新型城鎮化道路為什么是中國的必然選擇

【作者簡介】

羅思東，廈門大學公共事務學院政治學系主任、教授。

研究方向：美國地方政府、城市與大都市區治理。

主要著作：《美國新城市化時期的地方政府》等。

摘要 城鎮化和大都市化，是中美兩國城市化道路的不同路徑。兩國在空間形態、土地利用和社會特征方面有相似之處，也因為體制不同而存在很大差異。在兩國的城市化進程中，市場機制和政府政策發揮了各自的作用，通過對土地、資金和勞動力資源等三個要素的配置，對城市化特征的形成產生了深刻的影響，給兩國城市化道路的差異提供了基本的解釋。當前形勢下，中國的政策重心不宜著眼于城鎮化人口比例的過快上升，而應該著重調整城鎮化的布局與結構，以質量提高城鎮化對經濟發展的貢獻率。

關鍵詞 城鎮化 大都市化 人口流動

城鎮化和大都市化，是當前中美兩國在城市化道路上的不同路徑，是兩國在不同國情的基礎上城市化進程的不同選擇，各具特色。美國是典型的市場化國家，市場機制在城市化過程中發揮了主導作用，城市的興衰嬗變與城市的市場競爭力密切相關。美國城市化進程隨著經濟社會的發展順序推進，由工業時代的傳統城市化走向后工業化時代的新城市化和大都市化。中國的城市化道路則深受政府政策的調控和影響，表現為中國特色的城鎮化，在城市的地位、土地利用、勞動力流動等決定城鎮化進程的諸多要素方面，中央政府均發揮了決定性的作用。中國城鎮化的發展階段帶有明顯的地區差別，呈現出與地區經濟社會發展不同水平相應的多樣性特征。

市場機制或政府政策對于城市化進程的主導作用并非絕對，而是各有側重，同時受到兩國自然、社會環境和經濟、行政體制的影響。兩國城市化在地理空間、土地利用和社會特征等方面既有相似之處，也存在差異，這種比較有利于我們當前對中國特色新型城鎮化道路進行探索。

城市化的空間特征

城市化的空間特征展現了城市的地理分布，以及不同規模城市的布局和城市之間聯系的緊湊程度，也體現了城市化對于土地資源的利用狀態。

美國的城市化人口在1920年就超過了50%，工業城市大體完成了對勞動力的聚集過程；之后，美國進入了大都市化發展階段，城市人口的增長和地域的擴張主要發生在大都市區的范圍之內，①及至1940年，全國接近一半的人口生活在大都市地區，基本上完成了大都市化的入門階段。2000～2009年，全國5萬人以上的大都市區人口增長基本都在10%以上（見表1），而非大都市區人口增長僅為2.6%。到2010年，美國83.7%的人口生活在全國366個大都市地區，大都市區人口的增長速度至少是全國增長速度的2倍。

美國大都市化的發展趨勢是大型大都市區的優先增長。1990年，人口百萬以上的大型大都市區人口占全國總人口的比例超過一半，達53.4%，美國成為以大型大都市區為主的國家；2000年，500萬人口以上的大都市區人口占全國總人口的近20%，東北部和中西部兩個大都市連綿帶，人口占全國總人口的比例則高達31.5%。這種趨勢在21世紀前10年得以延續，2010年，紐約和洛杉磯兩個大都市區的人口各占全國總人口的6.1%和4.2%，美國大約每10個人當中，就有1人居住在這兩個大都市地區。大型大都市區對各州人口的聚集效應更為明顯，特別是在南部人口增長較快的州。2010年，亞特蘭大大都市區人口占佐治亞州總人口的一半以上，達54.4%，過去10年全州新增人口的68%居住在亞特蘭大；在人口大州得克薩斯，休斯頓和達拉斯-沃思堡兩個大都市區的人口占全州總人口的49%，過去10年新增人口占全州新增人口的56.9%。②

