“兩官”績效評估：人大監督司法的地方創新實踐

所謂“兩官”績效評估，是指地方人大及其常委會為規范司法行為，促進司法公正，通過規定的程序和方式，對由其考察任命的法官和檢察官（簡稱“兩官”）實施檢查、督促、調查和處理，并對其工作業績和效果作出綜合評判的總稱。近年來，浙江省溫嶺市在推進民主法制建設和加強人大監督工作的進程中，積極探索監督司法工作的新途徑，在全國范圍內首次開展“兩官”績效評估工作，并在實施過程中取得了一定成效。本文通過介紹溫嶺“兩官”績效評估工作的實施情況，分析“兩官”績效評估實施過程中存在的主要問題，并提出進一步改進和完善“兩官”績效評估的若干對策和建議，以期為國內其他地區開展“兩官”績效評估工作提供些許借鑒和參考。

一、“兩官”績效評估產生的背景和依據

監督法實施后，“述職評議”這一曾被認為人大及其常委會對任命干部實行剛性監督的重要手段已逐步淡出人們的視野。在實踐中，大多數地方人大及其常委會對法院和檢察院（簡稱“兩院”）的監督側重于對工作的監督，而忽視了對個人的監督，這好比是監督水流而不是監督水源，難以起到“正本清源”的作用。為此，浙江省溫嶺市人大常委會一直在不斷地思考和探索，如何采取有效的監督方式，既能保證“兩官”獨立行使職權，又能規范“兩官”正確行使職權，并先后于2008年、2009年對該市人民法院的部分法官和人民檢察院的部分檢察官開展了績效評估，從而在國內首次開啟了地方人大對“兩官”績效評估的實踐探索。

法官和檢察官作為人大及其常委會依法選舉和任命的司法人員，人大對他們的監督具有相應的法理依據、客觀需要和現實要求。

1.法理依據。監督權和任免權是憲法賦予人大及其常委會最重要的兩項權力，人大對 “兩官”的監督和任免是重要的憲法原則。地方組織法第二十六條和第四十四條分別規定了人大對由它選舉任命的司法人員可以行使罷免權和撤職權，監督法第四十四條進一步明確了這種撤職權，并在第八章對撤職案的審議和決定的程序作了具體的規定，這充分說明了人大對司法人員個體進行監督的法定性、權威性和嚴厲性。此外，地方組織法第四十四條還進一步規定了人大常委會“監督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表、受理人民群眾對上述國家機關工作人員的申訴和意見”。換而言之，既然人大可以受理人民群眾對司法人員的申訴和意見，就意味著人大常委會可以通過調查核實，對司法人員進行監督。

2.客觀需要。從當前地方黨委組織部門管理的實際權限來看，人民法院院長、副院長，人民檢察院檢察長、副檢察長一般都是由當地組織部門管理和考核，而多數的法院審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員以及檢察院的檢察委員會委員、檢察員并非地方組織部門管理的干部。對這一層級的司法人員如果人大不去監督管理，特別是對他們的基本履職情況也缺乏必要的了解掌握，光靠“兩院”自身的管理考核，難以達到比較好的監督管理效果。

3.現實要求。從現實情況來看，近年來，司法不公、司法腐敗問題日益嚴峻，冤假錯案時有發生，涉訴上訪事件不斷增加，司法公信力不足問題已經成為影響司法機關和司法人員工作權威性的致命傷痕[1]。在輿論監督、社會監督如火如荼的今天，廣大人民群眾要求人大及其常委會加大對司法機關及其司法人員個體監督的呼聲非常強烈。人大如果再不采取相應的舉措，改進和加強對司法機關及其司法人員的監督方式和力度，也必將會失去廣泛的群眾基礎。

因此，2013年6月，溫嶺市新一屆人大常委會在總結以往經驗的基礎上，又啟動了新一輪的“兩官”績效評估工作，使該項工作逐步進入常態化的軌道，也將為進一步研究“兩官”績效評估工作提供新的實踐樣本。

