著力化解“鄉(xiāng)村空心化”給城鄉(xiāng)一體化造成的困擾

60多年以前，我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在其撰著的《被土地所束縛的中國(guó)》一書(shū)中曾經(jīng)指出，中國(guó)農(nóng)民的根本出路是將農(nóng)民從土地束縛中解放出來(lái)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)已經(jīng)成為一種常態(tài)。當(dāng)前，我們不僅要研究如何使農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，還要研究農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)以后農(nóng)村和農(nóng)民的情況將會(huì)發(fā)生怎樣的變化。

一、“鄉(xiāng)村空心化”的基本表現(xiàn)

“鄉(xiāng)村空心化”包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和基礎(chǔ)設(shè)施空心化等等，其本質(zhì)是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的整體退化。

從某種意義上說(shuō)，城市化的過(guò)程就是城市邊界不斷擴(kuò)展和鄉(xiāng)村邊界不斷縮小的過(guò)程，也是農(nóng)村人口資源要素向城市的轉(zhuǎn)移過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化是以政府主導(dǎo)與市場(chǎng)拉動(dòng)相結(jié)合。由于在一定限度內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，再加上存在著明顯的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村有文化的青壯年勞動(dòng)力大多自發(fā)流向城市，造成農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)極度不合理。這是第一層次的“鄉(xiāng)村空心化”。

同時(shí)，由于城鄉(xiāng)二元土地制度與戶籍制度的限制以及村莊建設(shè)規(guī)劃的不合理，導(dǎo)致村莊外延擴(kuò)張異常膨脹和村莊內(nèi)部急劇荒蕪，形成村莊空間形態(tài)空心分布狀況，這就是我們所要探討的第二層次的“鄉(xiāng)村空心化”，即居住在農(nóng)村的住戶，在空間欲望驅(qū)使下逐漸向周邊新擴(kuò)展帶遷居，導(dǎo)致原聚落非居住房增加，廢墟面積擴(kuò)大，人口密度銳減，且與新擴(kuò)展帶形成強(qiáng)烈反差的一種聚落形態(tài)，從而在鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展為新舊二元結(jié)構(gòu)的空心化聚落。

二、造成“鄉(xiāng)村空心化”的原因

（一）本質(zhì)原因

從本質(zhì)上說(shuō)，“鄉(xiāng)村空心化”是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化、城市化引起的“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，新興住宅逐漸向外擴(kuò)展，出現(xiàn)一戶多宅，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的蛻化過(guò)程。與全國(guó)相類(lèi)似，廈門(mén)市也面臨著城市（尤其是中心城市）過(guò)密化與鄉(xiāng)村空心化的問(wèn)題。

（二）深層原因

鄉(xiāng)村空心化的深層原因在于宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)村居民因居住生活而建造的住房及配套設(shè)施所占用的土地。現(xiàn)行的宅基地政策規(guī)定，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，但歸農(nóng)戶使用支配。農(nóng)民宅基地的取得是無(wú)償?shù)模礇](méi)有成本付出。農(nóng)民取得宅基地之后，可以無(wú)限期的使用，但不能轉(zhuǎn)讓、流通與抵押。由于宅基地的使用是無(wú)償?shù)模@就很容易激勵(lì)村民盡可能多地占領(lǐng)宅基地。同時(shí)，由于房屋與土地的不可分割性，即使發(fā)現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，也很難讓農(nóng)戶騰出多占的宅基地。隨著農(nóng)村人口流動(dòng)速度的加快，以及普遍存在著建新房、不拆舊房的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村住房空置率很高，“空心村”現(xiàn)象甚為普遍。如果宅基地的產(chǎn)權(quán)是明晰的，宅基地具有商品屬性，宅基地的取得要支付等價(jià)物，就不會(huì)出現(xiàn)“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象。十八大報(bào)告提出，要依法維護(hù)宅基地使用權(quán)。宅基地的產(chǎn)權(quán)明晰，確權(quán)頒證，就是意圖制約多占宅基地的現(xiàn)象。