中國的城鎮化速度以改革開放為時間節點，前后差距明顯。1949～1978年間，我國城鎮化率從10.6%上升至17.9%，30年間僅增長了7.3個百分點；改革開放以后，城鎮化取得了快速進展，到1990年增長到26.44%。世界城市化規律表明，城市化水平達到30%左右時，城市化進程將進入快速發展階段。20世紀90年代開始，我國進入建設社會主義市場經濟的新階段，城鎮化再次提速，到2011年末，城鎮化率達到51.27%，邁過現代城市化國家的門檻。

2011年，我國共有地級及以上城市288個，市轄區人口總數39815萬人，占全國總人口的29.5%；市轄區面積64.3萬平方公里，占全國總面積的6.7%，城市平均人口密度為619.2人∕平方公里；超過400萬人口的城市人口約10340萬人，占全部市轄區人口的約1∕4強。從不同規模地級及以上城市的數量增減中可以看出，在2000～2011年間，我國200萬人以上的城市數量增加比例較高，表明我國城鎮化人口也出現了向大城市集中的趨勢（見表2）。

在城市人口向大城市和大都市區集中的過程中，中美兩國城市化在地理空間上也表現出了各自的特征。一方面，美國的大都市化對人口與經濟的聚集特征明顯。2004年，美國244個大都市區，占國土面積的26%，人口在全國總人口中的比例達83%，創造了全美就業崗位的85%和全美GDP的86%，人口、就業和經濟總量之間的比例較為均衡。③有學者預測，在2005～2040年間，美國新增人口的70.3%、新增住房的71.1%和新增就業的68.8%，都將會集中在美國最大的10個大都市連綿帶。④中國的城鎮化對人口的聚集特征同樣明顯，省地兩級城市市轄區的面積僅占國土面積的6.7%，集中的戶籍人口近30%，而對經濟活動的聚集程度更高。2007年，長三角、珠三角、京津唐、遼中南、山東半島和海峽西岸等6大城市連綿區，占國土面積的12.38%，集中了全國22%的人口，GDP占全國的比重卻高達50%，⑤這既表明了6大區域在經濟上的重要性，也提示了我國城鎮化的區域差異較為顯著；既說明經濟發達地區未能集中相應的城鎮化人口，也說明中西部城市化地區的經濟發展跟不上人口城鎮化的步伐。

另一方面，美國的人口聚集特征從全國范圍看，是向大型大都市區集中，而在大都市區內部，則呈現出大分散、小集中的特點，即人口并非過度集中在中心城市，而是散布于整個大都市地區的中小城市。大都市化以來，大都市區內的人口分布趨勢是中心城市人口下降，而郊區人口持續增長，至2000年，郊區人口比例達到一半（參見圖1）。比如，作為美國最大的大都市區，紐約大都市區人口雖然達到近2100萬人，但卻是分布在橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三州的廣大城市地區，人口密度每平方公里為1800人。中國城市地區人口的聚集特征為大集中、小分散，即多集中在市轄區，外圍人口相對分散。從常住人口看，2011年末，30個城市人口超過800萬，13個城市人口超過1000萬。我國最大的城市上海，人口總數約2176萬，比紐約大都市區稍多，但密度達到每平方公里6200人，是紐約大都市區的近3.5倍。⑥與美國城市化人口分散于整個大都市不同，我國的城鎮化人口多集中在中心城市。受到戶籍制度等因素的制約，我國城鎮化地區還未形成以統一的勞動力市場為依托的大都市區，城市人口無法有效向市轄區以外的周邊地區擴散。

土地資源利用的分散化

中美兩國城市化對于土地資源的利用，共同之處是分散性，集約化程度不高。在中國，城鎮化地區的人口是往中心城市集中，分散不夠，使中心城市人口密度過高；同時，從全國的情況來看，城鎮化人口整體上又呈現出一定的分散性，不夠集中，沒有往自然條件和經濟條件較好的地區集中，東部沿海經濟發達的6大城市連綿區，人口僅占全國總人口的22%，就說明了這種分散性。與我國相比，美國2000年人口最多的6個大都市連綿帶，人口占全國總人口的比例高達55.1%。

