國家創新體系的能量之源

【作者簡介】

丁元竹，國家行政學院教授、決策咨詢部副主任。

研究方向：社會發展政策、公共政策、發展戰略研究。

主要著作：《社區研究的理論與方法》、《社會安全網再造》、《志愿服務在中國》、《志愿活動研究：類型、評價與管理》、《社區發展》（合著）、《走向21世紀的社會問題》等。

摘要 社會體制改革的總體目標是最大限度實現社會公平公正，最大限度激發社會發展活力，充分發揮社會力量在社會發展、社會建設和社會管理中的作用，化解經濟社會發展中的社會矛盾和問題，推動社會有序發展。社會體制的核心是政府與社會的關系在法律和文化上如何界定，各種社會活動如何組織，居民的公共參與如何實現，以及基于居民參與活動的方式形成社會關系的建設等。在現代社會，基于微信和互聯網的社會交往和社會認知對于社會關系的融洽是非常重要的，對此必須有足夠的重視。

關鍵詞 社會活力 社會創新 社會體制改革

黨的十八屆三中全會要求，要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。全面深化改革，構筑面向未來的國家創新體系，必須加快推進社會體制改革，充分發揮人民群眾首創精神，最大限度調動各方面積極性，不斷釋放全社會的創造能量。社會體制改革是完善和發展中國特色社會主義制度的重要內容?？茖W有效的社會治理是完善國家治理體系和推動治理能力現代化的基礎性工作。

深化社會體制改革的本質就是激發社會發展活力

中國最初理解和開展的改革主要是針對計劃經濟體制進行的，旨在釋放經濟發展活力。例如，先是在農村實行聯產承包責任制，發展農村商品經濟，減少國家對農副產品的統購統銷，讓農民進行市場交易，凡此等等。到1985年，整個農業除棉花和少量農產品外，基本實現了市場調節。改革的結果，正如著名社會學家費孝通在1982年初春時節描寫到的，“像全國各地的農村一樣，我家鄉（原江蘇省吳江縣——筆者注）的農村在過去的一年里貫徹了黨的三中全會以來一系列的政策，戰勝了相當嚴重的自然災害，保持了我國農村經濟節節上升的勢頭，取得了這個地區農民人均收入歷史上最高的紀錄”。①與此同時，在城鎮，鄉鎮企業、個體工商經濟、中外合資企業、外資企業逐步發展，在計劃經濟之外逐步培育出一個市場來，形成了與計劃經濟體制不同的、通過市場配置資源的經濟體制。配合農村和城鎮市場體制建設，國家還對計劃經濟本身進行改革，諸如簡政放權、擴大企業自主權、價格改革、國有企業改革，以及與之相適應的工資制度、社會保障制度的改革，等等。這是30多年前開啟改革的主要內容和做法。近年來，改革逐步拓展到收入分配制度、事業單位、戶籍制度、社會組織等有關社會體制的改革。中國的改革，從經濟逐步拓展到社會等領域是發展的歷史必然。

當前全面深化社會體制改革，既是中國具體國情發展的必然要求，也是適應國際潮流變化的基本選擇。全面深化社會體制改革的本質包括以下兩點：

改革就是使行動策略不斷適應變化了的新形勢。改革最初的目標是針對計劃體制的。但是，如果把目前的改革全部視為對傳統的計劃體制遺留問題的改革可能有欠全面。改革開放35年，國際國內的發展環境都發生了巨大變化，一些在改革開放初期可能適應形勢需要的政策現在變得不那么適應了，需要對這些政策進行調整，這就是改革。所以，確切地說，改革就是對現行政策、體制機制不適應發展要求的部分進行調整以使其適應發展的需要。改革的目標永遠是依附于發展目標的。確定改革目標一定要首先確定發展目標。確立市場經濟改革目標，是因為人類歷史和中國發展的經驗證明，迄今為止，市場體制是我們看到的最好的資源配置方式，我們就是要通過完善市場經濟體制來最大限度調動各方面的積極性，激發發展活力，為實現中國社會主義現代化服務。發展無止境，改革無止境。以財稅體制為例，完善財稅體制就是要在1994年分稅制改革的基礎上進一步理順中央和地方的關系，因為分稅制已經不能適應當前發展的要求。除此之外，經濟結構調整、宏觀調控、金融體制、土地制度以及戶籍制度都需要深化改革。所以，當前的改革比起30多年前不是容易了，而是更難了。換句話說，在計劃外生長起來的市場經濟需要創新，在計劃內未完成的改革也還需要繼續，難度可想而知。當前，我們需要在這個意義上理解全面改革的涵義。

