我國地方債務(wù)成因與化解對(duì)策研究

盡管我國法律、法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債，但多年以來各級(jí)地方政府仍以各種名義舉借了大量債務(wù)，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在某些局部已有所表現(xiàn)，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。如不能及時(shí)防范和化解，將會(huì)向上轉(zhuǎn)嫁，給中央財(cái)政帶來極大風(fēng)險(xiǎn)，影響政府公信力，并會(huì)嚴(yán)重威脅國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。地方債形成的根本性原因是體制性和政策性因素，今年8月審計(jì)署已開展新一輪地方債審計(jì)。因此，摸清底數(shù)，深化改革，興力除弊，由中央和地方協(xié)同構(gòu)建預(yù)警、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

地方債的成因與發(fā)展態(tài)勢分析

（一）地方債的成因分析

1.體制性原因

一是財(cái)政體制。1994年我國實(shí)施了分稅制改革，在收入層面相對(duì)規(guī)范了中央和地方間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財(cái)政體制，但這一體制并沒有在財(cái)力與事權(quán)相匹配方面得到有效完善，在省以下并未真正貫徹分稅制，而是演變?yōu)閺?fù)雜多樣、五花八門、一地一率、討價(jià)還價(jià)的分成制和包干制，并由此成為地方負(fù)債的財(cái)政誘因。一方面，中央與地方間的事權(quán)劃分并不清楚，農(nóng)業(yè)、交通、水利、教育等諸多重要的支出項(xiàng)目都由中央和地方共同承擔(dān)。地方政府的支出責(zé)任總體上仍顯模糊，但在具體場合又往往在不斷強(qiáng)化，因此，超出其財(cái)政能力的支出壓力迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，省以下四級(jí)地方政府間的財(cái)政體制較普遍地帶來財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓，在省以下政府間支出責(zé)任劃分模糊的同時(shí)，基層縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源，卻面臨多種考核目標(biāo)，任何一項(xiàng)都可對(duì)其政績作“一票否決”。盡管中央財(cái)政近年來加大了對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對(duì)下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，難以解決問題。

二是投融資體制。目前我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌階段，原有的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政府投融資體制和政策性金融體系都遲遲未能成型。許多地方政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，而且在贏利性和競爭性領(lǐng)域并未真正退出，在許多地方仍然是保運(yùn)轉(zhuǎn)的“吃飯”財(cái)政背景下，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)其他項(xiàng)目的支持也就必然導(dǎo)致地方政府背負(fù)巨額債務(wù)。地方政府超常規(guī)進(jìn)行城市建設(shè)的深層次原因既有“政績考核”方面的驅(qū)使，也包含著城市建設(shè)和開發(fā)所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益。一方面，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中城市是引領(lǐng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“龍頭”，增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資可以對(duì)GDP增長有更直接的拉動(dòng)作用，有效緩解城鎮(zhèn)愈加增大的就業(yè)壓力，明顯改善投資環(huán)境，增加對(duì)外來資本的吸引力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資使城市土地大幅升值，增加地方政府的財(cái)力，緩解財(cái)政一般預(yù)算的緊張狀況。在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，許多城市發(fā)展規(guī)劃一再擴(kuò)展，定位一再提高，城建規(guī)模快速膨脹，城建投資也高速增長。盡管財(cái)政性資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入規(guī)模不斷增加，但仍滿足不了城市大規(guī)模建設(shè)所帶來的龐大資金需求。

三是行政管理體制。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，“越位”與“缺位”問題并存，客觀上成為政府投資行為不規(guī)范的體制原因。由于缺乏健全的約束機(jī)制，片面的發(fā)展觀和政績觀直接引致地方債務(wù)膨脹，主要有以下幾方面表現(xiàn)：其一，重GDP和財(cái)政收入，輕整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。其二，重資金投入，輕效益評(píng)價(jià)。由于任職審計(jì)等監(jiān)督措施并沒有形成完善的政策體系，一些地方領(lǐng)導(dǎo)急于在任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化，建設(shè)項(xiàng)目熱衷于“短、平、快”，發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目立項(xiàng)都缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。急功近利的短期政府行為導(dǎo)致投資效率明顯偏低，前期缺乏必要的可行性分析，建成后因條件、環(huán)境變化導(dǎo)致開工不足甚至無法進(jìn)入常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)的現(xiàn)象也非個(gè)案。其三，重建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，輕負(fù)擔(dān)能力。一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)沉溺于“大而全”的政績工程、形象工程，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障。

