底層公眾現實利益的制度化保障

【作者簡介】

林閩鋼，南京大學政府管理學院副院長，社會保障系教授、博導。

研究方向：社會保障理論與制度、社會政策與社會管理。

主要著作：《現代西方社會福利思想》、《社會保障理論與政策：中國經驗的視角》、《當代中國社會救助制度》、《中國社會政策》等。

摘要 我國新型社會救助體系應圍繞實現更加可靠的社會救助的總目標，以城鄉居民最低生活保障制度為基礎，整合主要救助項目，形成新型社會救助體系的“底網”，通過補短板，健全社會救助體系，同時通過信息化建設進一步優化社會救助管理。在路徑選擇上，要以低保制度為基礎，整合和連接好醫療、教育、就業和住房等救助項目，做好新型社會救助體系的“底盤”，并通過分類救助原則和分步實施策略，實現對貧困家庭的全面救助服務。

關鍵詞 新型社會救助體系 五類補助金 社會救助服務 收入豁免政策

新型社會救助體系發展的目標定位

20世紀90年代以來，隨著保障和改善民生政策的大力推進，特別是隨著城鄉居民最低生活保障制度的全面實施，我國社會救助體系建設進入了政府全面主導的新階段，確立了規范化、制度化的發展方向，在理念、制度、體系方面發生了根本性的變化。在理念上，從傳統的恩賜型救濟理念向現代的公民權利救助型理念轉變；在制度上，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助；在體系上，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉社會救助體系框架。

在這一轉變過程中，根據城鄉居民基本生活的不同方面和需求的不同層次，先建立單項制度，全面覆蓋，再以點帶面，銜接整合各個單項制度。目前，經過20多年的制度建設，我國社會救助體系正處于從覆蓋到整合發展的關鍵期。十八屆三中全會指出，要更好保障和改善民生，完善再分配調節機制。這為建設新型社會救助體系指出了目標和路徑。基于我國經濟和社會發展進入了新的階段，新型社會救助體系應包含一個總目標和三項具體目標定位。

新型社會救助體系的總目標是實現更可靠的社會救助。圍繞這一總目標，“堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現三者有機統一”①，這可以理解為兩層含義：第一，在當前和今后一段時期，經濟發展還是最重要的目標，但經濟的快速發展必然帶來一系列社會問題，直接影響社會穩定和經濟發展，因而要通過社會政策的“托底”，起到保障城鄉居民基本生活的作用，起到經濟發展的穩定器和助力器的作用；第二，在當前，社會發展的關鍵是要把經濟發展和社會發展聯系起來，整合經濟政策和社會政策，實現經濟和社會的協調發展。因此，社會救助作為社會政策的主要內容之一，要改變長期以來針對弱勢群體的消極被動的局面，通過開展積極社會救助，做到更有力地支持和服務于經濟發展，“圍繞保障基本民生，織好網、補短板、兜住底”②。

目標定位之一：以城鄉居民最低生活保障制度為基礎，整合主要救助項目，形成新型社會救助體系的“底網”。當前我國的社會救助呈現“多龍治水”的局面，財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監督；民政部門負責城鄉低保、醫療救助、災民救助、臨時救助、應急救助和社會互助等；勞動保障部門負責就業援助；衛生部門落實醫療救助政策；農委扶持農村困難群眾發展生產；住建委負責廉租房救助；教育部門落實教育救助；工會開展困難職工幫困；殘聯和婦聯實施殘疾人和婦女、兒童救助；慈善機構吸收捐助和開展慈善項目。

在一些有交叉性的社會救助方面，如公安、城管、交通、衛生、民政等部門共同負責城市的流浪乞討人員；在醫療救助方面，實行民政部門主管，衛生部門落實，而勞動保障部門負責對家庭人均收入在城市職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業患大病職工開展醫療救助，由此所形成的交叉管理格局不僅不利于各部門的協調配合，還增加了社會救助的環節和運行成本，使救助效果難以控制，不可避免地還會產生新的不平等問題。

從社會救助體系建設來看，覆蓋城鄉最低生活保障制度的全面實施，形成了社會救助體系的“底”，保障了城鄉居民的基本生活。但由于醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助分屬不同部門管理和實施，所以，救助資源分配、救助信息管理和救助評估等方面的管理在部門之間還存在問題，居民最低生活保障制度還沒有與這些救助項目進行有力的整合，社會救助體系的“底網”還沒有編織緊。

