從制度安排及實踐角度看地方政府的“適債性”

摘要：本文從制度安排與實踐的角度分析了地方政府的“適債性”問題，通過分析發現，我國縣區級基層政府更適合作為發債主體。一方面，相對于其支出責任，基層政府的收入能力有限，“吃飯財政”問題突出，具有更強的發債需求；另一方面，基層政府承擔省內50%以上的基礎設施投資，適合通過舉債手段進行融資。因此，地方政府債務體系的構建需要從機制設計上進一步完善。

關鍵詞：地方政府 “適債性” 制度安排

通過債務融資解決中國地方財政困境，是目前中國宏觀經濟理論和實踐的重要課題。為了實現金融資源的配置效率，發債主體一般應由債務需求更高的政府承擔。在我國財政分權體制1下，由于不同層級地方政府的收入能力和支出責任存在差異，因此，明確哪一（些）層級政府具有更高的發債需求、哪一（些）層級政府承擔了主要公共產品的提供責任這兩個問題，是推動地方政府債務體系建設、提高金融資源配置效率的關鍵。為此，本文分別從我國財政制度安排及實踐角度對上述問題進行探討，以期為地方政府債務體系建設提供參考。

我國地方政府債務需求研究現狀

經濟學理論認為，政府債務是未來的稅收。地方政府的舉債需求主要體現在兩個方面：首先，通過債務融資提供代際公共產品（主要是基礎設施等投資類公共產品）更有效率；其次，債務融資是政府財力的重要補充，能夠減小當期預算壓力、擴大財政政策的調控范圍。

目前，關于我國地方政府債務的討論非常多，但大部分停留在政策層面。一些觀點認為，我國省級地方政府的財力缺口很大，急需債務融資解決燃眉之急；同時，另一些觀點則認為，基層政府比省級政府的財政壓力更大。但是，這些討論均缺乏相關經驗證據，而利用我國省、市、縣級財政數據，全面比較各級政府實際債務需求的研究則寥寥無幾。

難以對我國省以下財權和事權關系進行深入研究的主要原因，是存在兩個困難：一是財政制度的問題，即省級以下三級地方財政關系的制度安排不規范。1994年分稅制財政體制改革只涉及中央和省級政府間的權責關系，而省以下的制度安排暫時缺失，造成我國省內財政體制呈現“環環相套”的局面2：省級政府決定本省內各級政府（市、縣區）財政關系、市級政府決定本轄區內各級政府財政關系。因此，省內劃分收入和支出缺乏明確的規章制度。二是財政制度不規范造成省以下財政數據不透明。目前，我國31個省級政府以下共包括331個市（地區）、2891個縣3，而基層政府公開的財政統計資料非常有限，缺乏涵蓋省、市、縣的統一、系統的數據資料。因此，衡量省、市和縣區的實際支出（尤其是投資類支出）責任較為困難。

為便于開展研究，本文在已有研究的基礎上，梳理省以下各級財政在收入和支出方面的制度安排，利用財政部發布的《中國財政年鑒》、《全國地市縣財政統計資料》，整合省、市、縣各級財政數據，從而得到各級政府支出份額4。

中央和省級政府間的財政分權體制

地方政府（省、市、縣）的“適債性”5具體體現在兩個方面：一是承擔主要事權，財政能力亟待補充；二是承擔本地基礎設施建設等收益性公共產品的主要提供責任。因此，若要比較省內三級政府的債務需求，就需要比較各級地方政府的現實事權和投資類支出責任。盡管1994年我國分稅制財政體制改革只涉及中央和省之間的制度安排，但這種安排方式是省以下各級財政關系的藍本。因此，梳理中央和省級之間財政關系是分析省以下各層級政府“適債性”的基礎。