三、“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

十八大報(bào)告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。而“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象的存在，又必然會(huì)給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)在：

（一）造成鄉(xiāng)村土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，城市建設(shè)用地越來(lái)越緊張，違規(guī)用地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這迫使地方政府千方百計(jì)通過(guò)各種渠道向上級(jí)政府主管部門(mén)要求增加建設(shè)用地指標(biāo)。但與此同時(shí)，在許多村莊里卻存在著因“鄉(xiāng)村空心化”而造成的大量閑置廢棄宅基地。如何通過(guò)用好已經(jīng)出臺(tái)的政策，使這部分沉睡著的土地逐步納入城市建設(shè)的軌道，不斷提高這部分土地的利用率，是擺在我們面前的重要課題。

（二）造成鄉(xiāng)村公共服務(wù)功能?chē)?yán)重衰退

一定的人口規(guī)模與密度之所以重要，是因?yàn)闊o(wú)論是源于市場(chǎng)性的商業(yè)服務(wù)，還是來(lái)自政府的“自上而下”的公共服務(wù)以及居民間的互助性服務(wù)，其順利展開(kāi)的一個(gè)重要前提就是必須有最低限度的人口規(guī)模和密度。當(dāng)前廈門(mén)市鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平之所以滯后于城市，鄉(xiāng)村過(guò)于稀疏的人口布局是其中的重要原因。而基本公共服務(wù)一體化，又是城鄉(xiāng)一體化的重要方面。

（三）造成鄉(xiāng)村物質(zhì)再生產(chǎn)與人口再生產(chǎn)能力明顯下降

改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐表明，因城鄉(xiāng)懸殊差別而造成青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模流入城市，老年人逐漸成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主體。“鄉(xiāng)村空心化”的直接后果就是使鄉(xiāng)村迅速突進(jìn)到老齡社會(huì)。城鄉(xiāng)關(guān)系因此發(fā)生了蛻變，城市一級(jí)呈現(xiàn)人口年輕化，或延遲城市人口的老齡化；鄉(xiāng)村一級(jí)則以幾何級(jí)數(shù)的速度加速老齡化的到來(lái)。這不僅會(huì)嚴(yán)重削弱鄉(xiāng)村的物質(zhì)再生產(chǎn)能力，而且會(huì)嚴(yán)重削弱鄉(xiāng)村人口再生產(chǎn)能力。因此，有人感慨農(nóng)民后繼無(wú)人，發(fā)出今后“誰(shuí)來(lái)當(dāng)農(nóng)民”的疑問(wèn)。

四、如何逐步化解“鄉(xiāng)村空心化”難題

（一）廈門(mén)新村化解“鄉(xiāng)村空心化”的實(shí)踐及面臨的問(wèn)題

早在中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之前的2004年，廈門(mén)市就在島外的集美、同安、翔安3個(gè)區(qū)中選擇20個(gè)村莊進(jìn)行生態(tài)文明村建設(shè)試點(diǎn)。2005年，廈門(mén)市把舊村改造和新村建設(shè)作為實(shí)施新一輪跨越式發(fā)展的重要組成部分。明確舊村改造和新村建設(shè)要與“金包銀”工程建設(shè)相結(jié)合，與工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和環(huán)東海域整治等工程建設(shè)相結(jié)合，與提高農(nóng)民收入、就地城市化和創(chuàng)建文明城市相結(jié)合。并按照城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)功能向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射的整體思路，對(duì)試點(diǎn)村進(jìn)行全面摸底和科學(xué)論證。對(duì)全市326個(gè)行政村（居）、1355個(gè)自然村進(jìn)行分類(lèi)，大致劃分以下幾種類(lèi)型，即金包銀型、異地新建型、就地改造型、拆遷改造型、環(huán)境整治型等。確定首批20個(gè)村作為試點(diǎn)村，市、區(qū)財(cái)政按每年不少于1個(gè)億資金投入建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目包括“五通五改”，即通水、通路、通電話、通電、通廣播電視；改水、改廁、改路、改圈、改房。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“五有五無(wú)”，即有文化活動(dòng)室、有體育活動(dòng)場(chǎng)所、有醫(yī)療衛(wèi)生所、有垃圾收集設(shè)施和保潔隊(duì)伍、有治安聯(lián)防隊(duì)伍；無(wú)黃賭毒現(xiàn)象、無(wú)邪教和非法傳銷(xiāo)活動(dòng)、無(wú)垃圾亂倒和糞土亂堆、無(wú)不良債務(wù)。

