果也存在差異，國際援助體系隨著南南合作援助方式的出現正朝著多元化的方向發展。鑒于上述發展，本文試圖從援助目的和動機、援助的原則和模式以及援助的效用評估等角度對南南合作與南北援助加以比較，據此考察國際援助體系的未來發展。

一、援助目的和動機

不管是DAC國家還是發展中國家，其對外援助的動機都可以從政治、經濟、發展和人道主義動機四方面進行分析，其中前兩者屬于利己性動機，后兩者則屬于利他性動機。

（一）利他動機

1、發展動機

援助的發展動機是指通過援助支持被援助國的經濟和社會的進步，減少貧困，反映了利他主義的價值觀、社會的公正以及援助國的國際團結。“冷戰”后政治議題的降溫以及全球化進程的加快，使得人口、貧困等全球性發展問題進一步凸顯。從20世紀70年代開始，西方發達國家的對外援助開始注重發展目標，援助的領域起初是在經濟領域以及直接減貧等方面，后來轉向以解決貧困問題為目標的基礎設施建設以及社會公共服務領域。進入21世紀后，國際發展援助關注的焦點再一次集中于貧困問題以及人道主義援助上，削減貧困成為國際發展援助的核心目標。這一時期召開了一系列國際會議，制定了聯合國千年發展目標（UN Millennium Development Goals，MDGs）， 并簽署了《巴黎宣言》、《蒙特雷共識》、《阿克拉行動議程》、《釜山宣言》等國際協定，提出了許多新的援助理念，并促使國際發展援助金額迅速上升。

對外援助的根本動機應該是促進受援國的發展，因此DAC國家和發展中國家對外援助的終極目標是相同的，都是以聯合國千年發展目標為最高目標。它們對發展中國家提供援助主要是為了幫助落后國家和地區加強基礎設施建設、改善投資環境、解決經濟建設中的物資匱乏和技術落后等問題，促進當地社會經濟發展，提高當地人民生活水平，減輕并最終消除受援國的貧困狀況。在聯合國發展籌資高級別會議和聯合國千年發展目標高級別會議上，DAC國家和非DAC國家都積極響應聯合國的倡議，先后宣布了各項援助發展中國家發展的舉措，涉及農業、衛生、基礎設施、零關稅待遇、人力資源開發、經貿與金融合作等各個領域。

2、人道主義動機

人道主義援助是以道義原則為出發點、為實現道義價值而進行的援助，具有利他性的特點，其對于應對國際突發事件和緊急狀況、緩解落后國家的不幸狀況和挽救生命等具有非常重要的意義，一些北歐國家所提供的計劃援助便有相當濃厚的人道主義色彩。21世紀以來，DAC國家提供的人道主義援助呈不斷上升的趨勢，非DAC國家也越來越基于人道主義方面的考慮提供對外援助。例如，2011年4月中國國務院新聞辦公室公布的《中國的對外援助》白皮書指出，中國政府自2004年9月正式建立人道主義緊急救災援助應急機制以來，累計開展緊急援助近200次，在國際緊急人道主義救援事業中發揮著越來越重要的作用。

（二）利己動機

1、政治動機

盡管各國的對外援助在任何時候都會體現其政治動機，但是對外援助的政治性在二戰后初期到20世紀70年代中期這一階段體現得尤為突出：這一時期影響國際格局最大的因素便是“東西關系”，同時期的對外援助體現了資本主義陣營和社會主義陣營意識形態的差異，是“冷戰”雙方拉攏其他國家、擴大自身勢力范圍的重要籌碼。當時美國對外援助的基本出發點是實現其全球戰略，與蘇聯陣營社會主義國家相抗衡，爭奪戰略空間和維護國家安全。到60年代，恢復了經濟發展的西歐國家開始加入援助國的行列。 在以美蘇為首的兩大陣營尖銳對立時期，西歐國家追隨美國的腳步，以對外援助為手段極力爭取“中間地帶”國家的支持以壯大自己的陣營，同時鞏固在以前殖民地的傳統勢力范圍。 冷戰結束后，雖然對外援助不再是兩大陣營爭奪自身勢力范圍的工具，但仍然是發達國家對外關系及全球戰略的重要組成要素，如美國便把對外援助當作與外交和國防同等重要的對外關系三大支柱之一。援助國為達成自己的政治目的和推行自己的價值觀，在對外援助中往往會對受援國的政治制度施加影響。特別是90年代以來，西方對外援助中均附加政治條件，對外援助越來越注重受援國的民主政治、人權和良治等問題，注重援助能否給受援國帶來政治和社會進步。

