人大代表和社會公眾參與預算審查監督面臨的問題、成因及思考

社會公眾參與預算審查監督是我國民主政治和社會經濟發展的必由之路，是廣泛吸納民智、集中財力辦大事、打造“陽光政府”的重要之舉。近年來，我國各地通過組織人大代表和社會公眾參與政府年度預算及重點項目懇談、審查、監督等方式，廣泛吸收社會各界意見，督促政府完善預算編制、強化預算約束、嚴格預算執行，不斷改善政府決策和推進預算民主，取得了較大成效。本文結合我國當前探索預算協商民主的部分先行地區開展的公共預算改革實踐經驗，剖析當前人大代表和社會公眾參與預算審查監督存在的問題，追根溯源，思考對策。

一、面臨的問題及成因分析

（一）參與熱情有待提高，社會思想認識欠到位

1.從實踐現狀來分析。目前，我國各地搭建的公眾參與預算協商平臺不多，公眾主動參與預算民主懇談和項目初審聽證會較少，尤其是一線的工人、農民、婦女、外來人口等普通群體參與度不大，而參與年度預算討論的政府人員占比卻較高。有些隨機抽選的公眾代表，因缺乏參與預算懇談的信心或意識，把懇談機會讓給村（鎮）干部，影響隨機抽選的科學性。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過程中始終保持沉默，未達到實質性參與。在公眾自發參與懇談方面，由于缺乏代表人物，零散的幾個人參加懇談，往往人微言輕，影響個人意見表達和吸收。

2.從思想意識來分析。部分公眾的政治參與意識比較薄弱，“隨大流”“搭便車”思想普遍，參與主動性欠強、熱情不高，參與力量總體偏弱。有的存在認識誤區，以為參加預算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時間、精力、交通費等成本，何況發言的影響又微乎甚微。部分人大代表缺乏政治智慧，陷入社會“人情世故”中，面對公檢法等一些“強勢”部門就“三緘其口”。 部分政府部門領導缺乏政治膽識，意圖通過事先“打招呼”，讓代表“少講”來規避預算編制的不科學性，一旦代表指出項目支出預算存在問題，一些部門領導就有抵觸情緒。

3.從社會氛圍來分析。部分代表是預算審查行家，礙于直言部門預算存在問題會使部門領導“有意見”，這使得一些預算行家不愿再講，陷入不講實話比講實話好的社會“怪圈”。個別部門“準備工作”過于充分，使得個別代表團和本部門提早形成“戰略同盟”，預算專題審議會成為單純向財政部門要資金的“援助會”“訴苦會”，形成“一邊倒”的懇談格局，影響整體預算審查效果。

（二）參與渠道仍需拓展，反饋機制不夠健全

1.懇談活動知曉度欠高。當前，上海市閔行區人大、浙江省溫嶺市人大、江蘇省無錫市、河南省焦作市等地已搭建了項目聽證會、市級部門預算民主懇談、代表工作站預算征詢懇談以及鎮級預算初審民主懇談等各種預算協商平臺，供社會各界公眾自愿報名參加。但是，有的公眾由于沒有及時看到媒體公告，錯失報名機會。有的公眾不知曉預算民主懇談，也不關心何時何地組織召開懇談，忙于本職工作而不愿報名參與。據統計，在自愿報名參加懇談的公眾代表中，“老面孔”重復率比較高。

2.程序設計仍需優化。為增強預算審查監督的實效性，公眾參與預算討論的時間安排、懇談程序、交流機制等方面都要進行精心設計。我國部分地方的預算執行懇談會或監督會等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設計有待進一步優化，懇談方式需要進一步創新和多樣化。

3.反饋機制亟待完善。當前，公眾參與民主懇談后，對自己所提意見有沒有采納、落實得如何等情況無從知曉。預算信息公開的網絡平臺尚未充分開發網上評議、互動等功能，預算信息公開后的反饋機制不健全，影響工作實效。由于缺少公眾監督及評價意見的反饋渠道，阻礙了政府和公眾更深層次的交流，長此以往會影響公眾參與積極性。

（三）代表和公眾素質尚需提升，實質性參與仍有差距

1.受專業知識影響。人大代表和社會公眾對政府預算草案進行審議和懇談需要具備一定的經濟、法律等相關知識。在缺乏財政預算專業知識的情況下，受會前調研不充分、懇談時間較緊等因素影響，部分代表和公眾對預算草案只能進行粗線條閱讀，對預算安排的科學性、合理性難以作出正確判斷，難免存在“走過場”現象，影響預算協商實效。

2.受利己思想影響。有的代表和公眾只關注局部、區域利益，或者僅僅關注轄區內（或者自家房屋周邊）的交通、教育、醫療資源等問題，沒有從全市或全鎮（街道）發展高度參與預算懇談，所提的意見質量不高。有的公眾把預算民主懇談或聽證會場所當成向市領導和部門負責人提出利益訴求的“信訪點”，在預算集中懇談過程中，滔滔不絕地提出個體利益訴求。有的公眾甚至以參加預算民主懇談要發表某些偏激言論為由，對部門領導進行“要挾”。