2004年以來(lái)，雖然廈門(mén)新村建設(shè)取得了顯著的成效，但也面臨著難以化解的難題。即家庭經(jīng)濟(jì)條件好、住宅規(guī)模大的農(nóng)戶，雖然希望通過(guò)舊村改造，明顯改造周邊生活環(huán)境，但又不愿意閑置的舊房被無(wú)償拆除；家庭經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)戶以及孤寡老人戶，雖然也希望通過(guò)舊村改造改善居住條件和生活環(huán)境，但由于缺乏資金建設(shè)新房，在政府不能全面安置的情況下，不肯統(tǒng)一拆除賴(lài)以安身的舊房子。即使是舉家遷徙的農(nóng)戶，他們也不愿意放棄閑置在舊村內(nèi)的舊房子，要求擁有包括宅基地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。況且，要把舊村改造新村建設(shè)推廣到經(jīng)濟(jì)條件和自然條件更差的自然村，面臨的問(wèn)題就更多了。而從廈門(mén)市目前的實(shí)際情況看，絕大多數(shù)自然村，村集體經(jīng)濟(jì)能力和村民家庭經(jīng)濟(jì)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐舊村整體改造的重任。

（二）從根本上破解“鄉(xiāng)村空心化”難題的思路和對(duì)策

1.著力改革城鄉(xiāng)二元土地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

在土地資源高度緊缺的背景下，廈門(mén)廣大農(nóng)村之所以存在大量閑置廢棄宅基地，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象，其根本原因就是城鄉(xiāng)二元土地制度嚴(yán)禁農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”物權(quán)的重要特征就是具有排他性，任何單位和個(gè)人都不得隨意侵犯。《國(guó)家土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。”這樣，一方面承認(rèn)宅基地長(zhǎng)期歸農(nóng)戶使用、支配；另一方面又不允許宅基地有條件進(jìn)入市場(chǎng)，這是導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地存在嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象的根本原因。

2.引導(dǎo)農(nóng)民走“村落整治”或“村落合并”的道路

通過(guò)加大政府公共財(cái)政投入的方式固然能對(duì)縮小城鄉(xiāng)差別發(fā)揮一定作用，但是，在村民居住異常分散和“鄉(xiāng)村空心化”的背景下，其功效仍然要受到很大的限制。面對(duì)這一客觀現(xiàn)實(shí)，通過(guò)各種有效途徑，將分散的村民調(diào)整到一個(gè)相對(duì)集中的空間便成為一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇。因?yàn)橹挥芯邆湟欢ㄒ?guī)模的人口密度，公共服務(wù)諸項(xiàng)目才有可能順利展開(kāi)。2008年的中央一號(hào)文件和十七屆三中全會(huì)的《決定》就明確要求繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。在“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的具體方針中，“村容整治”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是改善農(nóng)村人居環(huán)境。在這種背景下，全國(guó)各地先后掀起了村莊整治的新高潮。但是，全國(guó)許多地方在實(shí)施“村莊整治”、“村落合并”的過(guò)程中，卻屢屢引起政府與農(nóng)民之間的利益沖突和危機(jī)，必須引起我們的注意。其重要原因在于他們所實(shí)施的那種形式的“村莊整治”、“村落合并”不能反映農(nóng)村特點(diǎn)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式的特點(diǎn)，損害了農(nóng)民的切身利益。