冷戰時期，政治因素在中國等發展中援助國的對外援助中也發揮著重要作用。從1949年至20世紀60年代初，中國站在以蘇聯為首的社會主義陣營一方，執行“一邊倒”戰略，在無產階級國際主義理念的指導下開展援外活動，通過支援亞非拉國家的民族解放運動，反對帝國主義和殖民主義。60年代中期以后，中國開始在第三世界對美蘇“兩面開弓”，對外援助的重點仍是大力支持第三世界國家的民族解放運動。但改革開放后特別是90年代以來，中國的對外援助就從政治動機更多地轉向經濟動機。

2、經濟動機

經濟動機也是國家提供對外援助時的重要考慮因素。通過對外援助，援助國可以在一定程度上確保資源供應、擴大出口市場和擴展投資場所等，同時促進受援國經濟發展，最終為援助國經濟發展創造更為有利的外部條件。對于自身是發達國家的援助國來說，發展中國家在西方發達國家的對外經濟關系中一直占有非常重要的位置，在能源獲得、原材料供應、商品輸出和資本輸出等方面，發達國家對發展中國家都有較大程度的依賴性。20世紀70年代中期之后，隨著“東西關系”的影響相對下降和“南北關系”的影響逐步上升，美國和西歐各國的對外援助逐步向經濟方向轉變，一些國家提供的捆綁式援助（tied aid）就是經濟動機的直接體現。日本一開始就把對外援助和本國經濟發展相結合，通過對外援助擴大對外貿易與投資，“援助—投資—貿易”三位一體是戰后日本對外援助的重要特征。不過，隨著發達國家經濟的成熟和發展，其對外援助中的經濟動機逐漸減弱，對外援助中的捆綁援助所占比例逐漸下降，這在日本表現得十分明顯。

對于發展中國家來說，其對外援助的經濟動機和發展動機是一個問題的兩個方面，兩個動機是可以相伴實現的。中國、印度、巴西等國家本身也是發展中國家，自身也面臨著發展問題，因此其對外援助謀求合作和互利雙贏，以期對外援助在促進受援國經濟發展、消除貧困的同時，也對本國的貿易、投資有正面促進作用。20世紀70年代后期，中國開始推行全方位的對外開放政策，對外援助的目標也逐漸從政治目標向經濟和發展目標轉變。中國政府逐漸改變援外工作中的傳統做法，把單純贈予性的非贏利性援助變成了互利雙贏的共同發展模式，在援助中更加重視提高伙伴國的自主發展能力，以促進其經濟發展和社會進步。巴西在20世紀80年代開始對其他發展中國家提供雙邊援助，其提供對外援助的主要目的便是經濟和發展：通過國家之間的雙邊合作以及知識、技術的轉移推動發展中國家經濟增長和社會進步，推動發展中國家的能力建設和機構建設。 南非對外援助的目標與中國、巴西大致相同。印度的對外援助始于20世紀60年代，援助的對象主要是印度周邊國家，相較于中國和巴西，印度的對外援助除了注重經濟和發展目標外，還有很強的政治目的性。

每個國家對外援助的背后都交織著各種動機。由于各國的國際政治地位、經濟發展水平不同，其對外援助的具體目的表現出差異性。即使對同一個國家來說，在其政治經濟發展的不同歷史階段，其政治經濟動機的表現也不同?？偟膩碚f，DAC國家和發展中國家擁有共同的對外援助終極目標，但發展中國家在政治和經濟目標上與DAC國家差異較大，這也就導致這兩者進行對外援助所遵循的原則不同，對受援國產生的經濟和社會影響也不一樣。