二、“兩官”績效評估既有的要素和成效

溫嶺市人大常委會根據憲法、監督法等相關法律的規定，結合“兩院”工作的實際，考慮“兩官”工作的現狀，在每次開展“兩官”績效評估時均事先制訂實施方案[2]。分析“兩官”績效評估的實施方案，其構成要素主要有五個方面：

1.評估主體。成立以常委會分管副主任為組長，法制工委主任為副組長，部分常委會委員和人大代表為成員的績效評估小組。績效評估小組是“兩官”績效評估工作的主體和具體執行機構。

2.評估內容。“兩官”績效評估主要對被評估對象最近幾年來的各方面績效進行考量，其中“績”是指司法業績，具體從案件的收案數、結案數、辦結期限、判決率、上訴率、發回重審率、二審改判率、不起訴案件質量、出庭公訴、抗訴糾正偵查、審判違法行為和裁判文書錯漏罪率等方面進行考查；“效”是指辦案的法律效果和社會效果，具體從調解率、撤訴率、當事人投訴率、涉訴信訪率、群眾滿意率等進行考查。此外，“兩官”的政治理論與審判業務學習情況、接受監督與司法為民情況、勤政廉潔與作風建設情況等也都是績效評估的參考內容。

3.評估對象。“兩官”績效評估以人大及其常委會選舉和任命的司法人員為評估對象，包括人大選舉或者任命的人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。但在實際操作中，出于強化績效評估效果和發揮示范引導作用等多種因素考量，目前主要針對市人民法院和市人民檢察院直接辦案部門的審判員和檢察員開展評估。

4.評估程序。“兩官”績效評估工作共分準備動員、調查了解、評估、整改四個階段。首先，市人大常委會主任會議討論通過實施方案，并組織召開動員會，在動員會上抽簽確定被評估對象并在網絡和各類媒體上發布公告；其次，績效評估小組針對被評估對象，組織開展深入調查了解，通過本人自查、案卷抽查、觀摩庭審、走訪了解、座談聽取、代表暗訪、民主測評等手段，全面掌握被評估對象的各方面表現；再次，市人大召開常委會會議，在聽取被評估對象履職報告和績效評估小組調查報告的基礎上，由全體常委會委員對每位被評估對象進行票決并形成評估意見；最后，每位被評估對象結合市人大常委會的評估意見，自覺整改落實，并主動向常委會書面匯報整改落實情況。

5.評估結果。常委會票決的結果分滿意、基本滿意和不滿意三個等次，“滿意”票數超過應到常委會委員人數二分之一的定為“滿意”，“不滿意”票數超過應到常委會委員人數二分之一的定為“不滿意”，其余的定為“基本滿意”。對評估為不滿意的對象在三個月后再次測評，如果再次測評仍被評為不滿意的，則須按照法定程序作出相應處理。對評估中發現的可能存在違法裁判的案件和涉嫌違法違紀的其他法官，一律移送有關部門和單位調查處理。

綜上，溫嶺市“兩官”績效評估的具體操作程序如下圖所示：

“兩官”績效評估是溫嶺市人大在依法行使監督權方面的積極探索，是在新形勢下加強人大對司法人員監督的有益嘗試，是司法隊伍自身能力建設的需要，也是讓人民群眾更進一步了解認識“兩院”及“兩官”的需要，更是實現法律效果與社會效果有機統一的需要。其實施成效主要體現在以下三個方面。

1.創新了人大監督方式。首先，這是對人大監督方式綜合運用的一次嘗試，在此之前，人大對“兩院”的監督往往采取單個方式進行，監督效果比較有限，但是“兩官”績效評估綜合運用了聽取匯報、執法檢查、民主測評、代表視察、專題調研、征求意見、明查暗訪、詢問、票決等多種手段，形成了強大的監督合力。其次，這是對人大監督司法人員的一次嘗試，人大對司法人員的監督與對司法隊伍建設的監督有著明顯區別，前者是人大對司法人員個人進行監督，直接將壓力施加在被監督者身上，后者是人大對司法機關整體隊伍建設方面進行監督，屬于工作監督的范疇，其主要責任人為司法機關的主要領導。因此，“兩官”績效評估直接對被評估對象進行調查了解，當面提出建議意見，督促抓好整改落實，提高了人大監督的質量和實效[3]。