社會體制改革是一個世界性問題。我們啟動社會體制改革不僅僅是為了適應經濟體制改革的要求。羅斯福建立美國的社會保障體系是對美國傳統的社會福利制度的改革，小布什對社會保障體制的改革是對羅斯福以來的美國社會經濟環境發生巨大變化導致原有的社會保障制度難以適應現實需要而進行的政策調整?？肆诸D和戈爾在政府管理中實行績效評估是對傳統政府治理模式的改革。撒切爾在20世紀80年代對政府公共服務的改革是對傳統福利國家體制的改革。撒切爾、梅杰等實施以經濟效率為目標的改革，率先在公共部門引入競爭機制，這種以自由主義和市場化為導向的改革，將傳統意義上的“國家照顧”轉變為“社區照顧”，減輕了國家的負擔，拓展了公共服務的內容和公共服務的供給方式。2010年，英國現任首相卡梅倫執政后進一步改進公共服務體制機制，發揮社區和社會組織的作用。改革是各國發展中的常態現象，我們要以平常心對待改革，以開放視野看待改革。20世紀以來，世界各國的社會體制一直處于改革發展之中，并在改革中不斷適應發展變化了的新形勢。

當前中國社會體制改革的難點

中國文化意境下的社會體制，具有自己獨特的內涵，至少包括了西方意境下的社會結構、公眾參與、社會文化傳統，也囊括了阻礙發展的收入分配、戶籍制度、社會保障和社會福利體制等，需要深入研究，挖掘其內涵，找到問題的癥結。現階段中國社會體制改革的難點有：

深層次的文化體制羈絆。深化社會體制改革，遇到的第一個問題實際上是由傳統文化造成的人們的內心秩序。改革社會體制，就是要努力消除傳統文化中長期積淀、阻礙國家現代化的障礙。在現實社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟待改革的一個領域。官本位和泛行政化的觸角已經遍及教育、科學研究、文化藝術、社會組織、事業單位，甚至居民生活等領域，它使等級制度和等級觀念侵蝕著社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創造性。當前的中國是從擁有5000年悠久歷史的文明古國演變而來的，盡管歷經各種運動和30多年的改革開放，中國傳統社會和文化中固有的很多糟粕和阻礙現代化的東西并沒有完全消失，甚至仍在影響我們的生活和體制機制運行。試舉一例，官本位這個歷史上在中國社會和文化中根深蒂固的因素一直在支配著我們的生活。近年來，各地推進社會管理創新，做了不少工作，首先應當肯定，但是，也有不少地區，創造了一些沒有實際內容、紙上談兵的概念，創造出來的一些工程，與老百姓的民生關系不大，主要是給領導看，這種風氣似乎愈演愈烈，會不會演化成為社會領域的產能過剩？值得思考和研究。

計劃體制遺留下來的因素。深化社會體制改革，必須加大力度改革計劃經濟遺留下來的阻礙社會和諧的因素。以戶籍制度為例，現行的戶籍制度造成城鄉分割分治，城鄉居民關系緊張?；剡^頭來看，在20世紀80年代初期，我國的流動人口不過200多萬，若是當時就著手解決戶籍制度問題，一定比現在2億多人要容易得多。當然，歷史不能假設，因為，當時人們對中國城鎮化、工業化以及未來發展的選擇沒有現在認識這么清楚。再如國有企業壟斷造成的收入分配不合理，也是老百姓反映最強烈的問題之一。

