中國與多邊發展體系

【內容提要】盡管仍是全球多邊發展體系中最大的受援國之一，中國作為多邊發展體系貢獻者的角色正逐步上升。中國參與全球多邊發展體系經歷了一個由遠及近、由舊及新的發展歷程。盡管日益受到國際社會關注，但中國參與全球多邊發展體系仍存在兩個不足：一是資金貢獻盡管增長迅速但規模相對較小，二是知識貢獻影響深遠但多為自身經驗外溢而非主動塑造。導致這兩方面不足并可能在未來嚴重制約中國對全球發展體系的參與的因素很多，主要包括：中國自身發展面臨嚴峻挑戰，中國外援政策強調經濟利益優先，中國自身歷史文化傳統限制，改革現有多邊發展機構面臨重重困難，中國援外決策體系缺乏有效的內部協調等。為應對全球金融危機壓力、提供更多國際公共產品，中國對全球多邊發展體系的未來參與可能呈現兩個趨勢，一是逐漸將關注重點從傳統機制轉向新興機制，二是加大知識貢獻力度在傳統機制內部創新援助方式。

【關鍵詞】多邊發展體系 聯合國 多邊開發銀行 南南合作

【作者簡介】葉玉，上海國際問題研究院世界經濟研究所所長助理，助理研究員

【中圖分類號】F114.4

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2013）03-0045-62

中國的對外援助問題已成為學術研究的熱點，而研究的范圍正由雙邊向多邊層次擴展。中國仍是全球多邊發展體系中最大的受援國之一，但其作為捐款者的角色正逐步上升，金融危機使得這一進程加速。中國與世界銀行合作30多年來，經歷了“從單純向世行借款到主動為其捐款，從向世行引進‘外腦’到共享中國經驗，從普通成員國到第三大股東國”的三大轉變，代表了中國與多邊發展體系關系演變的歷史進程。 熊厚對中國在1949—2007年間對聯合國等多邊發展機構提供援助的歷史情況進行了全面的梳理。 但是，正如中國多邊外交研究存在著面廣、量少、力度與深度不足等問題， 關于中國參與多邊發展體系的專門研究也不多見。同時，有關中國與多邊經濟體系的總體關系的研究更為普遍，對把握發展議題具有重要的指導意義。中國參與多邊開發銀行的主管部門、中國財政部國際司新任司長鄒加怡曾撰文提出，“中國應該發展更加平衡的對外經濟關系，包括動態平衡的貿易關系、雙向可控的投資關系、多元自主的貨幣關系、全方位的開放地緣關系和積極有為的發展合作關系。” 張幼文等論述了金融危機后中國國際經濟戰略的轉型。 易明（Elizabeth C. Economy）等境外學者亦對中國在包括多邊發展體系在內的多邊體系中的地位上升給予了廣泛的關注。

中國為多邊發展體系的資金和知識貢獻具有怎樣的特征和不足，其背后的動因和制約因素又如何，是本文試圖回答的問題。總體上，中國與多邊體系的歷史關系歷經了分離、接觸到融合的階段，中國日益看重與多邊發展機構的關系。但無論是資金貢獻還是知識貢獻，中國的影響都多為外溢效應，缺乏主動塑造。其原因主要包括：中國自身發展面臨嚴峻挑戰，中國外援政策強調經濟利益優先，中國自身歷史文化傳統限制，改革現有多邊發展機構面臨重重困難，中國援外決策體系缺乏有效的內部協調等。為應對全球金融危機壓力、提供更多國際公共產品，中國對全球多邊發展體系的未來參與可能呈現兩個趨勢，一是逐漸將關注重點從傳統機制轉向新興機制，二是加大知識貢獻力度，在傳統機制內部創新援助方式。

一、中國在多邊發展體系中的地位變化

（一）多邊發展體系與多邊援助的范圍

多邊發展體系是一系列多邊發展機構、制度和規范的總稱。經合組織（OECD）認為，多邊官方發展援助（ODA）接受機構須滿足如下條件：從事的活動全部或部分服務于發展；以政府為成員的國際機構、制度或組織，或該類機構自主管理的基金；聚集援助資金，使其失去原有身份，成為機構自身金融資產的內在組成部分。 但信托基金、垂直基金等針對特定議題、出資方可施加更多影響的非核心捐款（non-core contributions）應視作雙邊而非多邊援助，聯合國一般預算分攤的會費亦不在多邊援助之列。 盡管這一定義和規范體系的合理性遭到越來越多的質疑，但新的替代體系尚未建立起來。