三、援助的原則與模式

傳統援助國與“新興”援助國在意識形態、經濟體制及援助動機等方面存在差異，這使其采用不同的援助原則和模式：前者傾向于在援助中附加一定的政治或經濟條件以推進受援國民主政治、良治以及市場化進程，希望以此提高援助的效果；后者則采用尊重伙伴國主權、不附加任何政治條件的原則，堅持互利雙贏，強調通過對外援助促進雙方的經濟合作和經濟發展。

（一）南北國家對外援助的原則和模式

如前所述，DAC國家雙邊援助強調援助過程的公平、透明，把民主、良治等指標作為向發展中國家提供援助的前提條件，通過對外援助輸出其民主意識、價值觀念和國家制度，將援助與受援國的社會發展和民主化進程結合起來。美國國會于1975年將人權作為條件納入美國對外援助法，禁止美國政府向侵犯人權的國家提供ODA，同時美國對受援國提出的附加條件也要求受援國領導人必須實施“民主政治改革”、實行“誠實管理和法治”等。挪威與荷蘭也在20世紀70年代中期將人權標準納入援助政策。 歐盟在對外援助中附加政治條件相對較晚，其在1995年11月與非加太國家為第四個《洛美協定》的修改和補充而簽署的新的議定書中首次將受援國民主和人權狀況與援助掛鉤。在2000年達成的第五個《洛美協定》中歐盟附加了更為明確的政治條件，規定受援國的民主、人權、法制和良治為執行《洛美協定》的基本原則。 近年來，為了強化民主治理，歐盟在對其非洲受援國分配援助時規定，當受援國解決了援助協議中的民主治理問題時，可以得到高達初始分配資金三分之一的額外獎勵。

多邊機構在對發展中國家提供援助過程中，往往要求受援國接受其提出的結構調整方案和宏觀經濟改革計劃。20世紀80年代，不少發展中國家爆發了嚴重的債務危機，國際貨幣基金組織（IMF）及世界銀行在提供新增貸款的同時要求受援國實施結構性調整方案。這些結構調整方案的精髓被總結為“華盛頓共識”，是西方推行其新自由主義理念的重要手段，其倡導的私有化、自由化就是西方市場經濟價值觀的重要體現。

對外援助中的附加條件意味著，發展中國家要得到援助就要付出政治和經濟代價。一些急需外援的落后國家可能因為條件不符合而得不到外部資金援助，這就使得當前的國際發展援助在一定程度上服從于西方拓展自由、民主、人權、開放等價值觀的需要，而不是針對受援國的整體貧困問題。這導致很多發展中國家的不滿，國際社會對于當前援助體系的批評也主要針對西方國家援助附加條件問題。

與此相反，發展中國家在南南合作框架下提供不附加任何政治條件的對外援助，強調對外援助應尊重受援國主權，不干涉受援國內政，受援國與援助國之間是一種平等互利的合作關系。中國對外援助的指導原則是周恩來總理20世紀60年代提出的以平等互利、尊重受援國的主權、絕不附帶任何條件為核心的中國對外經濟技術援助的“八項原則”，雖然后來中國政府對這八項原則有所補充和發展，但其基本內涵一直為歷屆政府所堅持。印度自20世紀50年代以來一直把萬隆會議上確立的國際關系十項原則作為其外交政策的指導原則，對外援助原則也建立在“互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利以及和平共處”五項原則基礎之上。巴西政府則稱其對外發展援助不是建立在企業或者商業利益之上，是無任何政治意圖、無條件的。發展中國家不附加任何政治條件的對外援助為許多原本依賴西方國家援助的國家提供了新的選擇，令其中一些發展中國家有能力拒絕西方國家附加了大量政治條件的援助，受到了受援國政府的廣泛好評和推崇。

