官辦慈善組織去行政化研究綜述

摘 要：慈善組織近年來成為學者們研究的熱點，行政化傾向是我國慈善組織發展過程中存在的一個普遍問題。目前，慈善組織研究主要集中在慈善組織的概念與類型、慈善組織與政府間關系、慈善組織的轉型等方面，而關于慈善組織去行政化方面的研究還有待加強。

關鍵詞：官辦慈善組織 去行政化 綜述

我國正處在社會轉型時期，社會問題叢生，公共需求的復雜性不斷增長。在市場和政府相繼失靈以及建立“小政府、大社會”社會模式的要求下，慈善組織作為第三部門的重要組成部分，以自助、自治的方式組織起來，參與社會治理。我國慈善組織特別是官辦慈善組織的發展存在嚴重的行政化傾向，這不利于我國慈善事業的發展和多樣化社會需求的滿足。

一、慈善組織的概念與類型

（一）慈善組織的定義

在我國，關于慈善組織的概念，法律法規沒有明確界定，學術界也難以形成完全一致的觀點。慈善組織作為從事社會福利與慈善活動的非營利組織，具有非營利組織的一般特征。薩拉蒙關于非營利組織特征的描述被廣泛用來界定慈善組織，但是我們也應該意識到，在用國外概念來界定中國非營利組織時，應該考慮中國特殊的國情。現實情況下，我國的慈善組織很難體現諸如自治性、志愿性、私立性等特征。

（二）慈善組織的類型

根據分析視角的不同，不同學者對于慈善組織的分類也多種多樣。

鄭功成從慈善事業的實踐環節出發，把慈善組織分為募捐機構、實施機構與協調機構三種；從所承擔的任務或職責出發，把慈善組織分為混合型公益組織、綜合性慈善組織、專一型慈善組織、協調型慈善組織和附屬型慈善組織。

蔡勤禹和張芝輝按慈善組織國籍區分，將慈善組織分為國際性慈善組織和國內慈善組織；按慈善組織與官方關系，將慈善組織分為“官辦民營”的慈善組織、行政（官方）的慈善組織、獨立的民間慈善組織；按慈善組織職能劃分，將慈善組織分為綜合型慈善組織和專一型慈善組織。

從不同的角度出發，對于慈善組織的分類也不盡相同。但是，中國目前大部分慈善組織都帶有行政化的傾向，其發展都離不開政府的支持。

二、政府與慈善組織的關系

賀立平以半官方社團為研究對象，分析其讓渡空間與拓展空間的獲得和形成過程。他認為，政府應該將邊緣性的職能讓渡出去，與此同時，社會團體應該采取積極的向外拓展行為。

徐永光認為，在政府與社會的權力對比格局中，政府始終處于絕對主導地位，非營利組織還沒有能力自主選擇和開辟自己的生存空間，基本上處于“拾遺補缺”的地位。因此，在今后的一段時間里，政府與非營利組織的關系格局是“合作”而非“對抗”。

熊躍根從理論上探討了中國這樣一個轉型經濟國家中第三部門發展的條件和限制。他指出，公私混合和官民身份的重疊是中國第三部門的普遍特征。一方面，這種官民色彩兼備的特征使政府可以對第三部門進行完全的監察和控制；另一方面，第三部門又可以利用自身的雙重身份來獲得政府體制內外的資源。

田凱指出，中國慈善組織的集中出現以及組織形式與運作的明顯不一致是非協調的制度環境對組織行動實施約束的結果，是組織面對制度環境的壓力采用的理性的生存策略。他進一步指出，政府的資源獲得需求與社會控制需求之間的持久張力是慈善組織的形式與運作脫離的制度根源。他提出了“組織外形化”來解釋我國民間非營利組織的行政化運作的現象，并認為這是政府控制慈善組織和后者依賴政府的結果。

在這些文獻中，雖然因為研究視角的不同而導致側重點有所差異，但是幾乎所有學者都認為，在當前的慈善組織與政府的關系中，政府出于絕對主導地位，對慈善組織有著很強的控制。他們認為，政府部門應該逐漸將一些邊緣性的功能讓渡給慈善組織，兩者之間應該形成一種合作關系。

三、慈善組織轉型研究

20世紀90年代中后期，我國蓬勃發展起來的慈善組織始終在政府的強勢引導之下，從組織成立、募捐宣傳到救濟活動的開展，等等，無處不體現出政府對慈善組織的影響。隨著社會的快速發展，慈善組織的弊端日益顯露，關于慈善組織日后發展趨向、慈善組織與政府關系發展的研究式文章和著作也層出不窮。

徐麗敏、高靈芝、李寶梁等人認為，慈善事業社區化是我國慈善事業發展的必然趨勢。他們認為，社區建設與慈善事業的發展有著共同的契合點，將兩者結合起來可以最大程度地滿足社區發展需求，提升慈善事業和社區發展水平。

楊方方認為，從依附走向合作是慈善組織與政府關系發展的必然趨勢。他指出，政府應該轉變在慈善事業中的角色，在保持慈善組織與政府獨立關系的同時，應該完善激勵、約束機制和評價體系。

何衛衛指出，政府對慈善組織存在資源獲得和社會控制之間的矛盾，這也導致了慈善組織的合法性和活動效率之間的矛盾。他認為，只有準行政化的運作機制能夠在沖突性的制度約束下同時滿足雙方矛盾性的需求。

李堅等人認為，政府應該改變以往對慈善事業的直接控制方式，轉變為政府支持慈善事業發展的模式。政府應該向慈善組織提供政策支持、稅收優惠，培育適合慈善組織發展的外部環境。

從查閱的文獻來看，慈善組織轉型主要有以下幾種途徑：1.將慈善組織發展與社區建設聯系起來，實現慈善組織的社區化；2.調整政府與慈善組織的關系，減少政府對于慈善事業的干預，形成良好合作關系。

四、非政府組織去行政化研究

“去行政化”研究當下比較熱，成為許多學者關注的焦點，但是，“去行政化”研究的客體多為高校。也就是說，盡管關于非政府組織轉型的研究數量比較多，但是專門研究非政府組織“去行政化”的文章數量并不多。

孫發鋒、王云等人認為，非政府組織去行政化的路徑變遷是社會發展的必然趨勢，也是非政府組織健康發展的重要舉措。這些文章對非政府組織的行政化傾向成因進行了分析，大概可以概括為以下幾個方面：1.文化傳統影響下形成的習慣性心理和認知；2.政府改革困境以及管理方式的不合理；3.非政府組織對政府資源的依賴。針對行政化傾向產生的原因，這些學者也提出了相應的“去行政化”的方法，可以概括為以下幾點：1.深化行政體制改革；2.加強非政府組織的能力建設；3.加大宣傳力度，提升利益相關人的參與水平。

可見，目前關于非政府組織“去行政化”的研究還不充分，對于非政府組織行政化出現傾向的原因分析還不夠深入，提出的消除行政化傾向的方法也不夠全面。此外，這些研究僅僅停留在理論層面，缺乏相對的說服力。

慈善組織作為第三部門的重要組成部分，對滿足社會復雜多樣的需求、解決社會問題和緩和社會緊張關系有著重要意義。由于特殊的社會背景和文化傳統，我國慈善事業一直受到政府部門的影響和干預。社會轉型時期，慈善組織這種行政化發展方式的弊端越發顯現出來，慈善組織與政府的關系亟需調整。

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責任編輯：楊再梅