考慮到中國對外多邊援助的具體實施涉及多個主管部門，缺乏規范的工作定義，從公開途徑獲得的數據相對零散且標準不一，較難獲得一個完整的數據，本文更多是一般性的論述，缺乏完整和準確的細節。即便依照OECD相對嚴格的界定，世界上多邊發展機構也多達約210個。 總體上參照發展援助委員會（DAC）的定義，本文集中考察以下對象：一是聯合國系統的發展機構，包括聯合國開發計劃署等聯合國附屬機構，以及聯合國糧農組織、聯合國工業發展組織、國際農業發展基金、聯合國教科文組織、世界衛生組織等與發展相關的聯合國專門機構；二是世界銀行集團（WBG），盡管也屬于聯合國專門機構，但與聯合國系統機構存在重大差異。后者主要依托成員國捐款（包括會費分攤與自愿捐款），采用一國一票制，活動集中于能力建設和技術援助，而多邊開發銀行采用加權投票制，在接受成員國對其軟貸款窗口捐款的同時，資金來源主要依托國際金融市場募集，因而能為基礎設施等發展項目提供較大規模的融資。三是亞洲開發銀行（ADB）及其他地區性開發銀行，與世行組織結構和運作模式相似。四是擬設立的南南合作性質的開發銀行，如金磚國家開發銀行與上海合作組織開發銀行。預計此類新設機制將沿襲多邊開發銀行模式，但將更多地兼顧成員國間的平等決策，體現南南合作的特點。拉丁美洲地區最近成立的南方銀行（BancoSur）就采取不論出資多少的平等決策機制，盡管這難免會抑制出資規模并可能導致其難以推廣。

中國參與國際貨幣合作，如為國際貨幣基金組織（IMF）、“東盟10+3”框架下的《清邁協議》、金磚國家合作框架下新成立的“應急儲備安排”承諾提供的資金援助、中國政府或私人購買多邊開發銀行發行的各類債券（包括近來到中國發行的人民幣債券），也是中國為全球和地區發展貢獻提升的重要指標，但并不屬于嚴格的ODA范疇。

（二）中國在全球發展體系中的地位轉變

受政治因素驅動，中國在20世紀50—70年代期間曾是世界上最慷慨的對外援助提供者之一。中國對外援助規模于1973年達到頂峰，總值57億元人民幣，占當年中國GDP總值的2%、財政支出的7%。 1978年實施改革開放政策后，中國逐漸從最大的援助提供者之一向援助接受者轉變。相關國家行政體制的演變也見證了這一段歷史發展。1961年，中國設立了與外交部和對外貿易部平行的專門主管對外援助的機構即對外經濟聯絡總局，1964年與1970年分別升格和重組為對外經濟聯絡委員會、對外經濟聯絡部，但最終于1982年并入對外經濟貿易部，即目前商務部對外援助司的前身。 而當前有關援外機構改革和設立專門的援外主管部門的討論，則表明中國與全球多邊發展體系的關系又一次重大變化，即從援助接受者向援助提供者的轉變。

無須贅述，中國30多年來的改革開放戰略取得了巨大成功。20世紀90年代中期，中國實施所謂“大經貿戰略”以來，開始積累外匯儲備。這一進程在2001年中國加入WTO之后開始超乎預期地提速。 2006年第一季度和2010年，中國分別超過日本成為世界上最大的外匯儲備持有國和第二大經濟體。這一結構性變化使得中國不僅有能力而且有必要對外輸出資本，以實現更為平衡的對外經濟關系。“走出去”戰略便醞釀于該時期，并于2001年國家“十五規劃”中正式提出。這也標志著中國重新崛起向其他發展中國家提供援助的歷史轉折點。據中國官方統計，最近10年中國對外援助支出總額超過1700億人民幣（按2011年匯率約合270億美元），在2004—2009年間以年均約30%的速度增長。

（三）中國多邊發展援助的歷史轉折

中國參與多邊發展機構經歷了相似的歷程，但起點較晚且不同時期重點和方式略有不同。改革開放前，聯合國是中國參與多邊發展體系的主要平臺，改革開放后，中國逐步介入多邊開發銀行體系，這一進程總體呈現“由遠及近”、“由舊及新”的歷史走勢，即范圍逐步由非洲、拉美地區開發銀行向世界銀行和亞洲開發銀行擴大，重心由舊的發達國家主導建立的開發銀行向自身參與創設的南南合作開發銀行轉移。而衡量中國在多邊發展體系中的地位變化，主要是以后者為參照系，尤其是與幾大核心機構的關系演變。

