內蒙古礦產資源可持續利用的管理政策與措施

一、礦產資源管理政策的內涵和手段

礦產資源管理政策是政府為了實現礦產資源的有序開發和高效利用，對礦產資源開發、利用各環節進行干預或調控而制定的一系列規范性政策和措施的總和。政府通過制定資源管理政策，可以有效彌補礦產資源開發中的市場失靈現象，增強國家或地區的經濟競爭力，實現礦產資源產業的健康有序發展。

礦產資源管理政策的手段可分為直接干預、間接誘導和法律規制三大類型。

（一）直接干預

直接干預是指政府通過礦權劃定、審批制、政府直接投資經營等方式直接干預礦產資源開發利用各個環節，糾正礦產資源開發中出現的各種與政策目標相違背的經濟行為，以保障礦產資源產業順利發展。

（二）間接誘導

間接誘導是指政府通過提供行政指導、信息服務、融資支持、關稅保護、財政補貼、稅率調整等方式，誘導礦產資源企業在追求利潤的情況下調整自身經濟行為和選擇，實現礦產資源產業政策目標。

（三）法律規制

法律規制是比較成熟的市場經濟體系中經常使用的政策手段，主要指通過立法方式來嚴格規范礦產資源企業行為、政策執行機構的工作程序、政策目標與措施等，以保障礦產資源產業的健康良性發展。

二、內蒙古礦產資源管理的現行政策措施分析與評價

在配合國家對礦產資源實行分類分級管理的前提下，在國家相關政策、條例的指導下，內蒙古自治區出臺了一系列關于礦產資源管理的政策措施。主要有：1999年頒布的《內蒙古自治區礦產資源管理條例》，2002年發布的《內蒙古自治區礦產資源總體規劃（2001-2010年）》，2007年頒布的《內蒙古自治區礦產資源有償使用管理辦法（試行）》，2008年頒布的《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》及各個時期發布的相關規章和文件等。

這些政策是隨著內蒙古礦業經濟的發展而逐漸形成的，對內蒙古礦產資源的勘查、開采與利用產生了積極的影響。這些政策為近些年內蒙古礦業經濟的高速發展形成了良好的政策和制度環境，政策效果顯著。

（一）礦業權布局明顯合理

在礦業權設置上，在全面完成煤炭資源整合基礎上，按照自治區總體方案和各盟市重點礦種、重點區域的整合方案，全面完成了非煤礦業權的整合，使礦產資源礦業權布局整體明顯合理。

（二）礦山企業及結構明顯優化，資源開發利用水平明顯提高

經過一系列礦產資源整合工作，截至2010年底，內蒙古自治區共整合關閉煤礦近800處、煤炭采礦權由原來的1300余個減少到598個，采礦權平均生產能力提高到120萬噸/年，資源回采率提高30%以上，年均節約煤炭資源超過4000萬噸，實現新增產能近兩億噸。關閉各類非煤礦山1600多處，自治區鐵選廠及非金屬下游加工企業在2006年的基數上減少30%左右，有色金屬及貴金屬選礦廠減少20%左右，綜合回收共伴生礦種能力提高10%。

（三）礦山企業安全生產狀況明顯好轉

在相應政策和整頓方案作用下，礦山企業安全生產管理水平大幅提高，安全生產條件明顯好轉。礦山生產企業全部持有安全生產許可證進行合法生產，因礦山開發布局不合理引起的安全隱患基本消除。如我區在2011年開展了非煤礦山安全避險“六大系統”和企業安全生產標準化建設，可以大大提高非煤礦山安全生產工作水平。

（四）礦區生態環境明顯改善

經過一系列工作，礦區生態環境得到明顯改善。礦山廢棄物得到集中貯存、處置，污染物得到集中治理并達到排放標準，重點礦區主要污染物排放總量明顯減少，環境污染事故和生態破壞事件得到有效預防和控制。

三、內蒙古礦產資源管理現行政策存在的突出問題

內蒙古自治區在礦產資源管理方面，雖然取得了明顯的成績，但隨著市場經濟的不斷發展，礦業經濟中出現了一些亟待解決的新情況、新問題。

（一） 在礦產資源勘探與開采方面

盡管礦業權管理從交易層面實現了市場化，但由于目前在礦業權形成和礦業權行使階段還未通過市場手段進行管理，導致礦業權的交易受到了各種行政手段的影響，炒礦風盛行，地質報告質量總體呈下降態勢；勘查和閉坑復墾等政策的制定與采礦政策聯系不夠緊密，未起到切實作用；礦業經濟的發展受宏觀經濟周期影響波動大；目前對礦業企業的管理采取的更多是行政手段，缺乏切實有效的經濟手段來規范和引導企業的勘查、開發利用和閉坑復墾行為。

（二）在礦產資源開發利用的產業政策方面

目前內蒙古礦產資源整合工作進展不平衡，非煤礦山企業生產力布局小、散、亂的問題尚未全面解決；礦業及相關產業鏈短、附加值低的狀況仍需進一步改善；礦產資源開發整體上集約化程度和綜合利用水平低的問題還很突出。