財政體制總是與經濟體制相適應。新中國成立以來，隨著我國逐步從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，中央和省級政府之間的財政分權體系經歷了兩次重大變革，呈現三個不同的階段，分別是：計劃經濟時期的“統收統支”階段，改革開放之后至1993年的“財政包干”階段，以及1994年之后的分稅制階段（見表1）。

表1 中國財政分權體制改革歷程

實行時間財政管理模式

統收統支1950年高度集中，統收統支

1951-1957年劃分收支，分級管理

1958年以收定支，五年不變

1959-1970年收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一變

1971-1973年定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結余留用，一年一定

1974-1975年收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干

1976-1979年定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變；

部分省（市）試行“收支掛鉤，增收分成”

分灶吃飯1980-1985年劃分收支，分級包干

1985-1988年劃分稅種、核定收支、分級包干

1988-1993年財政包干

分稅制1994年

至今延用包干制下中央地方財政支出范圍；將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅；核定地方凈上劃中央收入基數；逐步建立較為規范的轉移支付制度

資料來源：財政部，http：//www.mof.gov.cn/

當前我國政府間財政關系是1994年分稅制財政體制改革的結果。改革的核心是中央和省之間按照稅種劃分收入6。分稅制改革帶來了三個重要的變化，成為我國中央和省級政府財政關系的主要特征。

（一）收入權利上移

分稅制改革之后，地方政府在中央和地方總稅收中的份額持續下降（見圖1）。在分稅制改革之前，地方政府的稅收收入份額約為80%，但分稅制改革之后迅速下降，近年一直低于50%。

圖1 1978-2010年中國地方政府稅收收入份額（單位：%）

數據來源：1978-2010年各年《中國統計年鑒》

（二）支出責任下移

在收入權利向中央傾斜的同時，中央和地方政府之間的支出責任并未進行相應調整。中央政府主要負擔國防、外交以及中央本級財政負擔的公共支出，將主要的地區性支出職責均劃歸地方。地方政府實際支出比重不斷上升，從上世紀80年代的60%升至2009年的80%（見圖2）。

圖2 地方政府支出份額（單位：%）

數據來源：1978-2010年各年《中國統計年鑒》

（三）轉移支付對財力缺口的彌補有限

擁有50%財權的地方政府承擔了80%的事權。在《預算法》限制地方舉債權的情況下，為彌補地方財力缺口，中央對地方的轉移支付成為重要的財力補充。分稅制改革以來，轉移支付規模不斷擴大，從1994年的497億元擴大到2012年的40233.64億元。平均來看，轉移支付占地方政府預算內收入比例在45%左右。

但巨大的轉移支付規模并不完全形成地方政府的可支配財力。轉移支付按功能主要分為兩種類型：一是財力性轉移支付，由均衡性轉移支付、民族地區轉移支付等項目組成，地方政府可以統籌安排使用，主要用于彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距；二是專項轉移支付，目的在于實現特定的宏觀政策及事業發展目標，或對中央委托地方事務、中央地方共同事務進行補償，一般規定了資金的使用范圍，甚至一些專項轉移支付要求地方政府提供配套資金。因此，地方政府對專項轉移支付的量裁權很小，不能完全自由支配。1994年以來，專項轉移支付一直占轉移支付的絕大部分比重，之后雖逐年下降，但2009年仍占約50%的份額。因此，轉移支付在彌補地區財力上具有一定局限性。

圖3 1994-2009年轉移支付規模及結構趨勢圖（單位：億元）

數據來源：財政部

財政分權體制下我國省內各級政府的“適債性”分析

依照中央和省之間稅收分享和支出劃分的相關規則，省級政府與所轄市進行分權；各市再與縣、區分享收入并劃分支出，形成中央管省、省管地市、地市管縣的金字塔結構7。由于沿襲了“收入上移、支出下移”的財政分配關系，金字塔底層的縣區級基層政府承擔了過高并且難以負擔的支出責任，舉債需求更高。

