我國城鄉教育公平的困境與出路

三十年來，我國經濟發展迅速，社會結構也發生了較大的變化，城鄉分割的二元結構是其典型特點。在此背景下，教育領域呈現出諸多問題，其中城鄉教育公平問題較為突出，已成為制約我國教育健康發展的瓶頸。統籌城鄉教育發展理論研究順勢得以展開，圍繞城鄉教育公平問題所進行的探討取得了一系列理論成果與實踐經驗，其中各界一致認為，在解決教育公平問題上，政府可以起到十分重要的作用。

一、 我國城鄉教育公平面臨的困境

依據相關教育理論，教育公平包括教育機會平等、教育結果公平和教育過程平等等內容。[1]改革開放后，我國接受教育的人口數量不斷增長。然而，不同地區之間、不同階層之間的教育機會差異顯著，表明了受教育機會不均等，在實現教育公平的過程中存在以下問題。

1.城鄉教育起點存在的問題

我國自從九年制義務教育實施以來，雖然普遍增加了城鄉兒童受教育的機會，但農村與城市相比，其高輟學率、低升學率、低入學率的問題仍然非常普遍且始終得不到根本的改善，再加上農村的高人口基數，更是決定了將會有更多的農村少年兒童錯過人生最為重要的教育起點而過早地踏入社會。由于城鄉在基礎教育階段存在著師資力量、教學條件、教育經費等差距，使得教育的公平性由基礎教育設施衍生至招生制度之上，目前招生制度中城市“優錄”等現象加劇了高等教育在招生上的偏頗，激化了教育公平性方面的社會矛盾。雖然近年來我國正努力使高等教育向大眾化發展，促進城鄉教育的一體化，但是仍然需要防范城鄉教育差距被進一步拉大。

2.城鄉教育過程存在的問題

受制于政策、歷史與經濟發展不平均等因素，教育資源在城鄉之間產生了較大差距，直接導致城鄉教育過程存在著極大的不公平。[2]其主要表現在師資力量、辦學條件、經費投入等方面。最為直觀的就是目前城市學校注重素質教育，但大多數農村學校卻仍然難以保證最基礎的圖書資料、教學設備等。另外，農村教師與城市相比數量上存在著差異，城市師資力量要明顯好于農村，農村多以代課教師為主，同時教學經驗豐富、學歷層次高的教師多集中在城市中。除此之外，城鄉教師待遇差距也是導致農村教師流失嚴重的主因。

3.城鄉教育結果存在的問題

當前，我國已經存在于城鄉教育起點與過程之中的差距決定了其結果差距的必然性。畢業生不論是從能力還是學識上來說，本身就存在著一定的差異性，除去學生自身的先天素質外，還與所占有的教育資源息息相關。通常情況下，來自農村的學生多集中于普通學校，而來自城市的學生則多集中于重點學校。而重點學校與普通學校相比，不論從管理水平、辦學條件、辦學理念，還是從師資力量、教學設施上都要遠遠好于后者。

二、 我國現階段城鄉教育不公平的起源

城鄉教育差距在一定的限度內是可以容忍的，但是差距過大會影響我國教育的健康發展。其形成原因是較為復雜、多樣的，主要體現在三個方面：一是社會城鄉結構的不合理；二是城鄉生產力發展的不均衡；三是我國城鄉教育觀念的差異。

1.教育資源配置不均衡

當前，城鄉教育發展當中的一個關鍵性制約因素是教育資源的配置總量不足，農村學校的經費長期匱乏，導致積累了很多短時間內無法解決的嚴重問題。農村是學校分布最多的地區，城鎮是學生較為集中的區域，城區是學生人數集中和學校分布最少的區域，農村的教育設備設施是最簡單、最基本和最落后的，城鎮教育設備設施較農村教育設備豐富、先進，市區教育設備設施則是最好、最豐富、最先進的。這充分說明了受教育人數最少的地區占用了最優秀、最先進的教育設備設施，這也使絕大部分在農村就學的學生享受不到好的教育資源。

2.教育體制的二元分割

我國城鄉間和區域間教育的不平等問題從計劃經濟時期便已經出現了，比如教育機構網絡的設置不均衡，輕農村、重城市的城鄉分治模式等。在當前經濟轉型的特殊時期，我國教育不公平表現出雙重特點：一是我國的教育制度保留著計劃經濟體制影響下的輕視個性差異、教育模式單一等問題；二是市場經濟體制下過度強調效率，對于貧困、弱勢群體沒有足夠的關注，忽視了教育的公平和平等。

3.城鄉經濟文化觀念差異

受農村經濟發展落后影響，農村家庭的經濟狀況普遍不好，其“財力不足以支撐子女接受與城市學生同等的教育”；而農村的教學設施建設普遍落后，師資不足，又沒有政府的教育經費支持，農村在教育上不可能實現與城市平等。另外，城鄉之間的教育不公平，部分原因在于文化方面。