城鎮化人口在全國區域間的分散性必然導致土地資源利用的分散和浪費。我國的城、鎮是不同的概念，2011年末，我國有城市（縣級及以上）657個，建制鎮19683個。在城鎮化總人口中，人口密度較高的城市（市轄區）與密度較低的建制鎮的百分比分別為57.6和42.4，建制鎮人口較少，但建制鎮建設用地的增長卻多于城市。1997～2005年，城市建設用地新增442.9萬畝（2900平方公里），建制鎮建設用地新增479.9萬畝，多于城市。另外，還有農村的建設用地，新增808.5萬畝，幾近前兩者之和。20世紀90年代以來，我國土地城鎮化的速度遠快于人口城鎮化的速度。1990～2011年，我國城鎮化人口增加了2.33倍，而城市建成區面積擴大了3.32倍。這還是常住人口的統計口徑，若按戶籍人口計算，差距更大。城市新增面積主要來自于對耕地的占用，1990～2000年，53.4%來自耕地，為770萬畝；2000～2010年，68.7%來自耕地，達1900萬畝，20年合計新占耕地2670萬畝。⑦

我國城鎮化對土地資源的占用，還表現在各類開發區的規劃和建設上。到2006年底，我國除222個各類國家級開發區外，還有1346個省級開發區，數量和占地面積以后者為主，面積達7629平方公里。在分布上，全國約42%的縣級行政區和近90%的地級行政區擁有省級開發區，體現了空間平衡原則，開發區在全國各地可謂遍地開花；在區域分布上，東部占省級開發區總數的49%，中部占33%，西部占18%，中西部比例超過一半。眾多開發區占用了大量土地，但開發區內主導產業分散，趨同性高，缺乏核心競爭力，經濟聚合程度低。⑧以開發區形式出現的土地城鎮化，對土地的利用效率和經濟產出并不高，在征地過程中還產生了大量的失地農民或“城鎮化人口”，強化了土地和人口城鎮化在全國范圍內的分散性。

美國的大都市化對土地資源的浪費和自然環境的破壞，與中國有著相似性。在大都市區內，郊區人口的低密度擴散被形象地稱為“蔓延”（Sprawl）。美國學界一般認為，假如土地以快于人口增長的速度被消費，那么一個大都市區便具有“蔓延”的特征。長期以來，由于美國人口較少，可利用的平原面積較大，自然承載能力強，這種土地利用方式雖然受到了廣泛的批評，卻是美國大都市化的主要形態。在20世紀中期以后大都市化的快速進展時期，城市地區土地占用的增速明顯快于人口的增長，90年代之后才有所放緩（參見表3）。

美國郊區的蔓延與大都市區土地利用的擴張，也帶有明顯的地區差別。在郊區化進展最快的1960年至1990年間，人口密度下降最多的前10個大都市區中，有9個位于東北部和中西部的傳統工業化地區。在這些大都市區，人口增長緩慢甚至減少，但大都市區面積仍然增速明顯，最典型的是圣路易斯，30年間人口增長僅16.7%，面積卻大幅增加125.4%，兩者百分點相差6.5倍。盡管如此，這兩大地區仍然是美國城市化人口最多的地區。而人口密度上升的大都市區全美只有8個，全部位于西海岸和南部的陽光帶。特別是南部州，成為美國城市化人口快速增長的新興地區，如得克薩斯州的達拉斯-沃思堡大都市區，在此期間面積擴張了56.8%，而人口則增長了122.9%。⑨城市地區的擴張同樣也侵占了美國的耕地，在20世紀的后40年，美國每10年的農田損失率分別為6.2%、5.8%、5%和2.7%，高度城市化地區尤其嚴重，比如新澤西州，20世紀60年代該州農田損失率竟然高達27.4%E7NyTK6KHk68n5hF539iSQ==。

盡管美國土地利用中存在著蔓延現象，但這種現象主要是大都市區內部郊區的蔓延，并沒有改變美國城市化人口主要集中在大都市地區的現實。相比而言，我國的土地城鎮化分布較散，東、中、西部普遍存在，在人口承載能力較差的西部地區和中東部的生態保護地區和農村地區，也表現出了分散化的特點。