2.提高了“兩官”隊伍素質。被評估對象正確對待、真心配合績效評估工作，對評估中反映的重點和突出問題，逐條進行對照檢查，研究落實整改措施，及時反饋整改情況，通過評估，進一步轉變了工作作風，激發了工作熱情，提高了司法效率和司法水平。據統計，被評估的5位法官，當年的人均辦案數量均有明顯上升，且均沒有發生檢察抗訴、二審改判、群眾上訪等事件。此外，常委會針對9名被評估對象的不足之處，共梳理提出書面評估意見36條，其中關于“某一檢察官出庭支持公訴能力不足，建議更換崗位”的建議，被該市人民檢察院采納，并及時作出了相應的崗位更換安排，改變了以往辦案部門“只進不出”的習慣做法。

3.提升了“兩院”司法公信。通過網絡、各類媒體公布被評估對象名單，并設立監督電話和網上信箱，向被評估對象主辦案件的當事人發送征求意見函等做法，充分調動了社會公眾參與“兩官”績效評估的積極性，使績效評估工作以及“兩官”履職情況更加公開、透明，使人民群眾對“兩院”和“兩官”的工作有了進一步了解，從而加大了司法公開的力度。

三、“兩官”績效評估存在的質疑與問題

浙江溫嶺的“兩官”績效評估是地方人大行使監督權的創新探索，首開國內對司法人員進行直接監督的先河，沒有既有經驗可以借鑒，完全是摸著石頭過河。在實施過程中，主要面臨兩個方面的困難，一方面是遭受到了外界有關正當性的質疑；另一方面是工作開展中存在的實際問題。

1.遭受的質疑

（1）缺乏具體法律規定。監督法是各級人大及其常委會行使監督權的具體法律依據，監督法中雖然規定了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規實施情況的檢查；規范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定等7個方面的監督行為。但是沒有對“績效評估”這一監督方式作出相應的規定。按照“法無明文規定即禁止”的原則，地方人大不能在法律條文之外擅自創造監督方式。

（2）違反黨管干部原則。黨管干部原則是黨和國家干部管理制度的根本原則，主要是指各級黨委堅持貫徹執行黨的干部路線、方針和政策，嚴格按照黨的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監督。司法人員作為國家機關工作人員，應當由黨的組織部門進行管理和監督，人大及其常委會只能根據黨委的意見，從程序上任免司法人員，無權進行實質性的審查和監督。

（3）影響司法機關獨立行使司法權。憲法第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉。”第一百三十一條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉。”這表明司法權由司法機關排它性行使，司法組織和司法人員在行使職權時只服從法律，不受任何機關、團體和個人的干涉。“兩官”績效評估實行案卷抽查和旁聽庭審，可能會對司法人員施加壓力，影響其依法、公正、獨立辦理案件。

溫嶺市人大在醞釀開展“兩官”績效評估之時，就已經考慮到了可能遭受的質疑，并通過多次召開常委會會議、主任會議、民主懇談等形式，對“兩官”績效評估的合法性、政治性和可行性進行論證。首先，“兩官”績效評估是人大對法律監督、工作監督和人事任免等職權的綜合運用和有機結合，而這三個方面，在憲法、地方組織法、監督法中都有明文規定，在法律規定范圍內，如何采取更加有效的方式和途徑來行使職權，地方人大應當具有能動性[4]。其次，黨管干部是堅持黨的領導的具體體現，人大依法對自己任命的干部開展監督是人民群眾當家作主的生動實踐，二者相輔相成、相互促進、缺一不可，能夠有效地把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機的統一起來。第三，憲法明確規定，人大與“兩院”之間是監督與被監督的關系，人大作為國家權力機關對“兩院”進行監督，在于確保憲法和法律的正確實施，確保審判權、檢察權的正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護，人大監督與司法機關獨立行使司法權并不矛盾。因此，針對“兩官”績效評估這項工作，需要著重討論的不是能不能做的問題，而是如何做得更好的問題。