有學者將DAC國家的對外援助概括為“過程驅動型模式”，即更加注重援助能否給受援國帶來政治和社會進步這一過程；將中國對非援助概括為“增長驅動型模式”，注重的是非洲國家經濟的增長及其內在發展能力的提高。 鑒于其他發展中國家的對外援助與此有很大的相似性，本文將所有發展中國家的對外援助模式都界定為“增長驅動型模式”。過程驅動型模式與增長驅動型模式是兩種不同的援助模式，各自有其優點和缺點。

（二）過程驅動型模式的優劣勢分析

雖然西方國家在對外援助中附加政治經濟條件的做法經常受到國際社會的指責與質疑，但這一做法的確有其客觀原因，西方國家認為這是確保實現預定援助目標的必要條件。在當前國際社會中，援助國主要為發達國家，受援國則多是政治經濟發展較為落后的發展中國家，無論是經濟制度還是政治制度，西方國家都比發展中國家更加成熟和完善。西方國家提供對外援助時，其對于受援國的各項制度往往存有疑慮，認為受援國存在的各種不合理制度可能會影響援助效果。因此，在政治方面，西方國家傾向于在援助協議中附加一定條件，要求受援國改變或調整一些落后制度，引導受援國按照他們認為合理的方式實現援助目標。 在經濟方面，IMF和世界銀行等多邊機構提出的經濟調整和改革方案是從自由市場經濟理論出發，鼓勵各國經濟開放和金融自由化，輔之以行政改革和財政改革，有助于危機國家實現長期穩定的發展，具有一定的合理性。這樣，DAC國家過程驅動型模式的優點主要表現在：一是有利于促進受援國建立一套西方式民主政治和市場經濟體系，在政治上強調參與、透明、問責和良治，在經濟上強調私有化、自由化等價值觀念；二是有利于監督約束受援國對資金的使用，防止貪污、挪用和腐敗；三是由于援助資金來源于納稅人的稅收，強調上述價值觀念，有利于援助國說服自身國民，得到納稅人的選票支持。

但是，這種附加條件的援助并沒有達到發展援助應該達到的效果。首先，這種以民主政治為核心、以過程為導向的援助模式使西方國家的對外援助陷入一種困境：受援國應當是政治制度和政策環境相對良好的國家，但最需要援助的國家往往不具備這些條件，援助資金更多流向那些符合條件的國家， 而政治經濟較為落后但急需資金的貧困國家卻得不到援助，國際援助資金的分配與受援國家的貧困程度相互不匹配。其次，發達國家的對外援助所附加的結構調整方案雖然在一定條件下有助于受援國家經濟、金融秩序的恢復，但結構調整方案同時也要求受援國實行緊縮的宏觀經濟政策、改革金融部門和開放國內市場，這一做法有干涉受援國內部事務、侵犯其經濟主權之嫌。這樣，DAC國家過程驅動型模式的缺點主要表現在以下幾個方面。

一是把援助與受援國具體政策的執行掛鉤，限制了受援國實施本國減貧計劃的自主權。更糟糕的是，有的西方國家時常借用援助中附加的條件特別是政治條件的手段達到影響、控制發展中國家內政外交以謀取自身利益，甚至不惜以嚴重損害受援國的利益為代價。

二是援助對發展中國家的減貧沒有起到明顯的作用。很多發展中國家之所以尋求外援，就是因為經濟發展水平極其低下和國家整體處于貧困狀態，而減少貧困的關鍵是要促進其國家整體經濟增長水平。DAC國家一味強調援助過程中的公平、透明、問責，而忽略了對這些國家經濟增長的推動，最終的減貧效果相當有限。

三是受援國沒有走上自主發展的道路，形成了對外援的依賴。外援本身并不能改變一個國家的經濟狀況，最重要的還是培養受援國自身經濟發展能力，通過貿易和投資等手段打破貧困的惡性循環。而DAC國家在對外援助過程中并未將重點放在培育受援國的自主發展能力上，這不但不能從根本上解決貧困，反而會形成“援助—貧困—再援助—更貧困”的惡性循環。