要對計劃經濟遺留下來的阻礙社會主義市場經濟發展的因素有一個深刻的認識。中華人民共和國成立之初建立的經濟體制不是簡單照搬了蘇聯式的計劃經濟，它歷經1952年的土地制度改革，到1953年過渡時期總路線的提出，中國逐步確立了使生產資料的社會主義所有制成為國家和社會唯一的經濟基礎。當時，毛澤東明確總路線的實質就是要擴大國有制，將私人所有制轉變為集體所有制和國有制，以便解放生產力，實現工業化。之后就出現了在農村廢除農民個體私有制，建立農村合作社，在1958年的“大躍進”運動中建立起“政社合一”、“工農商學兵五位一體”的“人民公社”體制。在城市，對私人工商業進行社會主義改革，逐步實現國有化。到1955年，國家所有制和集體所有制幾乎成為國民經濟的唯一基礎，并在此基礎上建立起蘇聯式的計劃經濟體制，這種計劃體制的特點是，國有企業為上級行政機關的附屬物，人、財、物、供、產、銷全部由國家計劃決定。這段歷史遺留下來的因素延續到現在，依然影響著我們的經濟社會生活，諸如國有企業的壟斷、土地制度、財稅體制、戶籍制度，等等。

認識上的局限性。中國要及早反思過去在借鑒國際經驗中形成的與中國現實不相適應的政策措施。從西方和其他國家借鑒的經驗中又被西方國家視為發展阻力的問題，需要我們提早注意，加快改革。這實際上是在回答我們在哪里的問題。以福利制度為例，我們在建設社會保障和社會救助制度的過程中，借鑒了發達國家的經驗，但是，發達國家在過去幾十年實踐中由于初始條件發生變化，社會福利制度的諸多問題暴露出來，類似不公平和不可持續等問題也影響到我國的社會保障和社會福利體制，西方國家正在改革自己的社會福利制度，中國也要及早考慮這些問題。當前，關于醫藥衛生和養老服務等領域一系列改革的爭論，既有中國特有的國情造成的困惑，也有對國際歷史認識不清造成的混淆。

要敢于承認過去在實踐過程中認識的局限性造成的阻礙當前工作的因素。在某個發展階段上，我們曾經認為市場是配置資源的唯一手段，忽視了政府和社會的角色，在教育、衛生等領域實行產業化，結果導致人民群眾看病難、上學難等一系列非常直接和現實的問題，進一步的改革就是要恢復基本教育、公共衛生與基本醫療的公益性質。再如貧富差距，有人將其視為改革的結果，其實這個問題很復雜，是一個世界性問題，需要更加深入的研究。歷史不能假設，人類的認識永遠都具有局限性。

人民群眾不斷增長的需求和期待。不能簡單認為中國以往的改革僅僅是把容易改革的改掉了，剩下的都是最頑固和最難改的部分了，這樣認識改革過于簡單。我們承認關鍵領域和重點環節的改革需要進一步加快推進，但是，新情況新問題新挑戰要求不斷改革，發展永無止境，改革創新也永無止境。要敢于面對發展帶來的新問題和人民群眾在發展中形成的新期待，變革現行的體制機制，以適應這些發展變化和新期待。