3.受個體能力影響。部分公眾參與能力還處于低水平層次，發表言論側重某些現象，對一些問題糾纏不清，發言時“家長里短”，偏離預算懇談主題。有的發言即使有觀點，但缺乏充分的理由，導致采納率比較低。

（四）預算編制水平亟需提高，審查監督實效有待增強

1.與精細化編制預算的差距。在部門預算編制過程中，有些部門預算已經細化到項甚至到目，但部分單位的預算仍然不夠細化，對項目安排、說明不夠翔實。有些部門預算安排不夠科學，在預算編制方面，仍沿用“基數加增長”的模式，沒有真正實行“零基預算”。有些項目名稱類似，缺乏必要的具體解釋，讓代表看不懂、搞不清。有的部門設計了“五花八門”的項目，把某些“敏感”的項目夾雜其中，影響預算審查監督實效。

2.與實質性審查監督的差距。有些預算項目在代表和公眾沒有參與進來以前，市政府主要領導早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調已定的情況下作一些小修小補。在部門預算民主懇談和專題審議會后，對代表的建議意見吸收不多，調整資金額度不大。

3.與全過程監督的差距。目前，我國有些預算協商先行地區的公眾，只在預算編制和初審階段觸及個別部門的預算草案，但是對預算的審議情況、預算的執行情況，公眾很少知曉，更難以了解到部門決算情況，與全過程預決算監督存在較大差距。

（五）公眾對預決算關注度不高，公開實效有待增強

1.預算公開機制不健全。國內一些政府部門的預算和“三公”經費主動公開意識欠強，要求公開的期限已到，有的仍處于“觀望”狀態。有的在預決算公開方面缺乏牽頭協調單位，經過各級人大、財政部門多次催促和提醒后，各預算單位才“勉強”公開，代表和公眾才看到完整的預算和“三公”經費。有的部門預算編制比較細，但是向公眾公開的預算卻比較粗，使代表和公眾難以有效開展監督。

2.預算公開關注度不高。公眾網絡參與監督仍處于自發狀態，一定程度呈現自發和無序特征。預算信息雖已在網上公開，但是部分網民尚未充分認識到預算公開是公眾政治參與的一種有效方式，對預算公開持“無所謂”態度，瀏覽量和點擊量不高。部分網民側重道德層面調侃、發牢騷甚至發表偏激言論，對預算編制是否合理關注度并不高，從法律、技術等專業方面對政府預算是否科學缺乏探討。

二、加強代表和公眾參與預算審查監督的對策和建議

（一）注重制度化建設，完善操作規程

只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾參與才能具有可持續性，公眾的知情權和監督權才能得到有效保障。

1.加快頂層設計，全力營造氛圍。當前，全國層面尚未建立和出臺完善的公眾參與公共預算的機制和法律。建議在廣泛吸納民意的基礎上，加快推進預算法等修訂工作，及早出臺公眾參與預決算監督的條例。結合當前的政治體制，積極營造良好的參與式預算氛圍，突破地方政府固有的行政思維，進一步在各省乃至全國范圍內推行參與式預算，促進公眾參與預算協商討論和審查監督。

2.加強制度保障，健全目標考核。浙江省溫嶺市人大常委會已出臺了《市級預算審查監督辦法》等制度，該市還有8個鎮出臺了鎮級預算審查監督試行辦法、參與式預算民主懇談工作規程、參與式工程項目智庫運作規程、預算調整管理試行辦法等。該市市委還出臺了《關于全面深化民主懇談推進協商民主制度化發展的意見》，并完善參與式預算的考核指標及權重。建議各地加快推進制度化建設，注重制度落實，進一步將公眾參與預算民主懇談活動與相關目標考核機制結合起來，使預算懇談不斷走向民主化、基層化。

3.加大改革力度，強化監督剛性。對溫嶺市預算征詢制度、預算聽證制度、預算執行監督制度、預算績效評估制度等進行全方位跟進和完善。特別是代表在預算修正和調整方面，加大改進力度，建議借鑒浙江省溫嶺市人大開展部門預算票決等方式，對單個政府性重大投資項目探索票決制度。在人代會部門預算專題審議后，引入預算修正案程序，彌補以往整體表決通過預算的弊端。進一步擴大市人大常委會投票表決項目方式，強化預算及重大投資項目的審議實效。

（二）注重采納公眾意見，完善參與方式

1. 推進公眾參與常態化。在人代會審查預算、常委會會議審查決算和審議預算執行情況報告過程中，堅持邀請公民旁聽，注重旁聽公民制度的常態化，增強預算審查監督的透明度。在項目聽證會方面，要進一步精選項目，擴大參與范圍，對重大社會民生項目進行聽證，促進項目決策更加科學合理。通過人大代表工作站預算征詢懇談等載體，進一步突出重點，集中精力進行重點審查，使預算草案接受更多的選民和人大代表“挑刺”。

2.注重公眾參與科學性。預算民主懇談要進一步優化公眾參與程序，建議增加詢問和辯論環節，注重代表和公眾的會前調研。各地全面建立預算審查監督參與庫和專業庫，采用設定條件科學抽選的方式，選出公眾代表并安排到各個預算懇談小組，通過小組討論、自由發言、問卷調查等方式，參與預算協商。根據公眾、代表的建議意見，對政府提交審議的預算草案實施修正調整。