城市化進程中的社會排斥

中美兩國在城市化進程中面臨的共同社會問題是社會排斥，即城市部分居民因其特定的社會身份，經濟社會權利受到損害。在美國，主要是城市政府利用排斥性的土地分區規劃（Zoning）和住房建設標準，在住房市場上形成了針對少數族裔（主要是非洲裔和西班牙裔）和貧困家庭的社會排斥，進而使這些居民以及所在社區在教育、就業、醫療以及社區基礎設施和治安等方面受到不平等待遇，被稱為“居住隔離”。

在以郊區化為重要內容的大都市化過程中，居住隔離成為美國城市化的關鍵社會特征，它的內涵包括四個方面：第一，在社區之間、特別是在中心城市和郊區之間，存在著嚴重的居住分離現象；第二，這種居住分離以種族為分隔線，帶有明顯的種族隔離性質；第三，居住隔離源于住房市場上的種族歧視；第四，居住隔離與貧困密切相關，因而也帶有經濟隔離的性質。美國學者鄧頓（Nancy Denton）以“隔離指數”來觀察不同少數族裔人口的隔離程度。她發現，在20世紀末期，黑人的隔離程度平均比亞裔人口高出65%，比西班牙裔人口高出35%。因此，居住隔離主要是存在于黑人與白人間的隔離。⑩

居住隔離的程度在大都市區的中心城市尤其嚴重。在巴爾的摩、芝加哥、克利夫蘭、底特律、密爾沃基、費城、加利、洛杉磯、紐瓦克、圣路易斯等10個大都市區，相應的10個中心城市中居住的黑人占美國城市黑人總數的29%，占美國全部黑人人口的23%。這些黑人人口主要集中在少數幾個人口密集的單一種族社區，這些居住區都位于城市的中心，彼此相鄰，聚集成塊。這樣的空間布局使黑人被嚴格限制在圍繞城市中心形成的一小塊地區內，并導致了諸多嚴重的社會問題。20世紀70年代之后，隨著經濟條件的改善和社會地位的提高，有少數黑人中產階級家庭開始進入白人郊區，但是對于減輕居住隔離的程度作用很小。而且，這些黑人家庭大多也是選擇黑人已經占有相當比例的郊區社區，很難進入白人占絕對優勢的郊區。在全國50個最大的大都市區郊區中，黑人與白人之間種族隔離的指數仍然高達70以上。黑人集中于中心城市的狀況至今尚未得到緩解。根據美國人口普查局2010年的最新普查數據，2010年，在全美20個最大的大都市區中，有15個大都市區的居住在首要中心城市的非西班牙裔黑人人口的比例，相當于同一城市中非西班牙裔白人、西班牙裔和其他種族的人口比例之和；在紐約、芝加哥、費城、底特律、巴爾的摩和圣地亞哥等大都市區，黑人人口中有一半以上居住在相應的中心城市，紐約的比例最高，達到61%。

隨著制造業的工作機會不斷由中心城市及其周圍外遷，排斥性分區增加了居住在工作地點之外的就業者的工作和生活成本，限制了貧困和少數族裔人口的流動，減少了他們提高自己社會地位的機會。更為重要的是，這些家庭的孩子也被隔離在破舊不堪的中心城市學校，由于白人家庭的“逃離”，學校不僅變得更加隔離，也變得更為貧困，特別是在全國最大的20個大都市區，高度貧困的少數族裔學校都集中在中心城市和陳舊的衛星城鎮。

在我國，城市中的流動人口（本文主要是指農業戶籍人口，即農民工）因戶籍限制，無法得到與本地市民同等的公共服務，在住房、就業、醫療、子女入學等多方面受到歧視，這已經是新型城鎮化必須解決的重大現實問題。自1984年開始允許農民進城務工經商起，至今近30年。2011年，全部城鎮化人口6.9億，城鎮化率達51.3%，其中包括了規模達1.59億在城市工作半年以上、戶籍在農村的農民工及隨遷人口，占全部城鎮化人口的23%。除去這部分并未真正融入城鎮的“半城鎮居民”，按戶籍計算的城鎮化率只有35%左右，遠低于世界銀行統計的中等收入國家平均48.5%的水平。