（三）增長驅動型模式的優劣勢分析

DAC國家的援助主要是集中在醫療、教育等社會部門，而發展中國家注重基礎設施和生產性部門的建設，其約一半的援助進入到這兩個領域；中國和印度被認為是最為重視基礎設施援建并投入最多的兩個國家。 從具體的方式上來看，中國通過成套項目、一般物資、技術合作、人力資源合作開發等方式對其他發展中國家實施援助，促進雙方的貿易平衡發展，拓展相互投資領域，加強發展中國家發展能力建設，這也是中國處理外援、外資和貿易三者關系的經驗寫照；巴西則主要通過資金和技術合作、援建發展項目實現對外援助，重點向周邊國家轉讓技術，彌補巴西與周邊國家發展的不對稱性；印度對外援助的方式主要有發展項目援建、培訓等，其對外援助的一個顯著特點是通過培訓和專家咨詢，推廣印度在減貧和經濟發展方面的經驗。發展中國家這種增長驅動型援助模式的優勢在于：

一是援助集中于大型公共工程和基礎設施建設，既能夠為投資和貿易服務，同時又能改善受援國的經濟發展環境，符合援助國和受援國雙方的利益。

二是發展中援助國也曾面臨受援國的發展正面臨的相似問題，政治經濟文化存在很大的相似性，對受援國的需求更加了解，進而可以提供更具有針對性的援助。而且，發展中國家與受援國的發展差距相對更小，其提供的技術更具實用性，開展合作的可行性也更高。正如有學者所論及的，與南北援助不同，南南援助的優勢并不在于充裕的資金和多樣化的現代合作技術，而恰恰在于南方國家在發展過程中對發展動力源于南方國家內部的深刻理解，以及基于這種理解而形成的平等交往原則。這種平等交往表現在處理與受援國的關系時“充分發揮自身優勢”，尋找適合本國國情的發展道路；援助國和受援國雙方的平等交往則表現為不干涉他國內政。

三是發展中國家對發展項目的援建與投資主要是讓市場發揮主導作用，通過相互之間發揮比較優勢進行貿易，這有利于培植本土經濟增長和減貧，提高其內在經濟增長能力而不至于使其走向援助依賴。

發展中國家不附加任何政治條件的援助為許多原本依賴西方援助的國家提供了新的選擇，從而弱化了西方國家在這些國家的傳統影響力。發展中國家也因此招致傳統援助國的大量批評，它們紛紛指責前者忽視了當地的人權、社會狀況和環境保護，甚至助長了當地政府的腐敗與管理不力，阻礙了西方國家人權、良治目標的達成。與此同時，西方國家還圍繞發展中國家援助項目透明度不足、項目援助與商品和服務的捆綁購買等問題橫加責難。盡管有的批評的確是西方國家出于政治經濟目的而故意夸大其詞和無中生有，但這也確實指出了發展中國家援助模式的一些缺陷和不足：

一是不附加任何政治條件的援助使得援助國對資金的使用和去向缺乏監督和引導。當受援國政治腐敗或制度不合理時，援助資金的合理使用就難以保證，援助效果也就難以實現。

二是對外援助項目通常與商品和服務的購買、勞動力的輸出捆綁在一起。DAC援助國在2001年采納了放松對最不發達國家（Least Developed Countries，LDCs）援助捆綁的建議并取得重大進展。截至2010年，DAC國家提供的對外援助中有86%不是捆綁援助。 DAC國家的很多研究都表明捆綁援助不僅損害援助項目的效果而且會使項目的成本上升15%到30%。 這也正是西方國家指責發展中國家對外援助中的捆綁條件的依據所在。

三是對外援助信息透明度不足。一些發展中國家的對外援助規模非常有限，不采用DAC的援助體系規范，也沒有建立專門的國家機構和部門管理對外發展援助，其對外援助的信息披露很少。因此，信息透明度不足是西方國家經常提出責難的對象。

四是提供的對外援助僅限于政府間項目，當地居民和企業的參與很少。如前所述，發展中國家援建的項目重點分布在基礎設施和生產性部門，相對來說，在醫療、教育部門的援助較少，西方國家對此頗有微詞。