目標定位之二：從“基本生活的保障”和“主要困難的解決”出發，通過補短板，健全社會救助體系。首先，在救助對象上，一是按照應保盡保原則，外來務工人員還沒有納入城鎮最低生活保障、醫療救助和教育救助等制度實施的范圍，他們還面臨著生活的風險；二是部分支出型貧困家庭還面臨著生活困難問題，即有殘疾、年老、重病等喪失勞動能力人員的家庭，此外，單親家庭、有學齡兒童的家庭因財力支出遠遠超出其承受能力而造成了生活的貧困，抗風險能力受到挑戰，迫切需要重點解決。其次，在救助服務上，長期以來，我國對貧困家庭的救助偏重于經濟方面，社會救助服務明顯不足；同時，經濟援助和救助服務還沒有有效連接起來。因此，大力推動開展救助服務，使經濟援助和救助服務相互支持，共同發揮作用，這是低保及低保邊緣家庭緩解和擺脫貧困的一項有效措施。

目標定位之三：通過信息化建設進一步優化社會救助管理。社會救助是一項復雜細致、量大面寬的工作，靠傳統的人工操作已經不能適應現代社會管理的需要，使用信息化手段，特別是網絡化管理，不僅能提高管理效率，減少管理成本，增加透明度，還能方便快捷公布有關信息，提供及時準確的查詢服務。目前，信息化已成為社會救助工作必不可少的重要手段，也是我國當前社會救助管理發展需要突破的瓶頸。第一，救助信息的聯網和平臺建設滯后。多年來，全國很多市、縣自行開發了相對獨立的救助信息系統，有的初步實現了省內的統一管理，但總體上，信息化水平還比較低，在全國聯網和建立綜合信息平臺方面還存在明顯不足。第二，部門橫向互聯的救助信息共享機制還沒有形成。由于各部門信息化系統之間各自為政，信息不能共享，系統牽涉到跨部門業務流程很難實現，救助信息管理存在“縱強橫弱”的問題。

新型社會救助體系建設的路徑選擇

以最低生活保障制度為基礎，整合和連接好醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等項目，做好新型社會救助體系的“底盤”。首先，依據目前城鄉社會救助發展的情況，重點整合和連接好醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等項目。從體系建設入手，整合和連接好這些單項社會救助項目，使各單項社會救助制度互通、互聯、互補，構成一個有機的制度體系，同時整合資源、整合職能、整合制度，構建制度完整、相互協調、功能配套的社會救助體系“底盤”（見圖1）。其次，充分發揮和利用好由民政部牽頭的社會救助部際聯席會議制度，統籌做好最低生活保障與醫療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業政策的協調發展和有效銜接。同時，重點推動地方政府建立相應的社會救助協調工作機制。再次，構建全國統一的社會救助信息平臺。圍繞最低生活保障制度、醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等主要項目，加強數據和信息的交流，實現跨部門信息資源的有效共享，提高救助的瞄準性，使覆蓋城鄉的社會救助制度發揮最大作用。

按照分類救助原則，實施“五類補助金”，在主要面對城鄉絕對貧困家庭的同時，重點解決部分相對貧困家庭的生活問題，緩解低保家庭和低保邊緣家庭之間的“懸崖效應”③。首先，大力推進貧困家庭的分類救助，進行“基礎+分類”救助目標的集成，使低保制度回歸到保障居民基本生活的初始設定目標和功能。家庭分類救助的對象則是面向低保家庭和低保邊緣家庭，將低保家庭和低保邊緣家庭劃分為不同的類別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，做到兼顧一般、突出重點、分類施保，形成“保基本、多組合”的“救助套餐”。其次，瞄準五類貧困家庭進行分類救助。社會救助瞄準是要將有限的資源有效地分配給那些最需要的人。對有殘疾、年老、重病等喪失勞動能力人員的低保家庭，要予以長期重點救助；對符合低保條件的單親家庭、學齡兒童家庭給予臨時適當救助。同時，關注低保家庭中因重病、子女就學等事件造成家庭“硬支出”過大所形成的支出型貧困。推行貧困家庭“五類補助金”制度，即貧困家庭的“未成年子女撫養補助金”、“殘疾人照顧補助金”、“老年人照顧補助金”、“大病患者家庭補助金”和“單親家庭補助金”等救助項目。

全面開展貧困家庭的救助服務，一方面滿足貧困家庭的差異化需求；另一方面通過救助服務與現金支持的結合提高貧困家庭救助的效果。貧困家庭救助服務是由政府主導，結合社會力量，面向貧困家庭，尤其是面向有老年人、殘疾人、兒童、失業者和重大疾病患者等特殊的貧困家庭，并依據貧困家庭及其成員的差異化需求與問題，在生活照料、醫療、康復、教育、就業等方面提供日常勞務幫助以及其他社會支持性服務。而廣義的貧困家庭救助服務，還包括政府從社會救助政策制定到具體實施中的審批發放等一系列行政管理性服務和以勞務提供的形式給予貧困家庭救助的專業服務這兩個方面，即行政管理服務和勞務服務。