總之，機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力不足，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即“借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢”的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長了地方政府的盲目舉債。

2.政策性原因

地方政府債務(wù)與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策也有一定關(guān)系，如：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中政策轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的地方政府負(fù)債，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的政策性負(fù)擔(dān)，還有欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。與體制性負(fù)債不同的是，宏觀政策調(diào)整并不是地方政府的主動(dòng)行為，完全由地方政府背負(fù)政策性負(fù)債也不盡合理。

地方政策性負(fù)債的原因主要包括以下方面。其一，各地為實(shí)現(xiàn)國家到2000年基本普及九年制義務(wù)教育和基本消除青壯年文盲的“達(dá)標(biāo)”任務(wù)而形成的基層財(cái)政債務(wù)，這主要是基層政府或農(nóng)村中小學(xué)為學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購置教學(xué)儀器設(shè)備而欠下的債務(wù)。其二，清理農(nóng)村合作基金會(huì)等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人債務(wù)和合法外債，以中央銀行再貸款的形式化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。由于一系列原因，許多農(nóng)村合作基金會(huì)等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不良貸款很難收回，關(guān)閉清算這類金融機(jī)構(gòu)所需償付的債務(wù)資金以中央銀行的再貸款形式償還，最終形成地方財(cái)政債務(wù)，償還過程也是由下至上逐級(jí)強(qiáng)制扣款。其三，地方為執(zhí)行國家糧食購銷政策而產(chǎn)生的政策性糧食虧損掛帳和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金借款。其四，匯率風(fēng)險(xiǎn)。1994年，我國實(shí)行人民幣匯率并軌，人民幣兌美元匯率從1∶2.42逐漸調(diào)整到1∶8.7，使地方政府性外債以人民幣計(jì)價(jià)增長了近3倍。盡管很大比例的外債是中長期外國政府或國際組織貸款，但匯率大幅調(diào)整使接受轉(zhuǎn)貸的地方政府蒙受了較大的匯率損失，近幾年雖然人民幣有所升值，但因匯率變動(dòng)所增加的地方政府外債仍相當(dāng)可觀。

（二）地方債中短期發(fā)展態(tài)勢分析

地方債務(wù)的發(fā)展態(tài)勢同地方財(cái)政的運(yùn)行狀況高度相關(guān)，決定地方新增債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵因素?zé)o外乎來自地方財(cái)政的收入和支出兩個(gè)環(huán)節(jié)。以下著重從中短期影響地方財(cái)政收入和支出的若干關(guān)鍵因素分析入手，判斷地方債務(wù)的中短期發(fā)展態(tài)勢。

1.財(cái)政收入因素

一是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響。近年來，受宏觀調(diào)控政策和外部金融危機(jī)雙重影響，我國國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增速減緩的態(tài)勢，直接導(dǎo)致我國財(cái)政收入增速明顯下降。如2012年，全國財(cái)政收入增幅比上年回落12.2個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入增幅回落10.5個(gè)百分點(diǎn)；2013年，受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行增速放緩的影響，上半年稅收收入增速比上年同期回落1.9個(gè)百分點(diǎn)。因此，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響財(cái)政收入增長，對(duì)地方財(cái)政收入的影響不言而喻，中央財(cái)政收入增幅放緩也會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付的方式最終影響地方財(cái)政可支配財(cái)力的增長。

二是減稅政策的影響。自2008年起，我國統(tǒng)一了內(nèi)、外資企業(yè)所得稅稅率，由此帶來的減收效應(yīng)和企業(yè)效益增速大幅回落導(dǎo)致地方財(cái)政減收。個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的提高也在一定程度上減少了地方財(cái)政收入。2009年在全國推廣的增值稅轉(zhuǎn)型改革作為結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，對(duì)地方財(cái)政收入減收將產(chǎn)生持續(xù)影響。今年我國繼續(xù)加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，包括營改增的全面擴(kuò)圍和對(duì)出口環(huán)節(jié)以及小微企業(yè)的減稅。今年前7個(gè)月，我國累計(jì)辦理出口退（免）稅6016.37億元；而自今年8月1日起，對(duì)小微企業(yè)中月銷售額不超過兩萬元的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人，暫免征收增值稅和營業(yè)稅。這些都將減少地方財(cái)政收入。