1、聯合國系統。20世紀70年代前中國游離于國際多邊體系之外。在第三世界的支持下，中國在聯合國的席位于1971年得到恢復。這也標志著中國與多邊發展體系接觸的開始。若以OECD注重的自愿捐款為標準，中國并未成為聯合國系統發展機構的重要資金貢獻者。截至1978年，中國共計向聯合國體系發展機構提供了4萬美元和1620萬元人民幣的自愿捐款。 盡管數量并不大，但若按一般預算分攤標準計算，中國自重返聯合國時起便是最主要的資金貢獻者之一。中國重返聯合國時同意分攤4%的會費，遠遠超出當時的經濟能力，這也體現了當時中國外交背后的政治利益驅動。3年后，中國承擔的聯合國會費升至5.5%并維持至1979年，中國對多邊發展體系資金貢獻達到歷史最高水平。 實施改革開放政策后，中國分攤的會費逐步下降，1980年驟降至1.62%，此后繼續減少至1995年的0.72%，達到歷史的最低點。過去近20年來，特別是新世紀以來，中國在聯合國的會費分攤比例快速回升，2013—2015年間，中國成為聯合國僅次于美、日、德、英、法的第六大會費分攤國，年均分攤比例超過5%，總額近3億美元。

2、多邊開發銀行。1980年中國恢復在世界銀行的席位，并于1986年加入亞洲開發銀行，標志著中國與多邊發展體系的互動關系發展到新的層次。中國作為股東國支付了部分成本，但總體上仍是作為受援者參與其中的。 但在非洲和拉美地區的開發銀行，中國卻主要以援助提供者身份參與。中國于1985年加入非洲開發銀行，截至2011年底共向其軟貸款窗口非洲開發基金（ADF）提供了約4.36億美元的核心捐款。世紀之交，中國同樣以出資者的身份先后加入了非洲和拉美地區的其他地區性開發銀行，如西非開發銀行（Banque Ouest Africaine de Developpement，BOAD）、東南非貿易和開發銀行（The Eastern and Southern African Trade and Development Bank，PTA Bank），加勒比開發銀行（Caribbean Development Bank，CDB）等，但捐資數額均很有限。由于美國等因素，中國花了15年才于2008年正式加入泛美開發銀行（Inter-American Development Bank Group，IDB）。

隨著中國再次成為全球發展體系中的援助提供者，中國在多邊發展機構中的身份亦逐步由接受援助為主向接受與提供援助并重。 自2005年起，中國開始向過去為其提供多邊援助的主要來源機構捐款，真正標志著中國由多邊發展機構的資金接受者向貢獻者轉變。2005—2008年，亞洲開發銀行的軟貸款窗口亞洲開發基金（ADF）第九次增資期間，中國首次捐款3000萬美元，其后又于2009—2012年和2013—2016年的第十、十一次增資中分別捐款3500萬美元和4500萬美元。如上所述，2008—2010年，世行下軟貸款窗口國際開發協會（IDA）第十五次增資，中國首次捐款3000萬美元，其后又于2011—2013年IDA第十六次增資中捐款1.6億美元（表1）。

金融危機以來，中國開始參與創設新的南南合作開發銀行，包括擬議中的上合組織開發銀行和金磚國家開發銀行，標志著中國參與多邊發展體系進入新的歷史階段。

作者根據以下數據來源計算匯總。資料來源：ADB Group Annual Report 2011； IDB Annual Report 2011； ADF Donors Report series （IX-XI）； ADB Annual Report 2011； The World Bank Annual Report 2012； IDA Replenishment Final Report series （15-16）； 其他新聞報道。

二、中國對多邊發展體系的貢獻與不足

（一）資金貢獻增長迅速，但總體規模仍低

從歷史來看，OECD-DAC成員多邊與雙邊援助比重穩定在“三七開”的比例。 近年來，由于非核心援助資金的增加，DAC成員多邊援助平均占比上升到40%左右。 但國別差異較大。以核心援助資金為例，美國、希臘等國的多邊援助占援助總額比重僅略高于10%，而意大利、韓國、瑞典等卻接近30%。 不過，歐洲國家多邊援助占比較高，其中地區多邊機構（歐共體）是主要的接受機構。這也是歐共體能夠迅速發展為全球最大的多邊援助機構的原因。21個向DAC報告的非DAC成員國的這一比值要低一半，約為21%。