四、援助效果比較

對外援助一直被認為是發達國家幫助促進發展中國家以及最不發達國家社會經濟發展的一個重OYH6sCkUao2PMLAHBrMPeGMRV22wwrNF2+9E37n+L9c=要工具，但其有效性卻備受爭議。總體來說，傳統援助國幾十年來的援助效果差強人意，隨“新興”援助國出現的援助新模式推進了國際社會對援助方式的反思，援助理念正在逐漸改變，援助效果評價逐步由援助有效性向發展有效性過渡。

（一）南北援助中的援助有效性

自1960年以來，DAC國家的對外援助資金流出量穩步上升，通過一些雙邊和國際多邊機構，已有大約3.2萬億美元的援助資金從富國流入了窮國。 外來資金的流入對受援國的政治、經濟和社會都有一定的促進作用，但無論是從絕大多數的研究評估看，還是從受援國的實際狀況看，西方發達國家巨額資金的援助效果并不令人鼓舞。

援助對受援國經濟的影響體現在三方面：（1）援助對投資、儲蓄的影響；（2）援助對經濟增長的直接影響；（3）附帶條件的援助對經濟增長的影響。盡管觀點不盡相同，但從經濟學視角看，現有的大部分研究傾向于承認，過去幾十年間西方發達國家的對外援助是無效或低效的。例如，有學者對2004年前有關援助有效性的97項研究加以綜合分析。結果顯示，分別就上述三方面影響而言：援助對投資、儲蓄的影響很小，并且不顯著；盡管有證據表明援助對經濟增長有正面作用，但是這種作用很小，并不顯著；而就附帶條件的援助對經濟增長的影響而言，研究表明結果也是令人失望的。 而贊比亞學者丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）也認為，西方對非援助長期以來只是助長了非洲政府的腐敗和人民的貧困，閹割了非洲的企業家精神，并使非洲深陷依賴外援的陷阱不能自拔。 現實中，西方發達國家巨額援助資金的流出并沒有產生令人滿意的結果，如在最不發達國家較集中的撒哈拉以南非洲，盡管該地區過去幾十年里一直是國際發展援助關注的重點地區——全球ODA的30%左右流入該地區， 但其經濟發展仍嚴重滯后于世界其他地區；嚴格地講，沒有任何一個撒哈拉以南非洲國家可如期實現聯合國千年發展目標。

從下圖1—3可以看出，DAC國家及多邊開發機構對撒哈拉以南非洲的ODA凈值在1981—2011年間穩步上升，進入21世紀后甚至直線上升。但1981—2008年間，撒哈拉以南非洲的貧困人口數非但沒有下降反而一直在上升（2008年略微下降）；貧困率也一直維持在高水平狀態，2000年之后才開始出現下降趨勢。與世界上其他發展中國家集中的地區如東亞和拉美相比，撒哈拉以南非洲的人均GNI長期低于1000美元，略高于聯合國劃分的最不發達國家水平。而東亞地區則在20世紀90年代中期開始大幅度上升，到2011年已經超過4000美元，拉美地區更是遠遠高于撒哈拉以南非洲地區。世界銀行、非洲開發銀行、聯合國非經委等機構曾在2000年就聯合發表《非洲能擁有21世紀嗎？》的報告，認為許多撒哈拉以南非洲國家的現狀甚至還不如20世紀60年代剛獨立時。 更糟糕的是，由于人口快速增長，非洲的貧困狀況還在加劇。撒哈拉以南非洲地區每天生活水平低于1美元的人口占全部人口的比例由1990年的44.6%上升到2000年的46.5%，預計到2015年仍將高達42.3%。 雖然導致這一現狀的原因很多，但西方國家多年來流入的巨額ODA并未有效緩解這一狀況，也未達到ODA的最根本的目標，西方援助在減貧和促進經濟發展方面的低效性可見一斑。