三、 實現城鄉教育公平的出路

在推進教育公平的過程中應多措并舉，其中政府是主導力量。保障教育公平是政府重要的基礎職能，強化政府保障教育公平的責任，在實現城鄉教育公平的問題上，政府承擔著重要的責任。

1.以完善教育制度來保障公民的基本受教育權

政府要保障學生最基本的受教育權，在一般教育和高等教育領域都要切實維護教育平等。[4]目前，由于城鄉差異、地區差異，我國的基礎教育中入學條件和就學機會非常不公平。由于在起點上都很難保障教育機會的平等，因此效果公平和過程平等就更沒有保障了。政府首先要保證學生的基本受教育權利，從制度上予以貫徹落實。普及教育的政策、法律知識，提升人民的受教育意識，尤其在思想比較保守的農村，要加強監督力度，保證適齡兒童能夠入學接受教育。建立舉報平臺，打擊違法行為，對剝奪教育權的行為按情節進行勸說或行政處罰。要通過一系列保障教育權的措施來保證教育底線的公平，只有以此為基礎才能追求更高層次的發展，在教育事業上有所建樹。

2.以政策引導來實現教育效果方面的公平

完善的政策制度和法律體系的創建是實現教育公平的基礎，相關教育制度的合理性也是決定城鄉教育公平性的重要因素之一。制度合理能夠使教育公平得到進一步推動，反之則會拉大城鄉教育差距。要使城鄉教育公平得以實現，首先就要對招生錄取制度進行改革，強化貧困生的救助力度。對于招生而言，其錄取的實質體現了城鄉教育在起點上的公平，尤其是貧困生的幫扶是學生享有公平教育的一種表現。目前，市場因素越來越多地對教育領域施加影響，政府更應當制定出有效的制度，創造寬松的政策環境。政府相關部門必須將城鄉教育均衡發展作為基本理念，在制定教育決策及其實施過程中始終貫徹落實城鄉教育公平的理念；必須將城鄉教育公平考慮進教育發展目標之中，不論是從環境、資源，還是從制度、社會、經濟上，都要盡可能使個人、學校、政府在義務與權利上實現均衡性。同時，完善教育法律體系，規范教育市場，避免價格混亂，打擊由于信息不對稱引起的市場欺詐。

3.以公平理念來配置城鄉教育資源

教育資源分配一直是困擾各地教育均衡發展、實現人人受教育機會平等的一個重要因素。城鄉教育的優化在于資源的合理化，基于資源的配置，尤其是城鄉教育資源的統籌規劃，在一定程度上解決了受教育權力的公平性問題，保證了城鄉享受同等教育的權力。[5]如何實現城鄉教育資源的合理配置呢？一是對于教師資源的配置要做到均衡優化，以提供優質的農村教育資源。同時，建立高素質的教師隊伍，從根本上優化教育資源，為教育的公平創造良好的條件。而且城鄉教育差距的縮短推動了教育的均衡性發展，保證了教育發展的穩定性；二是教師地位的提升，諸如教師的政治地位、經濟地位等，尤其是農村教師工資待遇的保障和改善，是農村教育事業發展的根本所在；三是農村教育基礎設施的完善，推動農村學校在安全與質量上的標準化，使得農村教育從制度到開展，都得到全面的改善，并以多元化的辦學模式，扶持非公辦農村學校。

4.以扶持貧困地區來加大對農村教育的投入

依據改革成果共享機制理論，國家教育政策要適當向貧困地區傾斜，加大扶持力度，實現共同富裕。[6]其主要途徑：一是加快農村生產力的發展，農村向城市邁進的步伐，消除城鄉二元結構上的問題，以形成城鄉教育均衡發展的態勢。二是對現行的戶籍制度進行改革，尤其是城鄉戶籍制度的優化，勢必對農村人口素質的提高起到實質性的作用。三是多渠道加大教育投入，在資金上給予農村教育持續、穩定的資金支持。并在優先的原則下保證相關的政策傾向于農村，以確保農村教育的穩定發展，進而使農村教育發展得到真正的推動，加快實現城鄉教育公平。四是著力發展農村現代化教育，隨著信息科技的快速發展，在農村教育中實現信息化也是縮小城鄉教育差距的有效途徑。因此，可以充分利用現代教育信息技術，將遠程教育推廣普及到邊遠貧困地區與農村，使城鄉教育差距進一步縮小，使城鄉優質教育資源共享得以實現。