近年來中國對多邊發展機構的援助增長很快，但總量仍然較小。有學者估計，2007年中國對外多邊援助占總援助來源的比值在3.41%， 而聯合國經社部估計2009年時該比例僅為2%。 這些數值均可能被低估，但總體而言，中國對外援助中多邊渠道的利用相對其他國家偏少，應該是一個事實。以世行為例，中國1999年自其軟貸款窗口IDA畢業，并于10年后的IDA第十五次增資（2008—2010）開始提供捐款。該第一筆捐款額是3000萬美元，僅占IDA-15募集捐款總額的0.1%。2011—2013年間IDA第十六次增資中，中國承諾提供1.6億美元捐款，比前一期增加了4倍多，但其中2/3以提前還貸的方式折算，占總規模的比例仍不足0.5%，在52個捐款國中排第20位，低于韓國、俄羅斯等。在2010年世行投票權改革中，中國在世行的關鍵決策機構、為中等發展中國家提供硬貸款的國際復興與開發銀行（IBRD）中的投票權從與印度、意大利、俄羅斯和沙特并列第六位（2.78%）升至第三位（4.42%），超過德國、英國和法國。IBRD運營資本九成以上依賴于全球資本市場融資而不是股東出資，IDA則主要依賴成員國的援助，因此中國在世行集團的地位實際上是一個較大的股東國、較小的援助國。在這一意義上，中國的資金貢獻與其擁有的巨額外匯儲備相比微不足道。相比而言，日本在1971年即結束從世行貸款后的第五年，便成為世行資金的凈貢獻方。

與多邊開發銀行不同，聯合國系統發展機構不具有資本市場融資的能力，其對發展的支持主要依賴于成員國捐款，包括分攤和自愿捐款。如今聯合國機構的開支中約有三分之二來自自愿捐款，中國亦不斷增加對聯合國的自愿捐款，但總體水平仍然偏低。2011年，中國為聯合國機構提供了1300萬美元和515萬元人民幣的自愿捐款，比上一年度增加15%。

（二）知識貢獻意義深遠，但缺乏主動塑造

中國與多邊發展體系施受的關系遠不止資金貢獻，知識層面的影響更為深遠。過去30多年來，世行、亞行等多邊發展機構為中國政府推進改革開放提供了大量有價值的決策參考，使其在中國留下了卓著的聲望。前世界銀行中國辦公室負責人博特里爾（Pieter Bottelier）指出，世行的知識產品曾對中國早期的改革開放政策轉型起到了十分重要的推動作用，其范圍幾乎覆蓋國民經濟的各個部門，比IMF所涉領域更寬、更深。 中國經濟正處在轉型的關鍵階段，他們的決策咨詢作用有增無減，2012年中國與世行合作新出版《中國2030》報告所引起的巨大反響便揭示了這一點。但正如資金關系的轉變一樣，中國與多邊發展機構的知識互動關系也正由單向走向雙向，中國自身發展的經驗教訓正引起多邊發展機構越來越多的關注。

隨著中國日益參與多邊發展合作，對中國對外援助的不實指責漸弱，而有關傳統發展規范體系重建的理性反思漸強。DAC成員國主導的慈善型、垂直型、干涉型、社會型援助理念和實踐弊端凸顯，而援助與貿易和投資相結合可能效率更高、對發展更有利， 問責標準應該與東道國國情相符而非越高越好。中國人歷來信奉“要致富、先修路”這一簡單道理，使多邊開發銀行重新重視基礎設施建設的融資支持。或許，務實是中國發展奉行的最大哲理，而所謂“金磚國家的發展哲學”主要指的是中國的哲學。 實際上，無論是資金還是知識，如果說中國對多邊開發機構具有實質影響的話，更多是作為競爭者從外部施加，而非作為一個成員從內部塑造。

中國發展對全球發展體系產生的外溢效應同樣對多邊發展機構帶來了深刻的影響。DAC界定、衡量和評估援助方法的合理性正受到越來越多的質疑。聯合國開發計劃署和世行這兩大多邊發展機構分別與中國合作設立了知識共享中心，以總結和推廣中國發展的經驗。2012年10月，世行發起了為期兩年的環境和社會保障政策評審程序。作為“機構內部更大規模的現代化努力的一部分”，該行動將為其他多邊開發銀行設立新的范式。2012年IMF與世行東京年會上，世行新任行長金墉號召世行由“知識銀行”向“解決方案銀行”轉型，包括精簡程序、減少項目準備時間等等方面。這表明了最大多邊發展機構由“程序導向”向“結果導向”、“理論導向”向“實踐導向”的務實轉變，而不是像一些非政府組織所詮釋的“觸底競賽”。

需要指出的是，中國對多邊發展體系的影響不在于主動的塑造，而在于其自身的發展所產生的巨大外溢效應；不在于抽象的理論，而在于具體的實踐。一方面，中國未曾試圖、亦未在實踐中挑戰主流的經濟發展理論。所謂的“北京共識”是由美國人發明的，并未受到中國的歡迎。 即便這樣的共識真的存在，亦不過是20世紀90年代日本推動的大辯論的翻版，并且引發了很大的爭議。20世紀80年代和90年代初期，日本崛起為全球發展體系的重要行為體，在世行高調主張其發展模式， 試圖挑戰世行傳統的新自由主義發展理念，但并未對世行的運營政策產生實質性影響。