（二）南南合作中的發展有效性

近年來非DAC國家提供的對外援助資金呈現不斷上升的趨勢，據估計，2006年南南國家內部的ODA流動資金在95億美元到121億美元之間，占國際發展援助的7.8%—9.8%；2008年估計為121億美元和139億美元之間，2010年估計為150億美元，這還不包含通過多邊機構和三方合作提供的部分。 從規模上講，DAC援助國仍然是國際援助的主力軍，發展中國家的對外援助非常有限。但發展中國家的對外援助注重合作與雙贏，和傳統援助國相比，“新興”援助國一般并不自稱為援助國（donor），而是將其援助視為一種發展中國家之間的相互幫助和合作，是一種以經濟發展為導向的“窮幫窮”的模式，解決的是對方面臨的迫切需要解決的發展難題。南南合作框架中的對外援助模式對經濟發展和減貧的積極作用已經顯現，中非合作就是個典型的例子。

中國對非洲援助始于上世紀50年代。援非60多年以來，中國對非的援助目的由最初的政治目的（支持其民族解放運動，反對帝國主義）演變為20世紀90年代后的以發展為主，援助方式則由最初的無償援助演變為合作雙贏：通過貿易和投資促進雙方的經濟發展；通過援建非洲國家的基礎設施建設改善非洲國家的發展環境；通過人才輸出和技術合作提高非洲國家的自主發展能力；通過民生項目建設和減貧等提高當地人民的生活水平。

貿易和投資方面，自2000年以來，中非貿易和投資規模大幅增加（下圖4），對推動非洲當地經濟發展有積極的作用。中國和非洲國家之間的貿易具有很大的互補性，非洲對中國出口的原油、礦產和農產品等正是中國經濟快速發展時期所稀缺的產品，而中國出口到非洲國家物美價廉的工業制成品也正好滿足非洲人民當前的需求，雙方都能從中獲益。中國對非洲的投資涉及采礦、制造、建筑等方面，其中資源領域的開發合作是中非投資合作的重要內容。中國企業按照互利共贏、共同發展的原則，積極參與非洲資源開發，將其資源優勢轉化為社會經濟發展的動力，拓寬了非洲發展的資金來源，也帶動了當地基礎設施建設和經濟發展，受到當地政府和民眾的廣泛歡迎。

基礎設施方面，鑒于基礎設施落后是制約很多非洲國家發展的瓶頸，中國重視支持非洲國家改善基礎設施條件，通過援助、工程承包、投資合作等方式，幫助非洲國家興建公路、鐵路、機場、港口、通訊和電力設施等。截至2009年底，中國在非洲援建了500多個基礎設施項目，較大的項目有索馬里貝萊特溫—布勞公路、毛里塔尼亞友誼港、突尼斯麥熱爾德—崩角水渠、坦桑尼亞國家體育場、非洲聯盟會議中心等。 眾多研究表明，基礎設施對發展和提高生產力具有重要影響，對低收入經濟體的影響尤為明顯，中國對非洲基礎設施的援建切實改善了非洲國家的發展環境和投資環境。

人才和技術方面，中國政府高度重視非洲發展能力建設，通過開展管理與技術培訓、實用技術培訓、人才輸出和技術合作等努力幫助非洲國家提升自身“造血”功能。截至2010年6月，中國為非洲國家培訓了各類人員3萬多人次，培訓內容涵蓋經濟、公共行政管理、農牧漁業、醫療衛生、科技、環保等20多個領域。 中國向非洲國家輸出人才和技術的獨特優勢在于，中非同屬發展中國家，中國輸出的技術具有更強的適用性，更利于非洲國家的吸收和使用。