應(yīng)當(dāng)著重指出的是，城鄉(xiāng)一體化絕對(duì)不是鄉(xiāng)村對(duì)城市的簡(jiǎn)單復(fù)制。城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的功能性差別不可能、也不應(yīng)該被消除。不能把城鎮(zhèn)建設(shè)的做法簡(jiǎn)單地復(fù)制到農(nóng)村建設(shè)中去，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村中去，趕農(nóng)民上樓。農(nóng)村建設(shè)要保持農(nóng)村的特點(diǎn)，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活，保持田園風(fēng)光和良好生態(tài)環(huán)境，這是實(shí)施“村落合并”過(guò)程中必須牢牢把握的一個(gè)重要原則。

五、化解廈門(mén)“鄉(xiāng)村空心化”的具體方案

根據(jù)廈門(mén)人多地少的實(shí)際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“三個(gè)集中”，即引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，積極創(chuàng)造農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

但是，必須認(rèn)識(shí)到，村莊整治的對(duì)象是城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的現(xiàn)有全部自然村莊。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)僅僅是針對(duì)新建的和部分翻建的農(nóng)房。要正確區(qū)別農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和村莊整治的關(guān)系，不要把兩者等同起來(lái)。與此同時(shí)，在村莊整治過(guò)程中，要根據(jù)村莊不同地理位置、資源稟賦、發(fā)展條件，因地制宜、因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環(huán)境特征，尊重當(dāng)?shù)氐娜宋膬?nèi)涵和建筑風(fēng)格，尊重當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活特點(diǎn)，使廈門(mén)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)多姿多彩鄉(xiāng)土風(fēng)情、風(fēng)貌。

為了妥善處理這個(gè)矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造的模式。根據(jù)廈門(mén)的實(shí)踐，具體采用以下幾種模式：

一是拆遷重建模式。即通過(guò)整體拆遷、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新村。例如，對(duì)坂頭許莊村、汀溪林場(chǎng)大麥畬自然村、大帽山農(nóng)場(chǎng)坑內(nèi)自然村等因開(kāi)發(fā)建設(shè)或重點(diǎn)工程建設(shè)、重點(diǎn)水源保護(hù)區(qū)建設(shè)需要實(shí)施整體搬遷的自然村，以及部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但人居條件較差的規(guī)劃中心村。

二是梳理改造模式。即采用以改造為主的模式。它適合于那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、近年來(lái)新建房屋較多的村莊，對(duì)這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴(kuò)建的方式進(jìn)行改造。即在村莊周邊擴(kuò)建新的住宅區(qū)，把舊村中需要拆遷的農(nóng)戶遷移到新居住區(qū)，原有的舊村以環(huán)境改造為主，引導(dǎo)周邊自然村向新住宅區(qū)轉(zhuǎn)移。

三是環(huán)境整治模式。對(duì)于那些住房條件較好、規(guī)模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點(diǎn)放在村莊環(huán)境建設(shè)上。農(nóng)民的住宅基本上被保留下來(lái)。通過(guò)前面所說(shuō)的“五通五改”，有重點(diǎn)地進(jìn)行局部改造，諸如拆除危房、違房，改造舊房，開(kāi)展以治理“臟、亂、差”為主要內(nèi)容的環(huán)境整治活動(dòng)，重點(diǎn)進(jìn)行村內(nèi)道路硬是、綠化、亮化、美化以及文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施建設(shè)，使整體環(huán)境達(dá)到整潔、美觀、舒適。

四是“金包銀工程”帶動(dòng)模式。這部分村莊位于工業(yè)集中區(qū)的周邊。所謂“金包銀工程”，是工業(yè)集中區(qū)為解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活出路，利用征地集資款，在村莊外圍統(tǒng)一代建商住兩用建筑提供給失地農(nóng)民，或開(kāi)店或出租。整個(gè)建設(shè)采用“外街內(nèi)坊”的布局，外街經(jīng)營(yíng)商業(yè)性項(xiàng)目，稱(chēng)為“金邊”，內(nèi)坊主要是村民自住房，稱(chēng)為“銀里”，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

責(zé)任編輯：楊再梅