5.以統籌城鄉發展來實現教育公平

（1）城鄉教育要統籌發展。城鄉統籌發展能夠切實保障和促進教育公平的實現。城鄉統籌協調發展在指導思想上與發展規劃上將農村和城市視作一個整體，完善農村和城市協調發展的格局，改變長久以來城鄉格局被割裂的局面；城鄉統籌規劃作為政府指導農村和城市發展的基本手段，也是政府保障社會公共利益、提供公共服務的重要方式與政策措施。城鄉統籌發展規劃在教育公平的問題上就是要將農村地區教育質量、教育效果、教育機會、教育資源、教育目標和教育投入等方面指標在發展規劃層次上提高到同城市地區相比較更加合理的水平上。這樣的教育發展規劃是未來實現城鄉教育公平的基礎。

（2）城鄉教育要實現一體化。城鄉教育一體化是城鄉一體化的內容之一，城鄉一體化是指通過統一城鄉的規劃，加強城鄉之間基礎設施與社會事業建設，并促進城鄉之間的生產要素流動，縮小城鄉差別，逐步實現城鄉的經濟、社會和生態和諧發展，實現城鄉共同現代化。城鄉教育一體化要求統籌農村和城市的教育發展，努力縮小鄉村與城市的教育差距，并且要統籌城市居民與農民工及其家人之間的教育問題。目前，城鄉的教育一體化涉及繼續教育、基礎教育和職業教育三個方面，主要目標就是推進城鄉的教育公平。除了保障教育系統內部的公平性之外，城鄉的經濟、社會一體化加速了城鄉之間要素流動，對促進農村的經濟發展、提高農村家庭的生活質量、提升社會保障水平等起到了很重要的作用，加強了受教育者的社會支持力度，減少了經濟因素對教育不公平的影響，減少了不同地區、不同階層受教育者的社會性差距。

（3）城鄉公共服務要實現均等化。教育是實現城鄉公共服務均等化的一個非常重要的領域。城鄉公共服務的均等化就是政府和公共財政要為農村地區、小城鎮和城市的不同的社會階層、不同的利益集團或者不同的經濟成分提供無差別的公共服務和公共產品，包括收益分享、成本分攤、財政投入等多方面的內容。要實現效率與公平的統一，公共服務的均等化是有效的手段。[7]長期以來，我國的中央與省級教育財政投入和政策傾向一直都偏向城市，導致城市的師資條件與教育環境遠遠優于農村，加劇了城鄉教育的不公平。再加上過去市縣級財政負擔基礎教育，農村的財政實力遠不如城市，所以農村的基礎教育投入嚴重不足，長期下來，更拉大了城鄉教育的差距，教育不公平進一步擴大化。而公共服務均等化則能夠在很大程度上促進教育的機會均等化，對處于弱勢的社會群體教育著重關注，讓公民平等地分享教育機會和教育資源，對教育公平的實現起著重要的推動作用。政府作為教育產品主要的提供者，在保障底線實現公平的前提下，應該通過其本身以及其他的社會組織共同努力提供多元化的產品，滿足人們的多元需求，努力做到教育服務和公共產品的均等化。

四、 結語

總之，教育公平極為重要，其不僅是社會公平的重要組成部分，也是促進社會和諧、實現社會公平的必要手段。最近幾年，國家的政策措施為教育公平的實現提供了制度保障，城鄉的統籌規劃為教育公平的實現提供了一定的物質和政策方面的保障，也為教育公平的實現指明了方向。然而，促進教育公平不能簡單依賴政府的制度措施和城鄉的統籌發展來推動，還需要調動社會積極廣泛參與，需要各地區、各教育系統和廣大教育工作者以及受教育對象共同努力，逐步樹立起新的城鄉教育協調發展理念，積極發揮城市教育優勢功能、推進以城帶鄉、以鄉帶村，進而全面和深入地開展城鄉教育協調發展，只有這樣，覆蓋廣泛、運行高效的城鄉教育一體化發展體系最終才能得以形成。

參考文獻

[1] 吳冰.在和諧社會視野中看教育公平問題[J].黑龍江教育學院學報，2007（10）.

[2] 張家華.試論教育公平是社會主義和諧社會的重要特征[J].云南行政學院學報，2005（5）.

[3] 孫新.對我國教育公平制度功能失調問題的探析[J].教育探索，2011（1）.

[4] 李淼，王巖.教育公平的實現：基于制度和政策角度的分析[J].湖北社會科學，2011（1）.

[5] 孫新.我國教育公平制度的建立及政策建議[J].廣西社會科學，2011（1）.

[6] 張愛梅.關于教育公平的幾點思考[J].江蘇高教，2003（1）.

[7] 郭壘.教育公平、教育的公益性和公共產品[J].國家教育行政學院學報，2006（4）.

[8] 劉復興.我國教育政策的公平性與公平機制[J].教育研究，2002（10）.