（一）基層政府承擔著巨大的支出責任

1.基層政府是公共產品的主要負擔者

從職責劃分來看，縣區級基層政府負責本地主要公共產品的提供。省級政府主要是管理“政府”的政府，除全省性質的公共產品外，不再承擔區域性公共支出的責任。縣區基層政府的支出責任涵蓋了本地基礎設施建設、科教文衛、社會保障、行政管理等社會經濟活動的各個方面，是本地公共產品的主要提供者8（見表2）。

表2 省內財政支出職責劃分

省縣、區

省本級行政管理費縣鄉行政管理費

省級公檢法支出公檢法支出

全省性或跨市縣的水利設施、交通設施建設水利設施、交通設施建設

全省性的應用研究等科學技術研究與開發公共交通、煤氣、自來水等公用事業

全省性的農業生產與農業技術推廣城鎮基礎設施維護和建設經費

全省地方性的文化活動以及省級歷史文化遺產保護應用研究等科學技術研究與開發

省屬大學、職業技術學校及高中經費補助文化活動以及歷史文化遺產保護

義務教育經費（省級財政分擔部分）縣屬職業技術學校及高中教育的經費補助

二級醫療保健義務教育經費

省級統籌的社會保障初級醫療保健

縣級統籌的社會保障支出

資料來源：根據《中華人民共和國憲法》、《中國財政年鑒》、《全國地市縣財政統計資料》整理得到

從實際支出份額來看，縣區級基層政府承擔了近一半的公共支出責任。例如，2005年市級（及以下）政府承擔省內71.5%的公共品的提供責任，縣區級政府平均負擔的份額約為47.99%（見表3）。因此，不論是職責劃分還是實際支出份額，基層政府都承擔著沉重的事權。

表3 2005年省內各級政府財政支出份額9（單位：%）

省本級市級其中

市本級縣級

全國28.5071.5023.5047.99

河北22.5877.4221.5855.84

遼寧20.7579.2540.7438.50

江蘇17.0482.9626.8656.10

安徽29.3770.6323.8546.79

福建24.0475.9625.5850.38

山東15.7384.2724.9259.35

湖北28.4771.5322.0849.45

廣東12.5487.4650.0137.45

四川17.0782.9322.3260.61

陜西43.7456.2618.4637.79

新疆36.9663.0417.4145.63

數據來源：《全國地市縣財政統計資料》、《中國財政年鑒》

2.基層政府是地方基礎設施建設的主要負擔者

政府債務改善社會福利的重要體現就是實現投資類公共產品的代際公平和跨地區公平。因此，基層政府的“適債性”需要衡量其在基礎設施建設方面承擔的責任。

在我國省內基礎設施建設方面，基層政府承擔主要責任。例如，2005年省內52.36%的基本建設支出由縣區級政府承擔，77.87%由市級（及以下）政府承擔，而省本級政府僅負擔22%（見表4）。

表4 2005年我國省以下各級政府承擔基本建設的支出及比重

基本建設支出

支出規模

（億元）各級政府份額（%）

省級（及以下）2093.70100%

市級（及以下）1630.3077.87%

縣區級1096.1952.36%

數據來源：《全國地市縣財政統計資料》、《中國財政年鑒》

（二）基層政府面臨巨大的財政壓力

1.省內財力向上集中，基層政府收入被擠壓

中央和省之間通過設置共享稅規范其收入權利的劃分。但是，省以下稅收分配的規范性嚴重缺失（賈康，2004）。在省區內部，省級政府擁有財力分配話語權，決定與下級政府（市、縣區）對省內稅收的劃分，最終造成省內稅收不斷從基層政府流向省級政府。李萍（2006）對省以下稅收劃分的研究發現，“省與市、縣共享稅種設置過多，共享收入中，省級分享比例依然較高。全國36個省區和計劃單列市中，設有5個以上共享收入稅種的省區市就有17個，共享收入中省級分享比例占大頭的也較多”（見表5）。