根據第六次全國人口普查數據，2010年流動人口數量居全國首位的廣東省，流動人口達3128萬人，占廣東省常住人口的30%，占全國流動人口的12%；作為流動人口主體的農民工，人數達2661萬人。廣東省是全國經濟最發達的省份之一，雖然近年來也嘗試著對戶籍制度進行了一些改革，但成效并不明顯，還存在不少問題。而且，在實踐當中，實施戶籍制度改革，也并不意味著城鄉戶籍居民的公共服務和福利差別的消失，社會福利制度的改革仍然嚴重滯后于戶籍制度的改革。同美國的居住隔離主要集中于主要大都市地區的中心城市一樣，中國的流動人口在經濟、社會、政治參與和文化生活領域中因身份所受到的社會排斥，在人口集中的大城市遠比在小城鎮要顯著得多。進入21世紀以來，雖然“農民工新政”的實施和“劉易斯拐點”的臨近跡象，使有些城市非戶籍人口的社會福利有所改善，但這些改善更多地見于非農業戶籍的流動人口群體。清華大學2013年10月發布的有關中國城鎮化的調查數據也得出了類似的結論。調查顯示，中國社會當前出現的強流動特征，不僅表現為農民工的流動，城鎮社會內部的流動率同樣很高；農業戶籍人口的流動率為21%，非農戶籍人口的流動率則達到了23.7%。現有的針對農民工的流動政策并沒有真正落到這個群體，而是被流動中的非農人口群體所享受。

另外，許多本地農民在土地城鎮化過程中，被人為轉變身份，成為失地農民和“就業無崗、社保無門、衣食無著”（或稱無地、無業、無保障）的“三無”人員。有研究認為，在最近10年，全國至少產生了5000萬失地農民，其中很大一部分失地農民屬于被迫型市民化。失地農民在社會政策、社會保障體制、勞動力市場就業和社會關系網絡等方面均受到了排斥；其中，中西部地區的失地農民因土地補償標準低，社會保障的空白以及“農民工”的身份地位，所感受到的社會排斥程度遠高于東部經濟發達地區的失地農民，是一種絕對的社會排斥。上述兩類已經納入我國城鎮化統計口徑的人口，數量超過2億人，保障這個龐大人群平等的經濟社會權利，是我國當前以人為本的新型城鎮化面臨的最大課題，也是寄望于城鎮化拉動內需以帶動經濟增長的政策所必須面對的問題。

市場與政府：對中美城市化道路差異的思考

從城市化演進的歷史進程來看，無論是市場機制，還是政府政策，對于一個國家城市化進程的推動，都必須落實到城市這個地方主體；同時，城市對于人口和產業的吸引，也都必須借由市場機制或政府政策才能得以實現。市場機制和政府政策能夠各自在多大程度上作用于城市，除城市獨特的自然區位和資源稟賦外，主要取決于兩個方面的外在條件：一方面，要看城市在國家結構中的法律地位和行政地位如何；另一方面，要看土地、資金和勞動力等決定城市發展的生產要素資源在多大程度上由市場來配置。城市在一個國家的法律地位相對獨立性越強、行政上的自主性越高，則受市場機制作用的可能性就越大；反之，則受政府體制的約束和政策調控的影響越強。同時，城市自主擁有和可利用的生產要素資源越多，則市場機制運行的空間會越大；反之，受到政府政策調控影響的程度就越深。