3.推進公眾參與廣泛性。積極培育社會中間組織，吸收更多的草根組織參與預算協商討論。注重代表和公眾建議意見的吸收和反饋，采用組織的形式使分散的民眾參與到政府決策中來，使得各種利益集團都能平等地表達自己的利益訴求，更好地參與預決算監督。

（三）注重教育培訓，激發參與興趣

1.提升公眾素質。通過媒體宣傳、輿論引導和多渠道培訓，積極培養公眾參與預算的興趣，普及預算知識，提高預算意識。各地通過建立陽光預算宣講小組等形式，針對每年的預算審查監督出現的新情況新問題開展培訓，加大對參加年度預算民主懇談的社會公眾培訓力度，使他們在預算知識、法律知識等方面逐步提高。通過參與式預算網、各地人大網站、政府門戶網站等平臺，免費為公眾提供預算視頻和音頻的下載或在線觀看。財政部門專門安排預算資金用于公眾預算知識普及，定期定點地為公眾開設預決算審查監督講座。同時還可以通過會前培訓、“一報兩臺”、人大手機報、寬帶電視、郵件、預算知識展覽、印發小冊子等形式，針對不同公眾進行不定期不同類型的宣傳教育，使公眾接受良好的預算教育，切實提高社會公眾的預算信息解讀能力、分析能力、表達能力及監督能力。

2.加強代表培訓。要定期對人大代表進行預決算知識培訓和考核，提升代表依法履職素質和預算監督水平，使得代表能講敢講，并學會寫規范的預算修正議案，提升監督實效。建議設立預算專家咨詢委員會或者預算咨詢機構，幫助人大代表解決在預算審議過程中碰到的難題，切實提高代表的預算監督能力和水平。

3.強化長遠規劃。對在校大學生，采取必須選修公共財政預決算課程和相關社會實踐的強制性教育，提高大學生對政府預決算的監督水平。對初中、高中學生，建議采取設立預算教育實踐基地等方式，提升預算意識，普及預算知識，進而帶動全社會提高預算水平。

（四）注重編制科學性，完善配套措施

1. 注重預算細化、通俗、易懂。政府部門要對預算進行精心設計，不斷細化預算。參照香港等地在每年的財政預算案中配大量的插圖、表格和漫畫等方式，用一些生動活潑的語言、通俗易懂的圖片和視頻為代表與公眾進行項目介紹，使公眾了解起來方便輕松，激發參與者的興趣。

2.注重全口徑預算編制、執行、管理。只有政府部門編制全口徑的預決算，把所有財政資金納入公眾和代表的監督視野，才能更有效地提升監督實效。按照黨的十八大精神要求，進一步完善公共財政預算、社?；痤A算、政府性基金預算、國有資本經營預算編制，切實加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。要完善預算改革相關配套措施，探索建立較為科學統一的編制方法、編制說明和編制軟件等，建立預算執行信息化實時監控平臺、部門預算審查指標體系、績效評價體系。

（五）注重擴大參與面，完善公眾參與的渠道和途徑

1.進一步擴大預算懇談參與度。政府要不斷增強預算編制、預算內容、預算執行等透明度，主動接受公眾監督，進一步拓展參與人員的廣泛性和代表性。定期對各地的預算審查監督參與庫和專業庫進行動態調整，不斷規范和完善相關成員，通過設定條件進行抽選，增強預算審查監督的科學性和預算參與的合理性。在預算懇談過程中，公眾參與對象要進一步擴大，包括利益相關方的部門、受益群體、受損群體、專家、社會組織等各方。積極借助外力，發揮審計部門等作用，不斷充實財經工委議事委員會的力量，適時成立專門的預算工作委員會，切實加強預算審查監督力量。

2.進一步開拓預算懇談渠道。廣泛利用聽證會、民主懇談會、預算征詢會等形式保障公眾參與，吸引網民、外來人口、中介機構、社會團體、行業協會等自愿報名參加，逐步擴大非政府組+7J9A6ArC5DRFE+WMfeJvsypxd+GxGp0H/eOuzSB024=織參加人數。通過組織推選、定向邀請、媒體公告、自薦，選擇專業性、代表性較強的專家型人才參加。充分借助報紙、網絡、宣傳欄、電視、調查問卷等方式了解民意和反饋信息，接受公眾監督。

3.進一步完善公眾網絡參與。網絡特有的開放性、匿名性、便捷性等特點，逐漸成為公眾參與預決算監督的新載體。公眾通過政府門戶網站公開的預算信息，對預算編制、批準、執行及結果等環節進行監督。通過設立電話熱線、網上實時評價、互動交流等方式，及時回應公眾質疑，形成公眾監督合力。建立健全的預算信息平臺，提高政府預算監督水平。人大代表在全程對話與協商過程中，實質性地參與預算編制、審議、執行和監督全過程。

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（作者單位：浙江省溫嶺市人大工作研究室）