2.存在的問題

（1）思想認識不夠統一，評估工作難以到位。從人大自身看，對開展“兩官”績效評估還有所疑慮，既擔心監督不力導致失職，又唯恐監督多了可能影響與“兩院”的關系，甚至害怕被認為是“越位”，在工作開展時放不開手腳，講問題往往“淺嘗輒止”。從被評估對象看，法官和檢察官習慣于端坐在高堂之上，習慣于他人投以仰視的目光，再加上日常工作任務繁重，接受監督的自覺性和主動性還不強，對績效評估有被動應付的心理。這導致“兩官”績效評估程序性多、實質性少，彈性監督多、剛性監督少，違背了工作開展的初衷，使之陷入相對被動的局面。

（2）調查了解不夠深入，評估力量還需加強。調查了解是“兩官”績效評估工作最為基礎和關鍵的環節之一，更是常委會對被評估對象進行票決的主要依據。但是大量的調查了解工作都要由績效評估小組來完成，而績效評估小組的組成人員基本在5至7人之間，很難對被評估對象進行全面的了解，特別是針對具體辦案情況，專業性要求很強，如果讓外行人進行抽查，往往形式多實質少，很難找準問題癥結，導致被評估對象口服心不服。

（3）體制機制不夠健全，評估實效有待提高。一是制度建設不夠完善，尚未制定出臺相關規范性文件，目前僅限于開展一次績效評估，臨時討論形成一個實施方案，導致評估的主體、內容、對象、程序確定存在一定的隨意性。二是評估手段比較單一，很少綜合運用各種監督手段，特別是對評估過程中發現的重大問題，也沒有通過行使質詢、專題詢問、特定問題調查、免職、撤職、罷免等剛性手段來追究責任。三是結果運用略顯乏力。“兩官”績效評估的跟蹤監督機制尚未建立，被評估對象的整改落實情況難以掌握，“兩官”績效評估的獎懲機制機構不夠完善，評估結果對被評估對象沒有實質性影響，存在“評估工作開展時，熱熱鬧鬧；評估工作結束后，冷冷清清”的走過場現象。

四、健全“兩官”績效評估的對策和建議

誠如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[5]司法機關及其工作人員掌握著國家審判權、檢察權，直接承擔著維護司法公正的神圣職責，要防止其濫用權力，就必須對司法權的行使者進行有效的監督制約。人大及其常委會具有監督司法機關和任免司法人員的重要職權，如何完善人大及其常委會正確行使職權顯得尤為重要。

浙江溫嶺人大開展“兩官”績效評估工作，具有法理依據、客觀需要和現實要求，并且在實踐中取得了較大的成效。筆者認為，地方人大應根據黨的十八大關于社會主義法治建設的要求和精神，針對可能遭受的質疑和存在的問題，認真做好四個“三”字文章，進一步健全和規范“兩官”績效評估工作。

1.完善三個制度，確保績效評估有章可循

（1）規范操作制度。“績效評估”這一監督方式雖然在現有法律中沒有明文提出，但是經過分析，我們不難發現，“兩官”績效評估的實質是人大對“兩院”法律監督、工作監督和人事任免的結合，溫嶺人大只是對現行法律進行了靈活運用，以求達到最佳的監督效果。由于“兩官”績效評估包含多種監督方式以及任免權的行使，如何規范化、程序化運作，將是當前地方人大亟需解決的問題。筆者認為，可以根據現行法律規定，結合以往績效評估開展情況，制定《“兩官”績效評估實施辦法》，形成具有約束力的規范性文件，明確評估主體、內容、對象、程序等，如需變更須經常委會表決通過，進一步增強“兩官”績效評估工作的權威性。