三是土地政策的影響。“土地生財(cái)”一直以來是地方政府拓展財(cái)力的重要支柱，出讓土地既可使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值，又可使欠發(fā)達(dá)地區(qū)在預(yù)算內(nèi)“吃飯財(cái)政”之外獲得政府投資的機(jī)動(dòng)財(cái)力。近年來，國家不斷強(qiáng)化對(duì)房地產(chǎn)市場的管理，嚴(yán)格保護(hù)耕地，將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，這一系列管理舉措相對(duì)規(guī)范了地方政府土地出讓行為。過高的房價(jià)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場交易低迷，土地出讓凈收益也面臨縮水的危險(xiǎn)，這進(jìn)一步加大了地方負(fù)債的壓力。

四是公益項(xiàng)目的非贏利性影響。隨著從贏利性和競爭性領(lǐng)域逐步退出，政府支出更加關(guān)注如何更好地提供公共服務(wù)，政府投資所安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政收入增加基本沒有直接貢獻(xiàn)，這也會(huì)進(jìn)一步加重地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)政支出因素

一是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。1998年提出構(gòu)建公共財(cái)政框架以來，公共支出的理念始終是財(cái)政改革的基本政策取向。近年來各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的力度，提高了城鄉(xiāng)最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大了環(huán)境保護(hù)支出的投入規(guī)模，在保障民生和支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面進(jìn)行了卓有成效的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于財(cái)政支出具有剛性，歷來我國財(cái)政支出改革都遵循著“保證存量、調(diào)整增量”的漸進(jìn)式改革思路，通過多年的增量調(diào)整最終實(shí)現(xiàn)改革的政策意圖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國財(cái)政支出中同比增長處于前列的為：教育支出增長28.3%，科學(xué)技術(shù)支出增長15.7%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長12.9%。客觀地講，保障民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)進(jìn)一步壓縮政府預(yù)算內(nèi)用于投資的規(guī)模，迫使地方通過預(yù)算外或制度外的途徑加大借債規(guī)模。

二是突發(fā)事件增支的影響。2008年以來，我國相繼發(fā)生了包括汶川特大地震等影響廣泛的自然災(zāi)害，而今年的各類災(zāi)害更是覆蓋廣、頻次高，上半年僅5級(jí)以上地震就發(fā)生了21次。災(zāi)后重建不僅是中央政府的任務(wù)，更是地方各級(jí)政府的責(zé)任。這種預(yù)見能力很差的自然災(zāi)害很難在地方預(yù)算中加以足額考慮，會(huì)加重地方財(cái)政的支出壓力。未來財(cái)政管理的一個(gè)趨勢是增加預(yù)算中應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金。這是因?yàn)橄鄬?duì)于地方財(cái)政，中央財(cái)政更直接面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的一系列突發(fā)事件，強(qiáng)化其反應(yīng)能力的要求也就更加迫切。

三是城市建設(shè)支出的影響。地方政府存在強(qiáng)烈的城建投資沖動(dòng)，城建投資超常規(guī)增長，這既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城市化進(jìn)程加快、歷史上城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多等客觀因素的影響，也有因錯(cuò)誤的政績觀引導(dǎo)而盲目擴(kuò)大城建投資等因素的影響。根據(jù)調(diào)查，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)已經(jīng)成為城市本級(jí)財(cái)政債務(wù)的最主要部分，占本級(jí)債務(wù)的比重高達(dá)70%-90%。這種超城市建設(shè)財(cái)力的做法仍在延續(xù)，甚至在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在復(fù)制大中城市組建城市建設(shè)投資公司、搭建籌資平臺(tái)的做法，通過土地運(yùn)作，招商引資建設(shè)小城鎮(zhèn)。這些基層政府往往達(dá)不到大型國有商業(yè)銀行提出的相對(duì)規(guī)范的貸款要求，轉(zhuǎn)而向地方中小銀行或金融機(jī)構(gòu)貸款，而這些銀行類金融機(jī)構(gòu)由于業(yè)務(wù)拓展的需要，紛紛為這些層級(jí)較低的投資公司提供貸款。向基層政府延伸的城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債無疑加大了地方財(cái)政的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