（三）在金融支持政策方面

目前礦產資源勘探、開發基金尚未有效建立并運轉；對于一些具有戰略性地位的優勢礦產資源，還沒有建立起戰略儲備機制；特定優勢礦產品（如煤、稀土等）的專業交易市場尚未建立，嚴重制約礦產資源開發和利用的市場化運作。

（四）在財政稅收支持方面

礦產資源稅和補償費征收標準低，沒有真正體現礦產資源的稀缺屬性；按銷售量提取的資源稅并不能起到級差收益調節的作用，無論資源稅額標準多高，都只能起到增加地方財政收入，而不能發揮抑制資源浪費的作用，甚至加劇了礦山企業采富棄貧、浪費資源的行為。

目前礦產資源稅費的分成比例不均衡，留在地方尤其是資源富集地區的分成比例較低；尚未成立資源保護專項基金，因財政轉移支付力度不夠，礦產資源生態環境補償機制仍未有效建立起來。

四、內蒙古礦產資源管理的措施

（一）礦產資源勘探、開發與利用政策措施建議

為了促進內蒙古地區礦業產業可持續發展，必須建立一個既考慮經濟發展又同時關注社會和環境的政策體系。因此在原有政策基礎上提出以下具體的政策建議：

1.進一步提高礦業權管理的市場化程度。在鞏固目前礦業權交易市場化的基礎上，進一步弱化礦業權形成和礦業權行使中某些環節的行政手段。

2.礦業權出讓應實行分類、分級、分階段的管理。礦業權的形成有著不同的途徑，隨著國家投資形成的礦業權的減少，風險投資形成的礦業權的增加，完全以招拍掛出讓礦業權將不符合實際狀況。因此礦業權出讓應該參照國外的做法，實行分類、分級、分階段的礦業權受讓制度。

3.建立包含社會發展和環境因素的利益分配體系。改變我區目前只考慮經濟發展，沒有考慮社會發展和環境因素的利益分配體系，建立包含社會發展和環境因素的利益分配體系，使得從礦產資源所獲得的利益補償社會發展和環境保護的需要。

（二）礦產資源型產業政策措施建議

為解決“一礦多開”、“大礦小開”等礦山布局不合理問題以及產業集中度過低等問題，需要出臺以下產業政策：

1.編制第三輪礦產資源規劃，建議國土資源廳、發改委等相關部門按照礦產資源賦存規模、地質條件等編制新一輪礦產資源規劃方案，加強礦產資源儲量動態監察，科學確定礦產資源開采總量，優化礦業權設置，重新劃分礦區范圍，確保一個礦區只設置一個采礦權；

2.優化礦山企業規模結構，鼓勵國有大中型企業（集團）通過聯合重組、投資入股、兼并收購等市場手段整合礦山資源，使資源向優勢企業集聚，大幅度提升產業集中度。

3.提升礦產資源產業開發利用水平。到2010年底，使地下開采的金屬礦產回采率達到90%以上，露天開采達到97%以上，各類礦產選礦回收率比目前提高5個百分點。

（三）礦產資源管理的財稅政策措施建議

1.將資源稅和資源補償費合并為礦產資源稅，并逐步調高征收標準，體現礦產資源的稀缺性。同時礦產資源稅征收隨著資源狀況調整，尤其應大幅提高優勢礦產資源的征收比例。

2.建立礦產資源稅與礦產品價格掛鉤的調控機制，制止國家資源收益流失；這樣礦產資源價格才能真正體現礦產資源的稀缺程度，也能增加國家和地方財政收入。

3.改革資源稅的分成比例，提高對少數民族資源富集地區的分成比例。這樣可以提升少數民族資源富集地區發展經濟的積極性，也可以提高當地居民收入水平、改善生活水平。

4.在礦產資源產品出口方面，采取降低出口退稅、逐步提高礦產資源產品出口關稅等辦法，控制資源性礦產品出口。

（四）礦產資源管理的生態環境政策措施建議

1.建立健全生態補償的法律法規。我國已經頒布了的一些關于環境保護和土地管理的法律、法規，但并未對礦區負責生態環境修復治理的責任人做出明確的規定，政府仍然承擔著負責生態環境治理者的角色。

2.提高礦產資源補償費標準，并且從中預留生態補償費用，用于遺留礦山的生態治理。

3.礦業公司應在礦產資源勘探開發前提交環境影響說明書和繳納環保保證金。詳細說明礦業活動將對周圍環境產生的影響，制定采礦后恢復原貌的計劃。繳納環保保證金可以保證企業在沒有能力進行礦山復墾時，由政府利用這筆保證金對礦山進行復墾。

4.建立健全環境影響評價機制。環境影響評價不但能夠激勵小型礦業公司的發展，也會大大減少無證開采、非法經營問題，而且有利于小礦開采技術的提高，減少因經濟技術因素對環境造成的破壞。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）

責任編輯：曉途