民生方面，中國投入資金幫助非洲國家建設公共福利設施，提高農業水平，減少貧困，提高非洲國家民生水平。中國在非洲援建了一大批低造價住房、打井供水、污水處理等公共福利項目，如莫桑比克、安哥拉、埃塞俄比亞的低造價住房項目；中非農業合作的主要領域包括農業基礎設施建設、糧食生產、農業實用技術交流和轉讓等，截至2009年底，中國共為非洲援建農業技術試驗站、推廣站、農場等項目142個，啟動14個農業技術示范中心。 此外，中國與非洲在減貧領域的合作也在不斷深化。通過減貧培訓、減貧會議、減貧研究等方式，中國向非洲國家介紹中國社會經濟發展與扶貧開發的戰略、模式和經驗，加強與非洲國家的知識和經驗分享，幫助非洲國家減貧。 在非洲各國政府和人民的努力下，2000年之后撒哈拉以南非洲的貧困出現下降，2005年之后撒哈拉以南非洲地區首次出現貧困人口和貧困發生率共同下降：貧困人口從2005年的3.95億減少到2008年的3.86億，貧困發生率從2005年的52.3%下降到47.5%（上圖2）。這與2000年中非合作論壇建立后中非雙方在論壇框架下展開更加深入有效合作的時間大致吻合，雖然尚無充分和直接證據表明是中非合作論壇對非洲減貧起到了關鍵作用，但仍可肯定地說，中非合作論壇為此作出了一定貢獻。

結 語

西方發達國家傳統的對外援助體現為南北合作框架下的南北援助關系，而發展中國家的對外援助則是南南合作框架下的互利雙贏。不論是發達國家還是發展中國家，其援助動機都可以從政治、經濟、發展和人道主義四個角度去分析。雖然南北國家的對外援助終極目標具有一致性，但是它們在政治、經濟和發展目標上存在較大的差異，導致了其對外援助所采用的原則差異明顯。西方發達國家往往在援助中附加各種政治經濟條件，而發展中國家強調尊重伙伴國主權和援助不附加任何政治條件，雙方平等合作、共同發展。西方發達國家采用過程驅動型的對外援助模式，強調的是援助能否帶來受援國的政治進步、民主進程和社會發展，而發展中國家采用增長驅動型的對外援助模式，關注的是能否帶來伙伴國直接的經濟增長、技術進步和貧困人口的減少。多年的事實證明，西方國家的援助一直相對低效，其援助的有效性受到各方的質疑，而發展中國家的援助對經濟促進的效應更加明顯，也更具活力，其發展有效性受到伙伴國和國際社會的認可。2008年的《阿克拉行動議程》（Accra Agenda for Action）就對發展中國家援助的原則與模式做出了積極評價：南南國家的對外援助遵循不干涉內政、相互平等、尊重主權等原則，在國際發展合作中起到了重要作用，是南北援助的有益補充。

新型援助模式的出現導致國際社會對現有國際援助體系的反思與改革努力，國際援助理念從“援助有效性”向“發展有效性”過渡的趨勢正在顯現。在2005年第二屆援助有效性高層論壇上達成的《巴黎宣言》中，上述轉變初現端倪，提高援助有效性五項原則得以提出，即：自主性原則（Ownership），受援國自行制定發展戰略，承擔發展的責任；聯系原則（Alignment），援助須與受援國的發展戰略相聯系，并將后者置于優先地位；協調原則（Harmonization），援助國之間應協調其援助計劃以避免資源重復和浪費；重成果原則（Management for Results），受援國和援助國都應重視對援助實效和成果的衡量與管理；相互問責制原則（Mutual Accountability），受援國和援助國都應對其政府負責，對發展成果負責。 2008年9月第三屆援助有效性高層論壇通過的《阿克拉行動議程》進一步強化了2005年《巴黎宣言》的原則，并設置了優先領域以實施《巴黎宣言》。2011年11月29日，第四屆援助有效性高層論壇在韓國釜山召開，正式推動國際發展援助從注重投入的“援助有效性”向注重結果的“發展有效性”轉變。這一轉變過程無疑會是漫長的，作為發展有效性援助的代表性國家，中國應當在對外援助領域與傳統援助國積極展開合作與交流（如開展三方合作），以推動這一轉變的早日實現。同時，中國還應當在以后的援助中完善自身的援助模式（如提高援助信息透明度、增加對教育和醫療等領域的援助等），以進一步提高援助的“發展有效性”。