（2）追蹤評估制度。作為完整的績效評估制度體系，追蹤評估應該也是其重要組成部分，對于被評估對象的整改落實情況和“后評估”表現，需要進行跟蹤監督。首先，落實一個跟蹤監督的主體，法制工委作為常委會的常設機構，并且負責聯系和監督“兩院”，可以由其負責跟蹤監督；其次，明確跟蹤監督的內容，這應該與績效評估的內容相吻合，并且要突出對群眾反映強烈的問題，加大跟蹤檢查和監督力度。此外，對評估過程中反映出來的共性問題，要督促“兩院”建章立制，注重從制度層面鞏固整改成果。

（3）監督制約制度。直接對司法官員個體進行評估，是“兩官”績效評估最大的亮點，也是實踐中面臨的難點所在。評估主體在評估過程中具有較大的權力，但如果評估主體偏離實事求是的原則，勢必會對被評估對象造成不公。因此，要有效制約評估主體，防止權力濫用，確保評估工作科學、公平、公正開展。筆者認為，可以引入第三方力量來監督評估主體，如通過媒體充分曝光評估工作開展情況，使評估工作也能在陽光下運行。同時，賦予評估對象申訴權，對評估調查的事實和指出的問題不服的，允許其向常委會申訴，常委會對申訴事項要組織開展調查，并在規定期限內回復被評估對象。

2.堅持三個原則，確保績效評估正確開展

（1）集體監督原則。監督法第四條規定：各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。這是人大常委會監督工作必須遵循的組織原則。因此，“兩官”績效評估應當是人大常委會的集體行為，不允許人大代表個人行使或人大代表個人以人大名義行使。人大常委會通過主任會議討論后確定績效評估小組，并授權他們開展調查了解工作。對被評估對象的票決，必須由常委會全體組成人員進行，測評結果也必須按照過半數的原則，即認定為滿意的，要求滿意票數達到二分之一以上；認定為不滿意的，要求不滿意票數達到二分之一以上。

（2）間接監督原則。所謂間接監督是指人大行使監督權時，主要側重于對法院起督促、指導作用，不能直接通過作出決定或決議的形式宣告法院的判決和裁定無效或進行更改，而應采取間接手段來達到監督目的。這種間接監督主要表現在：評介性，人大在聽取法院的工作報告，或對法院進行質詢時，通常只發表一些評介性意見，從而為法院修正錯誤提供“參數”；通告性，通告法院其行為違反了法律，警告不要再繼續下去；批評性，對法院的違法行為提出批評性意見，要求自行糾正其違法行為；督促性，要求法院改變或撤銷違反法律的法規、決定、命令或判決[6]。因此，“兩官”績效評估過程中，如果發現確有錯誤的案件，不能直接宣布其無效，而只能督促司法機關依法辦案，糾正錯誤，或者對他們提起質詢，進而促使司法機關糾正錯誤；如果發現涉嫌違法違紀的現象，只能通過監督程序，啟動司法機關的自我糾錯機制，或者嚴格按照法定程序交有關組織和部門辦理，而不能直接由績效評估小組查辦，這實際上也是黨管干部原則的體現。