總之，地方財(cái)政收入增幅放緩和預(yù)算內(nèi)支出安排的機(jī)動(dòng)空間趨緊是多方面因素共同作用的結(jié)果，這對(duì)地方債務(wù)無疑具有雙重負(fù)面影響，既不利于地方政府控制債務(wù)快速增長的趨勢，也不利于地方利用自有財(cái)力逐步化解存量債務(wù)。從中短期看，地方政府所面臨的債務(wù)壓力將前所未有，地方債務(wù)仍將保持較快增長態(tài)勢，債務(wù)鏈條將繃得更緊。

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路與政策建議

一段時(shí)期以來，地方債務(wù)過快增長是理論研究和政府管理部門關(guān)注的熱點(diǎn)，地方政府負(fù)債率（債務(wù)余額/地方政府綜合財(cái)力）逐年攀高，一些地方都已經(jīng)超過了100%，但地方政府特別是城市政府非但沒有破產(chǎn)的危機(jī)，相反債務(wù)規(guī)模還在很不透明的情況下持續(xù)增加，這種“無危機(jī)感”的負(fù)債會(huì)進(jìn)一步放大地方借債的沖動(dòng)，這是需要特別警惕的問題。

要化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需解決好兩方面突出的問題：一是要處理好債務(wù)存量問題，即對(duì)于已有債務(wù)特別是一些歷史性陳債如何做好清欠工作；二是要處理好債務(wù)增量問題，即在政府不可避免將繼續(xù)產(chǎn)生新債務(wù)的情況下，如何規(guī)范新債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范債務(wù)的借貸方法。在實(shí)際工作中，對(duì)這兩項(xiàng)問題的妥善解決，并不能截然區(qū)分開來，必須統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)政策和措施，同時(shí)，需要各領(lǐng)域改革措施的綜合發(fā)力，也需要中央與地方政府的協(xié)同共進(jìn)。

在當(dāng)前基本明確地方政府是化解地方債務(wù)責(zé)任主體的前提下，中央政府的發(fā)力，應(yīng)當(dāng)立足于預(yù)警防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和合理落實(shí)地方政府的一級(jí)財(cái)權(quán)、逐步培育一級(jí)債權(quán)，從督促、引導(dǎo)地方政府化解債務(wù)入手，深化相關(guān)改革，逐步形成有利于地方債務(wù)管理的規(guī)范性、根本性機(jī)制。

在中央政府和相關(guān)部門工作層面，今后一段時(shí)期的基本思路可以概括為：借鑒并總結(jié)“普九”1債務(wù)化解的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高地方政府化解債務(wù)的積極性，鼓勵(lì)地方政府對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行綜合清理，分類核實(shí)，盡快形成并落實(shí)清欠方案；結(jié)合預(yù)算法的修訂，重點(diǎn)圍繞“開前門，關(guān)后門，修圍墻”的九字方針，通過深化改革、加強(qiáng)管理、創(chuàng)新機(jī)制和綜合推進(jìn)等多重政策，逐步形成與分稅制分級(jí)體制和市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境相匹配的地方公債制度規(guī)范，可在條件比較成熟的地區(qū)作地方公債發(fā)行試點(diǎn)。

（一）治存量，全面啟動(dòng)地方債務(wù)清理，支持地方政府開展清欠工作

1.鼓勵(lì)地方政府全面啟動(dòng)債務(wù)治理工作

債務(wù)治理工作初期重點(diǎn)放在清理上，全面摸清各地債務(wù)底數(shù)。今年8月，國家審計(jì)署已啟動(dòng)對(duì)全國地方政府債務(wù)的審計(jì)，地方政府應(yīng)積極配合。有條件的地區(qū)，可以根據(jù)清理情況，制定償債方案，明確償債順序、償債來源和償債時(shí)間表。債務(wù)界定暫以地方政府直接負(fù)債為主。

2.加大對(duì)地方政府清理歷史陳欠債務(wù)的支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度