中國現階段社會體制改革的重點

從20世紀70年代末期開始，我國的改革大致經歷了80年代的放權讓利，90年代的建立市場體制，到新世紀初期的完善市場體制。在建立和完善市場模式的過程中，學術界和決策部門對于建立什么樣的市場模式也是頗費了一番心思的，曾經被討論的至少包括“市場社會主義模式”（蘇聯、東歐模式）、“東亞模式”（即政府主導的市場經濟模式）以及自由市場模式（主要是指歐美的市場經濟模式）。最近一個時期，也有研究把歐美模式分開來討論，提出“英美模式”（這種模式以市場經濟為導向，以個人主義和自由主義為基本理論，強調短期股東價值取向）和“萊茵模式”（一種堅持實體經濟，致力于制造業技術創新和低碳、環保、節能、新能源等技術密集型行業，堅持保守的財政政策，維持福利制度的市場模式）。歐洲模式是一個值得深入研究的社會發展模式?！皻W洲社會模式是一系列價值觀——整個社會共同承擔風險——的總和，包含：控制可能會危及社會團結的不平等因素；通過積極的社會干預來保護易受侵害的人群；在產業領域培育協商而非對抗的氛圍；為全體人民在社會和經濟方面的公民權利提供一個良好的框架?！雹谥芜@個模式的有一系列制度措施，包括政府的干預、稅收政策、健全的福利和社會保障、限制或阻止經濟不平等和社會不公正、政府與工會和其他社會組織之間的合作。對于社會主義市場經濟模式的討論一直沒有停止過，它也告訴我們，在中國社會體制改革探索的道路上，我們有著巨大的選擇空間。

中國社會體制改革目標模式的確定不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。社會體制改革的總體目標是，最大限度實現社會公平公正，最大限度激發社會發展活力，充分發揮社會力量在社會發展、社會建設和社會管理中的作用，化解經濟社會發展中的社會矛盾和問題，推動社會有序發展。換句話說，社會體制的核心是政府與社會的關系在法律和文化上如何界定，各種社會活動如何組織，居民的公共參與如何實現，以及基于居民參與活動的方式形成社會關系的建設等。在現代社會，基于微信和互聯網的社會交往和社會認知對于社會關系的融洽是非常重要的，對此必須有足夠的重視。

因此，十八屆三中全會《決定》指出，正確處理政府和社會關系，改進社會治理方式，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。這有利于進一步激發社會組織活力，進一步提升社會創新能量。

積極探索激發社會創新能量的驅動力

完善合理的利益格局。經濟持續發展和人民群眾生活質量的提升要求完善利益格局。35年來，盡管人民的物質生活水平得到極大改善，但是老百姓對一些現實問題，諸如收入分配、貧富不均等現象不滿意。這就需要認真改革收入分配體制。

涉及利益格局的因素很多，我們以房價和物業管理為例。房價和物業管理越來越成為人民群眾普遍關注的利益問題。從一個時期以來的媒體報道看到，業主與物業公司之間的糾紛涉及生態環境、公共衛生、違章建筑等，正在成為各種矛盾和問題的焦點。以違章建筑為例，違章建筑不僅會改變房屋結構，帶來安全隱患，也會影響鄰居通風采光，侵占公共綠地和公共空間，引發鄰里沖突等。進一步分析物業與業主之間日益凸顯的沖突，就會發現問題的實質。歷史上，地方政府以高價把土地賣給了開發商，開放商必須以高價把房子賣給業主，一般說來，物業公司是開發商的分支機構，也必須遵循利益最大化的原則收取物業管理費，從地方政府、開發商到物業公司，一個個抱著炸藥擊鼓傳花，到了誰的手里都是燙手山藥，最終倒霉的是業主。中國在過去幾十年的土地開發中不僅埋下了地方債的地雷，也埋下了社會沖突的地雷，業主與物業甚至與開發商之間的沖突，其根源在于地方政府謀取高價格土地和暴利般的財政收入。不要低估了土地財政的經濟成本，更不要忽視土地財政的社會成本。土地財政的社會成本分為兩部分：一部分是當初為了吸引投資，地方政府不惜強行拆遷引發的社會沖突，另外一部分是地方政府以高額地價賣給開放商土地，開發商為了回收高額付出強加給房主的各種成本，這些成本會在居民入住以后逐步暴露出來，直接的矛盾是業主與物業公司或開發商之間的矛盾，最終還是要由政府通過“維穩”來解決。地方政府在自身的經濟社會發展中埋下了短效和長效炸彈，對此要有清醒認識。何時引爆，要看各種矛盾積累到什么程度。從這個意義上講，打造中國經濟升級版恐怕不會僅僅是經濟問題，要把其中隱含的社會問題一并考慮進去，否則，在未來的發展中會遇到許多出乎意料的問題。