另一方面，中國亦無意挑戰多邊發展機構遵行和實施的規范和政策。中國公開呼吁國際金融機構改革不公平的治理結構，但并未對其貸款和援助政策提出多少挑戰。在對IDA增加捐款時，中國并未就世行運營政策改革提出附加條件，這與美國國會的一貫行為和上世紀90年代日本的做法有明顯不同。背后的原因是多方面的：一是中國“援助產業”的缺乏，即沒有專業的人力資源研究和提出系統的政策改革議程；二是政治動力的缺乏，尤其是中國國內政治體制中不具有西方式的權力制衡機制；三是文化傳統方面，中國不習慣主動向別人提出挑戰；最后一個原因十分重要，中國與世行30多年的合作總體十分成功。現有關于世行的主要批評均來自發達國家內部或與之合作不成功的發展中國家，中國至多是個附和者。

三、中國參與多邊發展體系的影響和制約因素

（一）利益與激勵結構

一國對外援助政策可能包含三種目標追求：一是經濟利益，二是安全利益，三是戰略利益。三者密切聯系，但側重有所不同：經濟利益重在促進國內經濟發展，安全利益重在通過促進地區內國家發展維護地區穩定，戰略利益則重在通過資金、知識和規范層面的影響增加國際可見度和影響力。歷史地看，發展中國家偏重前兩者考慮，因而多偏愛雙邊渠道，發展水平較高的國家更多考慮戰略利益，而逐步增加對多邊機制的運用。對中國而言，增進地區穩定在中國對周邊國家援助政策中仍占相當大的比重，如對朝鮮的援助。戰略利益在中國對外政策目標中亦呈不斷上升之勢，但中國的戰略考量更多是防御性質的，如緩解外部壓力和避免被外界孤立，并將其自身由新興經濟大國轉型為真正的全球性大國，中國將日益重視通過多邊機制提升其合法性和國際形象。但是，中國外援仍將以促進經濟發展為第一目標，而且越來越注重發展的共贏。中共十八大報告前所未有地強調“互利共贏的對外經濟關系”，其對于中國對外援助政策而言具有雙重意義：一是強調中國對外援助應切實有利于東道國經濟發展，二是修正西方慈善觀為基礎的援助觀，強調幫助別人的同時亦可促進自己發展。發展援助可以成為建立國際利益共同體的重要宏觀經濟政策。 中國始終堅定地認為，將自身的發展搞好，就是中國為世界作出的最大貢獻。

中國的援外政策歸根結底是由于自身發展仍面臨巨大挑戰。擁有世界最多的人口是中國最主要的國情，這使得中國在很多方面具有二元特征：經濟總量大，人民卻不富裕；東部南部富裕，中西部貧困；經濟增長迅速，環境惡化同樣迅速。這種二元結構也導致中國國際定位和對外政策的雙重性和模糊性，導致對中國國際責任的外部期待與實際表現間的巨大鴻溝。這一特征仍將在相當長的時期內存在。對于新一屆領導集體而言，中國國內挑戰已經累積到一個關鍵點，將被迫繼續保持外交為國內發展服務的主基調，而無暇太多地顧及其他。中國對外政策過去是、將來也會繼續是“反應型”的， 而國際影響力作為一種進攻機制（offense）不是中國的政策目標。

因此，與歐洲國家尤其是北歐國家致力于通過多邊發展機構傳播其規范和價值不同，與美國總是試圖通過多邊發展機構尋求其全球戰略利益最大化也不同，中國仍將繼續優先關注其自身經濟發展，并通過對外援助促進內外共同發展。作為一種防御和自我保護機制，中國將為多邊發展機構提供更多的資源，但程度有限。雙邊援助和小多邊援助是實現援助與貿易投資相結合、自身發展與他人發展相促進的更直接和靈活的手段。相比而言，擬成立的金磚開發銀行與上合組織開發銀行有望集中于基礎設施建設，這可促進中國具有比較優勢的產業走出去，消化過剩產能，同時促進受援國發展。亞行和擬設立的上合組織開發銀行對于促進亞洲地區經濟一體化具有重要的作用，而這可以使中國的西部和北部地區受益，同時增進其能源進口的安全。

全球多邊發展機構能夠實現雙邊目標，但路徑更為曲折，成本亦更高。據稱，由中國公司獲得世行項目的份額實際上呈上升趨勢，而美國公司占比有所下降， 聯合國會費分攤的增加亦會促進相關會員國公司的產品銷售， 但這并沒有、也很難成為中國對世行和聯合國援助政策的直接目標。相比之下，全球多邊發展機構的主要優勢在于提供規范和公共產品方面，包括合法性、知識性和應對全球性挑戰的全球存在性。例如，聯合國可以為最小的國家提供平等的發言權，擁有最高的代表性，是許多全球發展原則、規范和法律的提出者、制訂者和倡議者。 世行亦日益轉型為一個知識銀行。毋庸置疑，世行和聯合國機構所擁有的知識和規范亦有利于中國自身的發展，但這些知識產品幾乎是免費的公共產品，其獲得并不需要中國付出巨大的代價。