為提高地方政府化解歷史陳欠債務(wù)的積極性，中央財(cái)政可借鑒支持“普九”債務(wù)的成功做法，形成與完善對(duì)地方政府償債的長效激勵(lì)約束機(jī)制。每年安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，或在現(xiàn)有“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”基礎(chǔ)上加大投入、增加對(duì)地方化債的獎(jiǎng)補(bǔ)，在操作中，要堅(jiān)持“先化解后補(bǔ)助”，對(duì)地方確實(shí)已經(jīng)化解的債務(wù)給予補(bǔ)助。在補(bǔ)助中，一是要重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部地區(qū)；二是要重點(diǎn)支持公共服務(wù)類債務(wù)，地方投資形成的債務(wù)暫不考慮；三是嚴(yán)格依據(jù)地方自身的償債時(shí)間表安排，對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)化解的債務(wù)不予補(bǔ)助；四是要形成對(duì)省級(jí)政府的追加激勵(lì)，在要求省級(jí)財(cái)政給予化債相應(yīng)補(bǔ)助的同時(shí)，中央財(cái)政按照省級(jí)償債資金的撥付進(jìn)度執(zhí)行撥付。

（二）“關(guān)后門”，從源頭上減少以至杜絕地方政府變相舉債投資的行為

“關(guān)后門”的要義是遏制、杜絕地方政府變相的私下舉債行為，從根本上杜絕地方政府債務(wù)的無序蔓延和相關(guān)公共風(fēng)險(xiǎn)的暗中積累。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐

轉(zhuǎn)變政府職能是解決地方政府舉債投資問題的治本之策。黨中央、國務(wù)院多次提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，但地方政府的“全能”和“無限”問題仍未得到根本性解決。這就必須依靠政府職能的轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)政府的定位。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府在發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管職能的同時(shí)，要更加突出和加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，扭轉(zhuǎn)以GDP為核心的政績考核機(jī)制，要以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

2.進(jìn)一步明確政府間事權(quán)的劃分

明確的事權(quán)劃分是保證地方政府職能不越位、不錯(cuò)位、不缺位的基礎(chǔ)，同時(shí)也是配置相應(yīng)財(cái)權(quán)、財(cái)力的關(guān)鍵依據(jù)。今后，應(yīng)該在加快政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，遵循事權(quán)劃分一般規(guī)則，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法，盡快在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和籌資責(zé)任，并以法律規(guī)章的形式加以固定。要根據(jù)十八大的精神，加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。一是屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的財(cái)政支出責(zé)任由中央全額承擔(dān)，以保證法制、法令統(tǒng)一，具體包括國防、外交、國家安全、武警、全國性的立法和司法以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等；二是屬于面向本行政區(qū)域的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任由地方政府全額承擔(dān)，以提高工作效率、降低管理成本，具體包括地區(qū)性交通、警察、消防、基礎(chǔ)教育、環(huán)保、城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方性立法和司法、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)以及失業(yè)保險(xiǎn)等；三是屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任，對(duì)具有跨地區(qū)“外部性”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任，由中央與地方按一定比例分擔(dān)，如跨地區(qū)的鐵路、公路、大江大河治理、天然林保護(hù)、高等教育、計(jì)劃生育等。

按照上述思路，我國現(xiàn)行政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分要作較大調(diào)整，需要修改有關(guān)法律、法規(guī)和政策，涉及部門較多，情況復(fù)雜。建議由國務(wù)院組織力量專門研究，結(jié)合行政管理體制改革，提出切實(shí)可行、分步實(shí)施的改革方案，力爭早日完成此項(xiàng)工作。責(zé)權(quán)明確后，執(zhí)行中要建立各級(jí)政府間硬約束機(jī)制，中央和地方政府合理分工，各司其職，有效配合，在分稅制框架下強(qiáng)化自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，達(dá)到各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配。

（三）“開前門”，實(shí)現(xiàn)地方政府的“一級(jí)財(cái)權(quán)”和“一級(jí)債權(quán)”，示范和引導(dǎo)地方政府探索公共產(chǎn)品提供的多種方式

1.充分發(fā)揮公共收入制度對(duì)于地方政府職能轉(zhuǎn)變的正向效應(yīng)，盡快落實(shí)地方政府的“一級(jí)財(cái)權(quán)”