美國是聯邦制國家，聯邦憲法只負責聯邦與州的權力劃分，不涉及地方事務，中央政府與城市之間沒有直接的法律和行政關系。作為地方主體，美國城市通過州憲法的直接授權、或者通過州議會頒發的城市章程的規定依法享有自治地位。目前，美國共有48個州授予城市自治權，這些自治權力的范圍雖然因州而異，但一般都包含了政府的形式與組成、行政與人事管理、財政金融、土地利用規劃等政府管理的核心內容，使城市在不違背聯邦和州的憲法性法律的前提下，得以獨立行事。在行政關系上，州政府一般通過議會立法，要求城市地方政府為完成全州性事務履行職責，無權干涉城市自身的內部事務。橫向維度上，美國城市無論大小強弱，在法律地位上都是平等的，行政上也沒有上下隸屬關系，在大都市地區形成了地方政治和行政權力的碎片化格局，每個城市在城市化進程中都是獨立的權力主體，容易為吸引市場資源而形成競爭態勢。聯邦和州的政府不對城市間的市場競爭進行干預，只是在一定程度上為競爭失敗者提供社會援助。另外，美國的公民社會比較發達，對城市的經濟社會需求反應迅速，進而圍繞這些需求形成廣泛的政治參與，為市場機制介入城市發展提供了多樣化的渠道。

在城市化的資源要素上，首先，美國的土地制度以私人所有為主，同時受到城市政府土地利用規劃的約束。在城市建成區內，分區規劃對土地的開發與再利用形成有力的規制；但在城市范圍之外，特別是在廣袤的郊區，土地的開發與利用則受市場機制的支配。在大多數州，區域規劃多出于專業組織或者地方政府間的合作協議，對于私人土地市場的支配地位影響很小，而這種支配地位正是美國郊區蔓延和大量中小城市在大都市區內分散化布局的根本原因。

其次，美國城市建設與發展所需資金對于市場的依賴程度也比較高。除市場主體提供的競爭性服務之外，地方政府提供公共服務所需資金，主要有兩個來源：一是財產稅，二是公共債務。2011年，美國地方政府稅收收入占一般性財政收入的63.9%，其中，財產稅是地方稅收的主體，占稅收收入的74.2%；同年，地方財政總收入為16694.4億美元，地方公共債務總額則達到了17749.4億美元，高出前者6.3%，基本上都是長期債務，占98.3%。財產稅主要由當年房地產的市場價值決定，房地產價值越高，地方稅收就越多。稅收結構為郊區城市對黑人貧困家庭的排斥提供了一個重要的解釋。而長期債務中的主體（收入公債，約占七成左右）主要用于收費性的大型基礎設施的建設和維護，一個城市人口多，經濟社會活躍，基礎設施的利用率高，是償還這類債務的保證，因此，是否能夠在債券市場順利發行長期債券，反映了城市的市場競爭地位。

最后，美國的城市人口具有很強的流動性，而且對于多數居民而言，這種流動性并不會損及經濟社會福利和政治權利，因此，人口的自由流動為城市之間的競爭提供了一個全國統一的勞動力市場。全國人口向大都市地區的集中，正是市場機制對于勞動力資源進行配置的結果。公共選擇理論的“用腳投票”，雖然只是一個理論假設，卻體現了許多美國人自主選擇工作和居住地點的流動偏好，特別是向郊區中小城市的流動。人口流動的目的，無論是工作還是居住，都會給地方政府帶來稅收，對城市化的激勵十分明顯。

中國是典型的單一制國家，城和鎮分屬國家結構中地方的不同層級，城鎮化進程主要受到中央政府的法律約束和政策調控。從政府政策的角度看，中國的城和鎮是分開的，城鎮化對于城和鎮具有不同的含義。在官方正式的文件當中，以城鎮化的表述替代了通常意義上的城市化，城鎮化就是中國特色的城市化，具有比較強的政策導向。

政府對于城鎮化的主導作用體現在幾個方面。首先，我國行政區劃的調整和城鎮的建制非常困難，特別是縣級及以上城市的升格，受到中央政府的嚴格控制。城市行政級別的提升和管轄權限的擴大，遂成為地方政府積極向中央爭取的城鎮化權力資源，是地方政府推動城鎮化進程的雙引擎。