積極推進新型城鎮化。新型城鎮化涉及數以億計的流動人口安定、生計和發展，是中國發展的巨大驅動力。大量人口離開農村進入城市，需要建立和完善適應流動人口需要的體制機制，需要改革戶籍制度、基本公共服務制度、土地制度、就業制度等，這是流動人口立身之地，發展之基礎。當前，這既包括政府購買的公共服務，也包括在推進新型城鎮化過程中發揮市場在人口、資源、環境生態和城鎮布局中的作用。如何在社會體制改革過程中引進市場體制機制，發揮市場機制在社會資源配置和動員中的作用是新時期社會體制改革的重要內容。

只有有序和以人為本的城鎮化才能形成釋放發展活力的引擎。城鎮化不可強行推進，尤其不能成為一些利益集團吞噬耕地的幌子，進一步加劇利益格局的不合理。尤其要避免個別地方政府短期行為造成的土地荒蕪現象：為招商引資以土地優惠為吸引外資的籌碼，忽視對土地保護和舊城區廠房的利用，新企業遍地開花，不久便紛紛倒閉。避免地方政府只在短期行為中獲得政績和土地收益，缺乏對失地農民長期生活和發展的考量，造成發展的不可持續和社會矛盾的不斷積累。

發揮居民參與公共事務的積極性。人民群眾的生活質量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求就會越來越高，而建立和完善社會治理體制機制，就要求改革和完善社會體制。在某種意義上，自治也是一種公共物品?！懊裰髦韵萑肜Ь常且驗槟壳霸诖蟛糠謬?，財富和公司全力壓倒了公眾利益——其他國家則是通過根深蒂固的獨裁統治——大量民主組織的支持者寄希望于互聯網時代健全的民主話語權得以復興?！雹勰壳埃S多城鎮社區居民通過建立微信、QQ群來互通社區信息、維護居民權利、改善社區環境的現象值得注意，它實際上反映了居民在新時期對自身利益和公共利益的關注。政府如何因勢利導，發揮居民維護公共秩序的積極性，是實現社會治理的重要途徑。在農村，把分散的農戶團結起來，開展合作生產和社會建設也是激發農村活力的重要內容。農業合作社作為新型農業經營主體，對于推動新型農業經營體系具有重要作用。目前，我國鄉村農戶2.68億戶，戶均耕地不到7畝。全國公益性機構超過15.2萬個，經營性專業服務組織超過100萬個。2012年底，全國家庭承包耕地流轉比例已經達到21.2%，優化了農村土地資源的配置。當前，農村合作社面臨的主要問題是，農民的合作意識淡泊，合作社缺乏運行資金和專業人員，不知道如何在與政府合作的同時保持自己的獨立性，如何豐富服務內容和提升產品營銷增加值等。激發社會組織的活力就是要創造條件使社會組織發揮其服務功能，服務于社會和社會組織成員。

鼓勵企業家積極參與社會事務。社會活力的激發需要各種力量之間的碰撞，在碰撞中形成新的能量，一加一大于二。企業家參與社會事務是社會發展的重要動力。在劃分政府、市場、社會的邊界的同時，如何把他們有機地結合起來，是改革頂層設計的重要任務?，F實生活中，企業家開始滲透到慈善公益領域，公益慈善也開始滲透到企業。2013年4月，民政部發布《民政部辦公廳關于確定首批企業社會工作試點地區和單位的通知》，要求在企業內部開發設置社會工作崗位，吸收和使用社會工作專業人才，推動企業員工履行社會責任，化解企業內部員工之間的矛盾。與此同時，企業家也開始滲透到公益領域。在這個問題上，我們可以以南方某環境基金會為例。某市成立環境基金會，秘書長是一位50歲左右的女企業家，健談、熱情、智慧。問她為什么要參與公益事業，她說，一是人到了這個年齡更加關注人生方面的事情，發現對金錢的追求似乎不是唯一的目的，希望換一種生活方式，也可以回饋社會。二是希望把長期在市場打拼中摸索出來的一套運營經驗用于慈善事業，為慈善事業發展貢獻自己的微薄力量。基金會伊始，她聯合一批著名企業家一道來推動這項事業。企業家加盟慈善事業確實有其獨特優勢，他們擁有資金運營的經驗和方法。這不僅表現在他們自身擁有一定的財力做事情，更重要的是，他們會把最大限度發揮資本的效率放在重要位置，也有能力運作資本。對于一直缺乏資金和可持續性的慈善事業來說，這無疑是一個重要的發展選擇。