首先，在貧困家庭救助服務的對象劃分上，借鑒分類救助的思路，可在現有最低生活保障制度基礎上，配套開展分類救助服務。在根據家庭規模和收入水平確定貧困家庭后，以家庭為單位進行分類評估，分為有老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動能力但失業的家庭以及單親家庭等，這些類型的貧困家庭是社會救助服務的重點對象。

其次，全面開展城鄉貧困家庭的救助服務。長期以來，我國的城鄉貧困家庭救助偏重于經濟上的救助，從國外經驗來看，社會救助服務應該提到與經濟援助同等重要的地位，因此，將經濟援助和救助服務有效連接起來是今后我國城鄉最低生活保障制度轉型的方向。④第一，構建城鄉貧困家庭的救助服務體系，推進行政管理性服務主體社工化。借鑒發達國家和臺灣、香港的經驗，在省、市兩級設立專職社工崗位，專門從事城鄉貧困家庭救助服務的管理，并負責指導基層社區中從事貧困家庭救助服務的社工人員。在基層社區，按照一定的戶數和人口比例在社區設立低保專員崗位，吸納專業的社會工作人員來應聘，從而承擔起社會救助的審核批復、需求評估和服務招標、監察等行政管理性服務工作。針對目前社區人員專業化程度較低的問題，通過集中培訓和進修等方式，同時建立社區工作者培訓和實訓基地等手段，提高其管理服務的專業化水平。第二，實施專業勞務服務主體社工化。在基層社區中，通過政府購買服務的方式，招聘和使用多種類型（長期和臨時）的專業社工人員，也可以購買專業社工組織（機構）的服務，從而建立完整的城鄉貧困家庭的救助服務體系。第三，積極推動專業社工人員介入城鄉貧困家庭的救助服務領域。專業社工直接進入貧困家庭救助領域，從事貧困家庭救助預防、貧困家庭救助對象評估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對象的服務轉介等工作，能更好地促進貧困家庭中有勞動能力的人通過自身的努力使家庭擺脫貧困，提高救助的針對性和有效性。

再次，強化城鄉貧困家庭的個案管理。個案管理可以通過發現個案和建立關系、預估和診斷、擬定服務計劃、連結或整合資源以執行計劃、監督和評估服務的輸送、結案等過程，能讓專業救助工作者尋找到貧困家庭救助的切入點，并排列出最迫切的需求，制定相應的援助計劃，鏈接合適的服務資源。

總之，通過以上建設，在今后一段時間內，形成目標明確、體系完整、層次豐富，多機制、多手段的新型社會救助體系（見圖2）。

新型社會救助體系建設的配套措施

加大國家財政的投入力度，加快建立社會救助資金運行管理機制。第一，在加大國家財政投入方面，重點調整和完善財政支出結構，促進財政支出向社會救助支出傾斜。公共財政用于社會救助的資金總量和結構應根據社會經濟發展狀況、救助對象的變化、財政收支等因素適時進行調整，使社會救助的標準同步于物價總體波動、社會平均生活水平的變化，確保社會救助體系可持續發展，最大限度地滿足貧困群體基本生活需要和解決其他困難的需要。第二，中央財政要進一步完善專項調劑資金制度，用于補助中西部、革命老區、少數民族地區以及老工業基地、資源枯竭地區救助資金的不足。加快轉移支付制度與方法、手段的改革，探索以獎代撥的轉移支付辦法。在轉移支付的結構安排上，中央和省級財政要根據地區人口、經濟、財力和支出標準等綜合因素，建立科學救助績效評估指標體系，以救助績效評估為基礎，確定撥款規模。第三，建立社會救助資金統籌統管統支的經費保障機制。在當前國家財政支出為主的情況下，要籌劃將原先各部門自行籌措、分散使用的救助資金納入社會救助總資金中，統籌安排，即采取“救助對象統一管理，資金共同分擔，統一使用”的管理辦法。比如可以將低保資金預算作參照，按照一定的比例增加安排醫療救助資金、教育救助資金、住房救助資金等，使社會救助資金的總資金由民政部門統一管理統一支出，這樣既可以避免出現重復救助現象，還可以有效地整合救助資源，形成統一的社會救助資金的運行機制。