加快改革公共收入制度，培植地方政府的穩(wěn)定稅源。出發(fā)點(diǎn)是要以公共收入制度改革配合推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值的扭曲式激勵(lì)機(jī)制。只有使地方政府職能的重點(diǎn)和其支柱性財(cái)源的培養(yǎng)相互吻合，并形成良性循環(huán)，才能適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向，從內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制上消除其擴(kuò)大投資、辦企業(yè)的利益沖動(dòng)，以及僅著眼于短期從土地一級(jí)市場獲取收入的扭曲式“土地財(cái)政”依賴，內(nèi)生地使地方政府行為納入科學(xué)發(fā)展觀的軌道。同時(shí)，為了從根本上改變政府充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)活動(dòng)主角的不正常狀況，必須從財(cái)力相關(guān)制度規(guī)范上切斷不規(guī)范政府行為發(fā)生的源頭。其要點(diǎn)包括：

一是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分，逐步實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)財(cái)權(quán)和稅基的呼應(yīng)。原則上，各級(jí)政府都應(yīng)有自己主體、穩(wěn)定、與事權(quán)相呼應(yīng)的稅源。在保持中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重相對(duì)穩(wěn)定的前提下，按照各稅種的宏觀調(diào)控功能、稅源的流動(dòng)性和分布情況以及征管效率等因素，合理地分別配置到不同層級(jí)。改革完善地方稅體系，市縣級(jí)要爭取較快配置與其事權(quán)相匹配的不動(dòng)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）等稅基，增加地方稅收入，并在過渡中合理安排和盡量逐步減少共享稅，也盡量減少不必要的收入上劃和下轉(zhuǎn)。

二是深化省以下財(cái)政管理體制改革，鞏固與擴(kuò)大財(cái)政層級(jí)扁平化改革成果，保證基層政府的財(cái)力財(cái)權(quán)。以“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為標(biāo)志的財(cái)政層級(jí)扁平化目前在全國已經(jīng)得到了較大范圍的推廣，被認(rèn)為是解決我國地方政府層級(jí)過多、省以下分稅制體制無法推行的有效舉措。從“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的運(yùn)行情況來看，財(cái)政層級(jí)扁平化的效應(yīng)主要是夯實(shí)了縣、鄉(xiāng)的財(cái)力保障，初步解決了財(cái)政運(yùn)行困難問題。但是，受到種種因素限制，財(cái)政層級(jí)扁平化的政策效應(yīng)還僅僅是得到了初步釋放，有待于進(jìn)一步鞏固和深化、擴(kuò)大這項(xiàng)改革。

具體考慮是：通過“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”等改革試驗(yàn)，力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少，即從四級(jí)扁平化到省與市縣兩級(jí)，從長遠(yuǎn)看，則應(yīng)水到渠成地引致政府層級(jí)的減少和扁平化。改革中，市、縣行政不同級(jí)而財(cái)政同級(jí)，不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的法律障礙；“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”后何時(shí)考慮變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，也可與法律的修訂配套聯(lián)動(dòng)。如果在“地市級(jí)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”這兩層級(jí)的財(cái)政改革上“修成正果”，則有望進(jìn)一步推進(jìn)到貫徹落實(shí)好黨的十八大“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”的要求，實(shí)現(xiàn)中央、省、市（縣）三級(jí)架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；地級(jí)能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這可使省以下的分稅制，由原來五級(jí)架構(gòu)下的“無解”，變?yōu)槿?jí)架構(gòu)下的柳暗花明、豁然開朗，從而有力促使各級(jí)政府事權(quán)的劃分清晰化、合理化和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分稅分級(jí)財(cái)稅體制，明顯降低行政體系的運(yùn)行成本，更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再配之以中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)與完善，必將有效地、決定性地解決基層財(cái)政運(yùn)行問題，形成有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入“長治久安”的機(jī)制。按照三級(jí)架構(gòu)和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，塑造與市場經(jīng)濟(jì)相契合的分稅分級(jí)財(cái)政體制，是使基層財(cái)政真正解困、地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的治本之路。

2.結(jié)合實(shí)施積極財(cái)政政策的切實(shí)需要，化潛規(guī)則為明規(guī)則，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，加快落實(shí)地方政府的“一級(jí)債權(quán)”