（3）事后監督原則。人大監督是為了校正司法行為的偏差，只有司法行為已經作出，人大才有必要和可能去了解是否存在問題。司法行為還未呈現任何結果，也就無法判斷司法行為的正確與否，當然也就無法監督。因此，在對司法行為進行監督過程中，事后監督是人大開展監督時需要嚴格把握的介入時點[7]。有學者就此指出，“司法機關享有依法獨立行使審判權、檢察權，在司法機關對案件還沒有作出處理之前，人大及其常委會不必要也不應當進行干預。”[8]更有學者進一步指出：“人大對司法的監督有其應有的范圍和限度，它應以事后監督為主，尊重司法工作的獨立性和中立……人大對司法監督必須遵循事后監督的原則，只有在司法裁判已經發生法律效力的情況下，人大才能發揮對案件的監督作用。”[9]遵循事后監督原則，“兩官”績效評估應當主要針對被評估對象過去幾年來的績效表現。特別是在抽查的案件時，要選擇已經辦理完結的案件，不能干涉正在辦理的案件。在觀摩由被評估對象擔任審判長或出庭支持公訴案件的庭審過程中，要更多地側重于程序問題而不是實體問題，不能在庭審過程中對案件事實認定和法律適用等發表傾向性意見。此外，可以嘗試通過抽看被評估對象已辦案件的庭審錄像，來達到事后監督與實體監督的有效結合。堅持事后監督原則，也將很好地消除外界對“兩官”績效評估可能影響司法機關獨立行使司法權的疑慮。

3.提高三個能力，確保績效評估取得實效

（1）調查了解能力。“沒有調查就沒有發言權。”調查了解的能力和水平將直接影響著“兩官”績效評估的質量。筆者認為，需要從調查了解的內容、方式和對象三個方面進行考慮，努力提高調查了解的能力。首先，不斷深化調查了解的內容，既要調查了解被評估對象“八小時內”的工作情況，又要調查了解被評估對象“八小時外”的生活情況。其次，不斷健全調查了解的方式，既要運用走訪座談、案件抽查、觀摩庭審、明查暗訪等單向性的方式，又要運用監督電話、網上信箱、問卷調查、民主測評、征求意見等互動性的方式進行調查。第三，不斷擴大調查了解的對象，既要向被評估對象所在單位和科（庭）室了解情況，又要向與被評估對象聯系較為緊密的政法委、公安局、紀委（監察局）、信訪局、相關鎮（街道）等部門以及人民陪審員、律師、法律工作者、案件當事人等個人了解情況[10]。

（2）借力監督能力。“兩官”績效評估工作量大、專業性強，單純依靠人大常委會本身，仍然有所欠缺，必須充分挖掘各方面的力量。首先，充分發揮人大代表的作用。通過組織人大代表暗訪案件當事人和旁聽案件庭審，來進一步了解被評估對象的辦案情況，通過向人大代表發送征求意見函，來進一步聽取代表們對被評估對象的意見和建議。其次，充分尋求村居社區干部的幫助。被評估對象在“八小時外”更多的是與家屬、鄰居接觸，但是評估小組直接向其家屬、鄰居了解情況，通過發動被評估對象所在村居社區的干部來向其家屬和鄰居了解情況，將會事半功倍，也更容易聽到真實的聲音。第三，充分借助專業人士的力量。組建績效評估專家庫，努力吸收專家學者和政法機關專業力量充實其中，在開展案件抽查和旁聽庭審等專業性要求較高的活動時，可以從專家庫中隨機抽取人員進行評查。

（3）結果運用能力。正所謂“權力失去監督必將滋生腐敗，監督失去權威必將流于形式”。“兩官”績效評估不應該是和和氣氣、平平淡淡的“評估”，必須具體深入，觸及靈魂。首先，加大評估獎懲力度，對被評估為“滿意”的先進對象要進行表彰獎勵；對被評估為“不滿意”的落后對象要責令限期整改，并且敢于行使罷免權和撤職權，確保績效評估不流于形式。其次，探索建立“兩官”績效評估檔案[11]，在評估結束后，對每一位被評估對象建立起完整的績效評估檔案，作為以后職務任免和開展監督任命干部工作時的參考，從而激發被評估對象參評的積極性。