企業家也是引領中國廣大農村走向富裕的重要力量。某國家級貧困縣的音樂小鎮就出自企業家們的創業熱情。該音樂小鎮依托駐鎮的樂器集團，該集團在全球樂器與音響產品供應商中居佼佼者地位，其西管樂器產量位居世界前列。該集團帶動周邊地區成為一個樂器產業集群。這個公司的總經理在20世紀80年代放棄大城市的工作，“停薪留職”回老家創業，并結識了現在的合作伙伴，他們共同經營樂器廠。20世紀80年代末，他們二人同當時的地方政府合作成立樂器廠。21世紀初，樂器廠改為股份制企業，樂器廠華麗轉身，改為樂器集團。樂器集團的發展帶動了周邊產業發展，大大提高了居民的收入。

探索以信息化為基礎的社會組織形式。計算機和互聯網造就了新的社會組織及其活動方式?！斑@種全球通訊革命性的并仍在加速的轉變推動了海嘯般的變化，迫使從藝術到科學、從集體政治決策到創建商業模式等活動都經歷破壞性以及創造性的改變?！?④利用好這種創造性，將大大推進社會發展。以某企業基金會為例，這是中國第一家由互聯網企業發起成立的公益基金會?；饡木栀浘鶃碜怨炯肮締T工，公司每年把利潤的一個百分比捐給基金會，基金會還通過互聯網技術、傳播優勢，締造新的公益模式。按照《基金會管理條例》，非公募基金會不能進行公募，該基金會熟諳這條法律，它通過公司“月捐計劃”進行公募——公司公益基于公司旗下的財付通平臺推出面向個人用戶的網絡公益方式?！霸戮琛钡纳瓶畈皇蔷杞o公司公益或公司基金會，而是直接捐到了愛心網民選擇捐贈項目的公益組織，體現了公益慈善事業的社會需求和發展方向?；饡皇杖魏钨M用，甚至承擔運作成本，這是網絡公益的一大突破，造成了新的社會組織形式，其能量之大，發展之潛力，不可忽視。

創新社會部門，擴大公共領域的就業。就業問題是長期困擾中國社會發展的問題，進一步擴大就業必須積極尋找經濟部門之外的就業路徑。目前，第三次工業革命蓬勃興起，美國、歐洲以各種各樣的方式迎接這次巨大的歷史變革，能否創造更多的就業機會取決于對就業部門的認識。隨著機器和智能技術的應用，傳統意義上的經濟部門能夠創造的就業機會受到嚴峻挑戰，如何通過擴大公共部門和社會部門的就業來創造更多的就業機會似乎是不能回避的問題。中國如何面對這樣的形勢？除了實施產業升級戰略，改革教育體制，發揮個體的創造力，尤其是發揮大學生在新時期的創新作用外，還要特別鼓勵社會領域的創新。

注釋

費孝通：“迎春話農村新面貌”，《費孝通文集》（第8卷），北京：群言出版社，1999年，第225頁。

[英]安東尼·吉登斯等：《歐洲模式：全球歐洲，社會歐洲》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第13頁。

[美]阿爾·戈爾：《未來：改變全球的六大驅動力》，上海譯文出版社，2013年，第84、71頁。

責 編∕武 潔