其次，城鎮土地國家所有，同時規定土地的所有權與使用權分離。城市地方政府可以通過有償轉讓國有土地的使用權，獲得地租，補貼地方財政，籌措城市建設資金。特別是國家分稅制改革之后，地方政府稅收收入大幅減少，但所承擔的職能還有所增加，財政收支的“剪刀差”促使城市政府的土地財政持續擴張，再加上GDP導向下的招商引資和開發區建設，是我國土地城鎮化進程過快的基本原因。盡管如此，城市基于自主權限的市場化運作，仍然受到中央政府的調控，國土、規劃、建設等部門對城市土地利用、特別是對新增建設用地的審批非常嚴格；同時，由于級差地租的存在，地方政府也傾向于把土地的開發和利用往中心城市靠攏，以盡可能多地取得土地轉讓費，這樣就造成了城鎮化人口向中心城市及其鄰近地區的集中。

第三，長期以來，政府將城市化定位為農村城鎮化，提出引導農村剩余勞動力合理有序流動，避免涌向大城市，鼓勵就近、就地城鎮化，發展和依托鄉鎮企業，建設小城鎮，改革城鄉二元結構，成為我國城鎮化人口在各大區域間分布比較分散的政策動因。由于中央政府的農村城鎮化政策導向，以及尚未進行全國統一的戶籍制度改革，缺乏全民普惠的基本社會保障，導致我國人口流動的全國性市場、甚至大城市地區內部統一的勞動力市場均尚未形成，市場機制無法在城市和區域之間有效配置勞動力資源，城鎮化的整體布局未盡合理。

總之，我國當前的城鎮化格局，是市場力量與政府政策相互作用的產物，是對大城市和小城鎮的政策差異產生的結果。進入21世紀之后，國家堅持大中城市和小城鎮協調發展，強調以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極，成為有中國特色城鎮化道路的重點。為平衡區域間城鎮化的發展，推進城鎮化人口的合理布局，節約集約利用土地資源，提升城鎮化的內在質量，有效拓展我國的新型城鎮化道路，政府應劃定市場邊界，充分發揮市場機制對產業布局和城鎮化人口流動的基礎性作用，完善城鎮化的激勵機制，為市場機制提供制度和政策的支持。在我國常住人口城鎮化率已經超過50%的情況下，政策重心不宜著眼于城鎮化人口比例的過快上升，而應該著重調整城鎮化的布局與結構，以質量提高城鎮化對經濟發展的貢獻率。

首先，中西部地區的城鎮化應圍繞城市群展開，以中心城市為核心，以產業帶基軸，形成科學合理的城市分工合作紐帶，帶動中小城市和小城鎮的發展，真正將城鎮化建立在產業化的基礎之上，以產業發展創造就業崗位，帶動人口流動，有效地將欠發達地區的剩余人口吸引到城市群地區，避免盲目開發和城鎮化的遍地開花，減緩農村人口向沿海大中城市流動的壓力。

其次，已經進入工業化后期的東部發達地區，中心城市的定位應放在經濟轉型上面，發展生產者服務業和其他有競爭優勢的第三產業，將勞動密集型產業轉移到區域內可輻射的城市以及農村勞動力大量剩余的中西部地區，以勞動密集型產業的轉移帶動大城市地區人口的適當分散，以緩解中心城市過于擁擠的困境，提高城市生活質量。

再次，增強改革的協同性，改善國家財政資金的分配和使用結構，切實保證城鎮化人口的平等權利，支持城市基層社會組織的有序發展，在城市社會中發展面向社區和家庭的服務業，擴大城鎮化人口的就業渠道，提高社會保障能力。

最后，完善城鎮化的激勵機制，放棄片面追求GDP增長的政府評價體制。產業轉型升級、特別是傳統制造業等勞動密集型產業的外遷，培育新興產業，增強社會保障能力，都可能會讓中心城市面臨GDP增長放緩、財政壓力加大的困難。但是，從長遠看，發揮市場資源和社會力量的作用，克服暫時的困難，促進城市發展的成功轉型，實現社會公正，正是我國當前新型城鎮化的必由之路。

（本文系國家社科基金項目“基于城市區域理論的我國區域公共管理創新研究”的階段性研究成果，項目編號：12ZZB037）

注釋

按照現行標準，大都市統計區至少包括一個人口不少于5萬人的城市或者城市地區（Urbanized Area）。

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責 編∕樊保玲