4.做到三個結合，確保績效評估走向深遠

（1）與人大其他監督相結合。“兩官”績效評估是一項綜合性的監督工作，其效果顯而易見，但是人大對“兩院”的監督不能完全依靠于“兩官”績效評估，必須多管齊下，才能監督到位。人大對“兩院”的監督和制約應當是全方面、立體式的，包括聽取并審議“兩院”工作報告，對“兩院”工作進行詢問和質詢，對“兩院”的專項工作進行監督，對“兩院”的規范性文件進行審查，對“兩院”的工作進行視察，對“兩院”報告的重大事項進行備案等。因此，要將“兩官”績效評估與人大對“兩院”的其他監督方式相結合，形成監督合力。筆者認為，在每一屆常委會的五年任期里，可以用兩年時間對部分法官、檢察官各開展一次全面細致的績效評估，而另外三年時間可以就“兩官”績效評估過程中發現的具有代表性和普遍性的問題進行專題審議，并且結合專題詢問和質詢，切實增強審議的剛性和實效。同時，進一步完善“兩院”重大事項申報制度和規范性文件備案審查制度，強化人大對“兩院”的日常監督。

（2）與“兩院”內部監督相結合。“兩官”績效評估是一項階段性的監督工作，是集中在一段時間深入評估部分法官、檢察官最近幾年來的履職情況。“兩院”內部監督是其自身的職能之一，每一位法官和檢察官都需要接受所在單位的監督。因此，“兩官”績效評估必須與“兩院”內部監督相結合，利用內部監督來促進績效評估，通過績效評估來加強內部監督。一方面，利用內部監督來促進情況了解，特別是對被評估對象在政治理論、業務學習、依法履職、司法實效以及勤政廉潔等方面的表現，需要通過向“兩院”紀檢、監察、政治處等內部監督機構了解。另一方面，通過績效評估來加強內部監督，在評估活動結束后，人大常委會需要對被評估對象的后續整改情況實施跟蹤監督，但是司法行為具有時效性，如果通過督促司法機關強化內部監督機制建設，再由司法機關運用內部監督辦法開展司法工作監督，可以隨時加以監督，既保證了對司法監督的時效性，也能得到司法機關的充分理解和支持。

（3）與社會輿論監督相結合。輿論監督是憲法賦予人民群眾言論自由權利的重要體現，黨的十八大報告中更是把輿論監督作為“四個監督”[12]之一明確提出來。輿論監督是憲法賦予人民群眾言論自由權利的重要體現，因此，“兩官”績效評估工作必須充分發揮社會輿論監督的作用，充分吸納民意、集中民智、體現民主。一方面，注重提高社會公眾參與度。不但要通過報紙、電視臺等傳統媒體，還要充分利用網站、論壇、微博、微信等新興媒體，全方位地公開“兩官”績效評估工作，公示被評估對象名單，公布監督電話和網上信箱，邀請社會各界、廣大群眾通過來電、來信等形式反映被評估對象的履職情況[13]。另一方面，注重發揮輿論監督實效性。針對社會各界和廣大群眾所反映的問題和意見，要進行認真的梳理和匯總，對于可以直接解釋說明的要及時解釋清楚；對于反映的問題要組織人員開展調查、弄清情況，涉嫌違法違紀的要及時移送有關部門處理，并及時向群眾反饋。

注釋：

[1]2013年以來，各地法院密集平反了諸如“張輝、張高平叔侄冤案”“李懷亮案”等一批冤假錯案，但也對司法的公信力產生極大的沖擊。“要像防范洪水猛獸一樣來防范冤假錯案”成為最為公眾熟識的法院對待冤假錯案的表態發言。最高人民法院院長周強就任一個多月時，即邀各界專家學者就 “如何提升司法公信力”進行專題座談。他直言，“最高人民法院正在研究進一步推進公正司法，提升司法公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。公正司法是人民法院工作永恒的主題、任務和價值追求。”

[2]實施方案須經溫嶺市人大常委會主任會議討論通過，其最大特點在于效力特征，即只有一次性的效力，不能重復使用，內容主要包括：指導思想、評估對象和內容、方法和步驟、工作要求。