從更廣泛的意義上看，全球發展體系與貿易、投資、貨幣、金融等其他經濟體系相比具有更大的不對稱性，即提供多邊援助的成員國具有更多的選擇權和退出權。因此，中國相對缺乏對全球性多邊發展機構投資的激勵，因為不作為不會招致重大經濟后果，至多只是聲望的損失。換言之，中國如果有能力的話，將會具有更大動力和可能去影響國際貨幣體系或全球多邊貿易談判，而不是影響世行或聯合國等發展機構。

最后，文化與歷史因素亦有助于解釋中國在包括多邊發展機構的全球發展體系中相對內向的利益和立場定位。相對缺乏宗教傳統，中國的儒家文化傳統更崇尚務實精神。因此，中國人以勤奮工作為榮而以接受施舍為恥，并認為幫助他人就是幫助自己，與西方單向的慈善觀迥然不同。這意味著中國不大可能僅憑利他主義而增進對多邊發展機構的資金貢獻。此外，中國近代史上遭受西方列強侵略百年有余，因而不像日本或德國一樣具有歷史負罪感，希望通過對多邊機構的援助支持對發展中國家予以一定的補償。同時，國家統一問題尚未最終解決，主權和不干涉仍然是中國處理對外事務的基本原則。

（二）所有權與政治考量

僅僅是孤立和靜態的利益分析具有局限性，甚至可能令人困惑。實際上所有層次的多邊發展機構均可以用來實現成員國的經濟與戰略利益，比如世行和金磚銀行均可以體現中國的影響力和戰略利益，而亞行和上合組織銀行均可以用來推進亞洲地區一體化。但是，所有權結構和政治難度具有差異性。這是理解中國以地方行動實現全球利益做法的另一個關鍵因素。

以世行為例，中國已經提升為IBRD的第三大股東，但是并未實質性增加對其日常決策的影響。即便是最大而且唯一擁有否決權的股東美國，亦難以真正操控世行的日常運作，而且這種難度會越來越大。這也是擁有更大的影響力和控制力的美國、日本等在世行之外設立亞行等地區性開發銀行的重要原因。 投票權和治理結構的下一步改革仍將面臨巨大的阻力。2010年IMF和世行投票權改革的一個歷史性突破，是世行投票權分配與IMF份額計算開始脫鉤，IBRD投票權改革方案首次正式承認IBRD權力分享應與IDA責任分擔掛鉤，即成員國過去和未來對IDA的捐款貢獻在投票權計算權重中占比20%，而GDP和發展中與轉型國家的發展貢獻各占70%和5%的權重。日本在IDA第七次增資（1985—1987）中首次成功運用該“協調戰略”，通過增加對IDA的捐款成為IBRD第二大股東。 客觀而言，2010年改革的這一創新并未直接激勵中國增加對第十六次IDA增資（2011—2013）的捐款數量，因為僅僅按照新公式中GDP要素增加的分量，中國所應獲得的新增投票權事實上超過最后實際增加的數值。換言之，中國為了照顧其他新興和發展中國家的利益，實際上主動放棄了部分應得的投票權增加值，這也體現了中國韜光養晦的政治立場。

如果說歷史上日本的協調戰略是一個“推力”，通過承諾更多捐款推動世行的投票權重組的話，那么，世行如今的投票權改革新規更像是一個“拉力”，以激勵中國和其他新興國家今后為IDA作出更大的資金貢獻。但難以期待這一拉力在近期內會有突破性的成果。一方面，一旦IDA責任分擔正式與權力分享掛鉤，該拉動程序便會變得異常復雜。如何計算各成員對IDA的資金貢獻將成為未來談判的焦點。2010年改革中，西方援助大國認為其過去對IDA的捐款完全被忽視，而貧窮國家認為他們才是改革真正的犧牲者。 此類爭論將更加激烈。 中國非常清楚改變既有權力結構的困難，因而并不過分期待能通過增加捐款獲得多少收益。另一方面，中國本身是否有意愿晉升至權力結構的中心仍是有疑問的。無論是2012年世行行長、IMF總裁的更換，還是2013年WTO總干事、亞行行長的調整，中國均沒有提出自己國家的候選人。因此有理由認為，中國目前并不愿意進入國際體系的中心地帶，以免進一步推高外界對其承擔國際責任的期待。