打造社會救助專業人才隊伍，提高社會救助的能力和水平。第一，把發展專業社會工作的方向與社會救助的實際情況結合起來。探索新型社會救助體系的社會工作管理體制和運作機制，以針對性和實用性為起點，研究制定崗位設置規范，分步實施，逐步實現社會工作的專業化。第二，把高校正規教育和對現有社會工作人員的培訓結合起來。目前，我國很多高校已開設社會工作、勞動與社會保障、社會學專業，這些專業的畢業生理論基礎扎實，專業水平高，社會實踐能力強，對社會問題的認識能力和解決能力也比較強。因此，制定引導和鼓勵大學生到基層就業和加強社區工作的政策，發動大批社會工作及相關專業的高校畢業生到基層從事社會工作，有助于提高社會救助的能力和整體水平。另一方面，當前一個時期，應重點通過培訓和考試考核，把在崗的有一定素質的管理人員過渡為社會工作者，以滿足現實的緊迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起專業化的社工隊伍。

建立全國社會救助信息平臺，加強對救助對象的動態管理。第一，建立全國社會救助信息數據庫，形成縱向貫通、橫向互聯的社會救助信息共享機制。逐步建立城鄉各類困難群眾基本信息數據庫，形成省、市、縣、鄉鎮、村五級縱向貫通，部門橫向互聯的救助信息共享機制，為政府決策、數據查詢和動態管理提供依據。實現社會救助信息系統全國聯網，由民政部牽頭，完成全國統一的社會救助信息管理系統軟件開發，建立上下各級業務互通、省際之間信息互聯的社會救助綜合管理網絡。通過建立社會救助國家超級數據庫，省建立數據轉換中心，市縣普遍建立服務器和終端采集系統，使社會救助管理工作，即政策發布、數據統計、報表分析等，主要通過網絡完成。第二，推動跨部門、多層次、信息共享的救助信息核對平臺和機制的建立。人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、公安、工商、稅務、金融、證監等部門根據有關規定和最低生活保障等社會救助對象認定工作需要，及時向民政部門提供社會救助對象的戶籍、就業、住房、工資、存款、機動車、證券、納稅、住房公積金等信息，開展對救助申請人的家庭存款、收入、納稅、車輛、房屋、保險、公積金、婚姻等家庭狀況進行比對；同時建立完善救助對象家庭人口收入和財產狀況定期報告制度，根據救助對象的收入來源情況、就業能力、勞動條件等因素，分類、定期開展核查，加強對救助對象的動態管理。第三，建立各類專項救助信息的管理和對接。以醫療救助為例，做好與社區衛生服務的對接，依托居民基本醫療保險信息管理平臺，建立城鄉困難群眾醫療救助管理系統，并在民8cfc019ce70abb3189dd5b45631b5578c4fa88223731105d9e4e897f3f1d8a3e政部門設立貧困群眾醫療救助結算中心，建立管理信息終端，實現系統的集成以及模塊之間的無縫銜接、數據的無縫傳輸和充分共享。救助對象的基本信息錄入到資料庫中，管理部門可以適時監控救助對象的就醫情況和各醫療服務機構實施治療情況，終端可以隨時查詢、匯總所有救助情況和效果，實現醫療救助對象的動態管理。

實施收入豁免政策，促進救助與就業聯動。第一，取消收入全額抵扣政策。在我國最低生活保障制度的實施過程中，享受最低生活保障制度的家庭成員，只要獲得勞動收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全額抵扣。這種家計調查抵扣制度使得受助對象或者實際待遇降低，或者喪失低保資格，進一步導致有關教育救助、醫療救助、住房補貼等權益的喪失。因此，目前這種政策設計不利于促進受助者就業。第二，在“救助漸退”、“就業救助”等以促進就業為導向的政策基礎上，對困難群體中有勞動能力的對象，可擬制定“部分收入免予計入家庭收入”的政策。實施部分收入免予計入家庭收入，從其本人實際收入中先予以豁免，不計入家庭收入。從全球性改革的趨勢來看，強化社會救助中的工作激勵是政策發展的主要取向。部分收入免予計入家庭收入政策的實施，不僅能夠減少“福利欺詐”的問題，而且還能促進低保家庭中有勞動能力人員積極就業。

（本文系國家社會科學基金項目“建立和健全我國新型社會救助體系研究”的階段性成果，項目編號：11BGL069；國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創新”的階段性成果，項目編號：12&ZD063）

注釋

①“中共中央政治局召開會議討論研究當前經濟形勢和下半年經濟工作”，《人民日報》，2013年7月31日第1版。

②“李克強在國務院第一次全體會議上強調：全面履行政府職責，努力實現民之所望”，《人民日報》，2013年3月22日第4版。

③林閩鋼：“緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系研究”，《蘇州大學學報》，2013年第3期。

④林閩鋼、馬艷燕：“為城市低保貧困家庭提供社會救助服務”，《中國社會科學報》，2013年8月30日。

責 編∕武 潔