[3]隨著“兩官”績效評估工作在溫嶺的首試成功，多地人大相繼學習借鑒了這一做法。2010年4月，臺州市人大常委會正式著手啟動對臺州市中級人民法院部分法官開展績效評估，此后要求全市9個縣市區都要開展“兩官”績效評估工作，并逐步實現常規化。社會各界對這項工作反映良好，并得到了省人大和上級法院、檢察院的肯定。另據不完全統計，省外如湖北省宜城市人大、安徽省蚌埠市固鎮縣人大及界首市人大等分別于2012年、2013年陸續嘗試開展“兩官”績效評估工作（參見潘敏佳：《臺州市人大：首次對法院部分法官開展績效評估》，載《浙江人大》2010年第5期；李勤、梁云峰：《湖北宜城市人大監督法院法官動真格》，載人民網http：//npc.people.com.cn/n/2012/0807/c14576-18685962.html，最后訪問時間2013年6月10日；周建：《固鎮人大推行對法官進行績效評估》，載中國法院網http：//www.chinacourt.org/article/detail/2012/04/id/478341.shtml，最后訪問時間2013年6月12日；張文華：《界首市人大評估法官績效》，載安徽法院網http：//www.ahcourt.gov.cn/sitecn/gzbd/52752.html，最后訪問時間2013年6月12日）。

[4]全國人大常委會法工委在談到監督法的制定過程和指導思想時指出：“制定監督法就是總結實踐經驗，統一思想認識，上升為法律的過程。多年來，各級人大常委會對監督工作進行了積極的探索，盡管做法有所不同，認識也不一致，但不同形式、不同內容的監督實踐，都為加強人大監督工作積累了豐富經驗，為制定監督法提供了堅實的實踐基礎。從實踐的感性認識發展到理性認識，得到的共識是，制定監督法必須從我國國情和實際出發，區別不同情況作出規定：實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善。”（參見胡康生：《監督法的制定過程和指導思想》，載中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/falv/2006-11/07/content_1384040.htm，最后訪問時間2013年7月5日）。

[5]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1961年版，第154頁。

[6]參見蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學文獻出版社1992年版，第305頁。

[7]一般認為，人大的法律監督以事后監督為主，但其對“兩院”的工作監督不僅在事后可以進行，在事前和事中也都可以進行。但與對“兩院”整體工作監督不同，在對績效評估涉及的司法行為進行監督時，事后監督卻是需要嚴格把握的原則和前提，否則損害司法獨立之虞。

[8]陳斯喜：《探尋個案監督與司法公正的契合——人大個案監督實證調查案例分析》，載北大法律信息網http：//article.chinalawinfo.com/article_print.asp？articleid=31699，最后訪問時間2013年7月4日。

[9]趙道鳳：《關于人大對司法監督的思考》，載《金陵法律評論》2003年第2期。

[10]在2013年溫嶺市人大開展的法官績效評估中，更加注重調查了解的深度和廣度：1.通過村居社區干部與被評估法官家屬的日常接觸和觀察，了解被評估法官“八小時外”的情況；2.通過“背靠背”形式，直接在電腦上抽看被評估法官以往庭審的錄像，了解其在毫無準備情況下最真實的庭審情況；3.向被評估法官主辦案件的當事人的15%發征求意見函，共計476張，征求案件當事人的意見和建議；4.分別走訪了市政法委、公安局、紀委、信訪局、相關鎮（街道）、各大律師事務所等，對被評估法官進行全面了解。

[11]溫嶺市人大計劃在2013年對法官績效評估工作結束后，建立法官績效評估檔案，具體方案尚在討論醞釀中。

[12]中國共產黨第十八次全國代表大會報告指出：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”

[13]在2013年溫嶺市人大開展的法官績效評估中，通過溫嶺人大網、溫嶺曙光論壇、溫嶺人大微博以及溫嶺日報、溫嶺廣播電視臺等媒體向社會發布公告并公示被評估對象名單。

（作者單位分別為：浙江省溫嶺市人大常委會，浙江省溫嶺市人民法院）