相反，貿易機會和集體影響力在金磚銀行、上合組織銀行等新設的機構中更容易實現。這意味著，另起爐灶對于中國增進其經濟和戰略利益而言將更為便捷。誠然，這只是在相對意義上講的，也應對新設機制保持必要的理性。金磚銀行的設立亦面臨復雜的政治難題。除中印領土糾紛、印度和巴西入常等安全議題障礙外，出資規模及投票權分配亦是談判的癥結，印度、巴西較為激進，認為南南合作銀行就應該摒棄傳統開發銀行以出資多少為基礎的“加權投票制”模式，而采用平等出資、平等決策的模式，而這無疑會降低中國增加出資的積極性，抑制銀行的初始規模和實際意義。

（三）分散的決策結構

中國有關多邊發展機構的決策結構較為分散，亦有助于我們理解中國多邊對外援助政策不夠激進的原因，盡管這只是輔助性而非決定性因素。商務部對外援助司是負責制訂和實施中國對外援助計劃和政策的主管部門。但由于缺乏多邊與雙邊援助統籌協調的相關法律，因此對多邊援助而言，商務部實際上處于較為邊緣的位置。商務部負責與聯合國系統多邊發展機構相關的合作事宜，但即便是聯合國系統的發展機構，在中國的活動亦是分散在各個部門落實，比如農業部、水利部、衛生部等。外交部是聯合國綜合性的對口部門，如2012年10月新成立的國際經濟司負責與聯合國經社部協調，就2015年后全球發展合作“可持續發展目標”的制訂舉行磋商。財政部和中國人民銀行在中國對外多邊援助決策體系中占據更為主導的地位。歷史形成的慣例是，二者按照中國作為受援方與援助方的不同而分工，即財政部主管中國作為受援方與世行和亞行的合作，而中國人民銀行主管中國作為援助方與其他地區開發銀行的合作。由央行分管多邊開發銀行業務，在世界范圍內并不多見，除中國外或許另有拉丁美洲的一些小國如此。相對而言，央行更為支持中國的資金走出去，以緩解貨幣政策的壓力，因而在對外多邊援助上可能更為慷慨。畢竟，相比于坐視外匯儲備貶值，提供任何一種援助的機會成本都是較低的。不過，隨著中國對多邊機構援助的增加，這一分工體系有望逐步改變，財政部的作用可能會有所提升，成為主管與多邊開發銀行合作的主要職能部門。

對外多邊援助行政體制分散是許多國家共有的特征，但區別在于各機構之間的協調程度。中國主管對外多邊援助的各部門之間缺乏有效的協調機制。比如，中國不如德國等對雙邊和多邊援助資金分配有明確的立法規定，各部門提供的對外多邊援助總規模很大程度上缺乏完整的統計。另一個例子是，中國在各多邊機構中的代表辦公室組成人員往往是垂直結構的，缺乏部門間的協調與合作。中國在世行、亞行及其他多邊開發銀行中的執行董事辦公室往往由清一色財政部或央行派出的人員組成，外交部、商務部基本缺席，而美國駐世行執董辦包括一名來自商務部的代表，以維護美國公司在世行的利益，而德國執董辦包括發展合作部和財政部的代表。中國已經成立了部際援助協調機制，但是對多邊援助的影響有限。外交部國際經濟司的設立是為了提升外交部在對外經濟決策中的影響力，但迄今為止的主要職能在于負責中國領導人參與二十國集團（G20）峰會、金磚國家領導人峰會以及處理中國公司和民眾海外利益的保護問題，對財政部、央行、商務部傳統的職權并無任何影響。中共中央財經工作領導小組、國務院是中國經濟政策制訂的最高領導機構，但對外經濟政策并不具有像能源、氣候等議題那樣具有專門的協調機制，更不用說對外多邊援助政策。不同部門往往設定不同的優先目標，高層協調機制的缺乏可能使得中國對外多邊援助政策缺乏戰略性、延續性和協調性。

結 束 語

理論上，每個機構有其自身的比較優勢，比如世行的知識優勢、聯合國的代表性優勢、亞行的地區性優勢、擬成立的金磚國家和上合組織開發銀行的貿易促進優勢等等。如何最大化地利用每個機構的比較優勢，而不是選擇一個而舍棄另一個，是中國面臨的更為現實的問題。但是，不同時期的不同平衡戰略，仍然意味著不同機構的優先地位不同。中國有望在創設新的地區性開發銀行方面發揮重要作用。全球力量重組正帶來新一輪的多邊制度重組。新一輪的南南合作正由貿易、投資及具體項目層面向制度層面發展。中國是該輪南南合作的領頭羊，但在制度創設方面一直落后于拉美、非洲等地區的發展中國家。20世紀70年代，南方國家創設了一系列多邊開發銀行，如安第斯開發銀行（CAF）、伊斯蘭開發銀行（IsDB）、石油輸出國組織國際開發基金（OFID）、阿拉伯經濟與社會發展基金（AFESD）及阿拉伯非洲經濟發展銀行（BADEA）等。2009年，委內瑞拉等拉美國家又牽頭成立了南方銀行（BancoSur）。