一是適度提高國家長期國債規(guī)模，引導(dǎo)地方政府形成陽光融資機(jī)制。對(duì)于地方融資平臺(tái)的問題，可利用國家長期建設(shè)國債作為啟動(dòng)資金，注入合適的法人實(shí)體作為資本金，并通過該法人實(shí)體進(jìn)一步形成再融資平臺(tái)。這樣既可以完成國債專項(xiàng)資金的建設(shè)任務(wù)，承擔(dān)國債資金的還本付息，還可以構(gòu)建起規(guī)范性和功能比較強(qiáng)大的適應(yīng)投融資制度改革和發(fā)展需要的地方融資平臺(tái)。另外，財(cái)政資金有自身的管理程序與辦法，因此便于對(duì)國債注資進(jìn)行審查和監(jiān)督，防止內(nèi)部違規(guī)，督促以后的操控。

二是結(jié)合預(yù)算法修訂，加快落實(shí)我國地方政府的“一級(jí)債權(quán)”。對(duì)于地方政府的規(guī)范融資問題，其治本之舉在于落實(shí)地方政府的一級(jí)債權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級(jí)財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性，世界上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)。基于我國分稅制財(cái)政體制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需要，我國應(yīng)當(dāng)加快落實(shí)地方政府“一級(jí)債權(quán)”的步伐。目前的主要障礙首先是立法，建議結(jié)合我國預(yù)算法的修訂改變原來的“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定；其次是在操作上也將存在較大的難度，諸如地方政府信用評(píng)級(jí)等基礎(chǔ)性工作都需從零做起。所以，建議初期選定若干試點(diǎn)地區(qū)，以進(jìn)行發(fā)債規(guī)模、品種、信用評(píng)級(jí)制度和監(jiān)管體制等方面的試點(diǎn)。政府層級(jí)建議選擇在省級(jí)或直轄市。

“一級(jí)債權(quán)”的落實(shí)從初期看確實(shí)需要突破很多障礙，跟進(jìn)很多制度，但總體看，在建立和完善地方舉債制度過程中，實(shí)際上會(huì)帶動(dòng)、促進(jìn)許多相關(guān)機(jī)制的建立與出臺(tái)，例如對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、地方財(cái)政預(yù)算的公開與透明等。

3.示范和引導(dǎo)地方政府探索公共產(chǎn)品提供的多種方式

為解決公眾不斷增長的公共產(chǎn)品需求與財(cái)政資金有限性之間的矛盾，各級(jí)政府應(yīng)積極探索多種公共產(chǎn)品提供方式。特別是要借鑒國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，推廣公共產(chǎn)品的PPP模式2作為政府模式的補(bǔ)充。我國的地方政府完全可以嘗試在部分公共產(chǎn)品的提供上采取這種模式。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地引導(dǎo)和促成企業(yè)、社會(huì)中介甚至農(nóng)民個(gè)人等私營部門參與到公共產(chǎn)品的提供中來，解決財(cái)政資金或效率不足的問題。在公私合作中，還可以存在兩種導(dǎo)向的選擇：一是以政府為主導(dǎo)，政府出資或組織融資，完成公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，然后通過租賃、托管等方式委托私營部門進(jìn)行常規(guī)提供；二是以私營部門為主導(dǎo)，政府加以扶持。政府可以通過減免稅收、財(cái)政直接補(bǔ)貼、無息低息貸款等方式扶持那些生產(chǎn)公共產(chǎn)品的私營部門，然后通過購買服務(wù)的方式來獲取產(chǎn)品。從中央政府的角度，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)此領(lǐng)域的示范和引導(dǎo)作用。

（四）“修圍墻”，強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督管理，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警體系

1.強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的監(jiān)督

目前在地方政府層面上，從焦作等地的實(shí)踐來看，編制債務(wù)預(yù)算基本可以做到。但是，從面上看，債務(wù)預(yù)算的透明度、規(guī)范度還亟待提高，絕大多數(shù)地方的債務(wù)預(yù)算不履行人大審議程序。因此，從管理上，一是要求債務(wù)收支必須編制完整預(yù)算，每一筆新發(fā)生債務(wù)的來源與用途、償債的資金來源和計(jì)劃都要加以說明。而且，收支預(yù)算應(yīng)當(dāng)附有對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)測。二是債務(wù)收支預(yù)算納入人大審批程序。從程序上，債務(wù)預(yù)算應(yīng)當(dāng)和一般預(yù)算一樣接受同級(jí)人大的審批與監(jiān)督，債務(wù)的舉借必須得到人大批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。三是加強(qiáng)對(duì)債務(wù)收支預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，債務(wù)審計(jì)應(yīng)成為財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)之一，債務(wù)審計(jì)報(bào)告應(yīng)遞送同級(jí)人大，并報(bào)中央有關(guān)部門備案，對(duì)于特別的重要舉債行為，可規(guī)定需經(jīng)中央級(jí)審批。