近年來，中國在這方面的態度正在轉向積極。中國主動倡議在上海合作組織框架下成立一個開發銀行，并積極支持印度提出的設立金磚國家開發銀行的倡議。2013年3月召開的金磚國家德班峰會正式宣布成立金磚開發銀行的計劃，明確其將集中于促進金磚國家以及非洲的基礎設施建設，但外界熱切期待的總體規模、出資比例、投票權結構等具體細節并未確定。

中國的態度和行為的轉變實際是世界大趨勢的一部分，而非歷史的偶然。就捐款而言，新設地區性機制侵蝕舊的全球性多邊機制是上世紀70年代以來便呈現的一個歷史性趨勢，世行、聯合國系統等全球性多邊發展機構所吸收的捐款份額呈逐步下降趨勢，而以歐共體/歐盟為代表的新設地區性機制吸收的資金規模不斷壯大。2010年，歐盟、世行集團IDA、聯合國機構、地區開發銀行、全球基金（Global Fund to Fight Aids， TB and Malaria）等五類多邊機構吸收了全球近九成的核心多邊援助資金，其中歐盟占到38%，比世行集團IDA（19%）和聯合國機構（17%）的總和還要多。

此外，中國還將有望在原有的多邊發展機構中更多地創新援助方式。增加對非核心捐款方式的利用，實現公共產品貢獻和控制權的一定平衡，實現對新舊機制的更為合理的平衡。近年來，信托基金、垂直基金等針對特定議題、出資方可實施更多影響的非核心捐款方式，或稱“雙多邊（bi-multi）”援助方式，受到傳統援助大國越來越多的青睞。該方式加劇了全球發展體系的碎片化，理論上不屬于DAC所界定的多邊援助的范疇，但其繁衍之勢難以阻擋。這一方式最主要的吸引力在政治方面，尤其是可以使援助國保留部分控制權，并提升某一議題的全球關注度，從而有利于募集資源。

有理由相信，隨著新興國家資金貢獻能力和制度塑造能力的提升，這些趨勢將會更多地延續，而全球性多邊發展機構將被迫不斷進行創新，進一步向“知識銀行”方向發展。中國也開始在現有多邊發展機構中設立一些能夠保留較多控制權的信托基金。比如，中國于2005年3月25日在亞行設立了規模為2000萬美元的信托基金“地區合作與減貧基金”，2009年向聯合國糧農組織捐款3000萬美元設立信托基金，用于幫助發展中國家提高農業生產能力。同時，中國也積極參與世行等的多邊信托基金，盡管與英國、美國等傳統援助國相比差距仍然很大。

與此同時，在氣候融資創新等新興議題領域更多地參與多邊體系，將是中國增加對全球發展體系的貢獻的另一個發展方向。這與上述垂直基金繁衍的趨勢是相互關聯的，環境尤其是氣候融資領域正成為繼衛生之后新的垂直基金不斷增加的最重要領域，其規模之大可能遠超過現有ODA總和。中國已經開始向《聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》框架下的現有機制“全球環境基金（GEF）”等增加援助，但是對新設立的“綠色氣候基金（GCF）”仍以觀望為主。中國已明確表示不使用該基金，但并未對是否為其貢獻資金作具體承諾。其中有上述人力資源不足的原因，但最主要的是由于全球氣候談判最為核心的問題尚未解決，尤其是“共同但有區別的責任原則”的保留和重新界定問題。GCF是否能夠成功推出資金來源創新，還是會成為另一個主要依賴官方援助的GEF，尚有待觀察。中國在這方面實際上也面臨一個雙邊和多邊的平衡問題，以及氣候與發展的平衡問題。中國作為該領域的最主要行為體之一，無論其如何選擇，都會對外界產生直接或間接的重要影響。除資金外，中國至少還可以在以下方面增強其知識貢獻：一是推廣其低碳發展經驗，比如對非農業援助的減排效應，二是推動氣候與發展融資體系的融合。氣候融資是一個跨越援助和私人部門融資的概念，并且既是發展問題，又是氣候問題，從歷史來看有脫離發展體系的政治推動，但是人為割裂的負面影響已經顯現，中國應在推動二者加強協調方面發揮更大的作用。