2.建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制

結(jié)合地方政府債務(wù)的全面清理，中央應(yīng)逐步形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。建立該機(jī)制的目的十分明確，就是針對(duì)中央和地方（可先覆蓋到省級(jí)，然后逐步到地市級(jí)）的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化管理。機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)在于：一是及時(shí)監(jiān)控地方政府債務(wù)，借助現(xiàn)有各類“金”字號(hào)信息工程的建設(shè)成果，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和變化的及時(shí)了解；二是建立從中央到地方的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，該體系應(yīng)包括財(cái)政赤字、債務(wù)水平、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等指標(biāo)；三是加強(qiáng)中央對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測和分析，增強(qiáng)預(yù)警能力。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制最后要落在“預(yù)警”上，未雨綢繆，中央層面要形成和逐步提高對(duì)我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的綜合預(yù)警能力。除對(duì)突發(fā)情況的分析外，有必要形成對(duì)我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)性預(yù)測，按年度實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)，判斷當(dāng)年的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概率。同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地方政府，判斷由此對(duì)中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響，盡早采取防范措施。

（五）把握機(jī)遇，以合理的公共負(fù)債規(guī)模控制和制度創(chuàng)新安排服務(wù)全局

2012年末我國國債余額為77565.7億元，國債負(fù)擔(dān)率（年末國債余額占當(dāng)年GDP的百分比）為14.94%。與主要發(fā)達(dá)國家相比，我國國債負(fù)擔(dān)率處于較低水平，但這并不能完全反映我國公共債務(wù)的規(guī)模。事實(shí)上，除了名義指標(biāo)反映的國債之外，客觀上我國還存在為數(shù)不小的隱性負(fù)債。考慮國債的現(xiàn)實(shí)規(guī)模時(shí)，應(yīng)考慮諸如國有企業(yè)的掛賬和潛虧、糧食流通企業(yè)的掛賬、政策性金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)國債，國有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)需財(cái)政核銷沖賬的部分、地方及企業(yè)“統(tǒng)借自還”、“自借自還”外債以及地方擔(dān)保債財(cái)政兜底部分、養(yǎng)老金的缺口、BOT項(xiàng)目形成的政府或有債務(wù)等具體因素。近年來，中央政府對(duì)公共債務(wù)日益關(guān)注，注重控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門也積極進(jìn)行公共債務(wù)的化解，綜合考慮上述因素，當(dāng)前我國公共部門債務(wù)的實(shí)際規(guī)模處于收斂趨勢，全口徑公共債務(wù)的承擔(dān)仍有一定空間，在努力化解現(xiàn)實(shí)地方債務(wù)的同時(shí)，積極審慎運(yùn)用國債手段配合宏觀反周期調(diào)控，并有所選擇地啟動(dòng)部分地方公債試點(diǎn)，仍是可以和應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)。

注：

1.農(nóng)村義務(wù)教育“普九”（ 普及九年義務(wù)教育）債務(wù)是指省級(jí)人民政府按照國務(wù)院要求，確定全面推進(jìn)“普九”工作，以縣為單位通過省級(jí)“普九”檢查合格期間，為完成農(nóng)村普及九年義務(wù)教育目標(biāo)而發(fā)生的債務(wù)。按照我國農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育主要由地方政府負(fù)責(zé)管理，農(nóng)村“普九”債務(wù)責(zé)任主體在地方政府，化解工作也主要由地方政府負(fù)責(zé)。2007年，我國開始進(jìn)行“普九”債務(wù)化解試點(diǎn)工作，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。比如，化解債務(wù)堅(jiān)持“誰舉債誰負(fù)債、先清理后化解、盡早化解的由上級(jí)予以補(bǔ)助”的原則進(jìn)行。

2.PPP是英文public（公共）—private（私有）—partnership（伙伴關(guān)系）的簡稱，通常翻譯為“公私部門的伙伴關(guān)系”或“公私合作伙伴關(guān)系”。

責(zé)任編輯：印穎

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