表5 我國省內稅收劃分方式

省區省內共享稅稅收分成辦法

青海省與縣市之間的增值稅五五分成；總部經濟省內營業稅、所得稅歸省

陜西增值稅、營業稅、土地使用稅、房地產和資源稅在省、市之間三七分成，所得稅五五分成。

重慶增值稅、營業稅、個人所得稅和企業所得稅在省、市之間六四分成。

遼寧省、市對各稅種的劃分為：增值稅四六分成，營業稅三七分成，企業所得稅五五分成，個人所得稅37.5%和62.5%，房產稅五五分成。

寧夏企業所得稅、個人所得稅、房產稅、土地使用稅、資源稅設定為共享稅，自治區和縣市的劃分：所得稅、資源稅五五分成，房產稅和土地使用稅三七分成。

海南共享稅包括：增值稅、營業稅、所得稅。省與海口市分享規則為：省分享75%、海口市25%；與其他縣市分享規則為：省分享25%、其他縣市75%。

資料來源：根據李萍（2006）測算得到

為了檢驗省級政府是否對省內稅收分配具有較大話語權，本文將省級（及以下）政府和縣區級政府收入中本級稅收收入的比重進行對比（見圖4）。每個省級地區的總稅收和轉移支付固定，如果省級（及以下）政府本級稅收占總收入的比重顯著大于縣區級政府，則在一定程度上證明省級政府的稅收份額更大，而基層政府在與上級政府劃分權力時居于劣勢。

圖4 省內各級政府本級收入比重對比圖

注：左圖為縣區級政府收入結構，右圖為省級（及以下）政府收入結構

1997-2005年間，縣區級政府收入中本級稅收的比重遠低于省級政府，并且持續下降，從1998年的48%下降到2005年的29%。而與之形成鮮明對比的是，省級（及以下）政府稅收比重一直維持在60%左右，并且在2002年之后呈現逐步上升的趨勢，從55%持續升至60%。

2.基層政府財政窘迫，亟需舉債融資

由于權責不對等，負擔主要公共支出責任的同時，本級收入卻被擠壓，基層政府財力窘迫。過大的財政壓力使基層政府公共投資的財力空間不斷被擠占，不利于代際公平和跨地區公平的實現，亟待通過舉債對基礎設施建設等投資項目進行融資。

對基層地方政府舉債需求的思考

事實上，在主要財政分權體制國家中，發債主體的財權和事權是相匹配的。以美國為例，聯邦政府之下包括州政府和地方政府（縣、市、鎮等）兩大層級。平均來看，州政府和地方政府分別承擔一半左右的地方公共產品。相應地，州政府和地方政府發行的市政債比例分別為42.1%和53.6%10。因此，根據舉債需求確定舉債主體，對實現地方財權和事權相匹配，以及資源配置效率至關重要。

針對前文分析，一個可能的質疑是：本文經驗分析集中于地方預算內收支，忽略了政府預算外收支這一龐大空間。誠然，分稅制改革之后，地方政府為了擴大自身錢袋子，不斷在預算外收入上下功夫。近年來，政府預算外非稅收入持續擴張，各地區土地出讓金的紀錄也不斷被刷新。經筆者粗略統計，1999-2009年，在地方政府總收入中，預算外收入（包括非稅收入和土地出讓金）所占比重從39%上升至45%，其中，土地出讓金的比重由5.5%上升至37%（見圖5）。由于預算外開支的非透明性，近一半的地方財政收入規模難以監督11。因此，局限于預算內收支的分析，并不能反映地方財政資源的實際規模。但是，不論顯性和隱性收入的規模多大，在目前財政體制下，政府間預算內財政收入的劃分，決定了省內各級政府之間的相對格局；各級政府承擔的預算內支出責任，在一定程度上能夠反映政府組織框架中縱向的事權分配。與此同時，預算外收支主要反映地區間橫向收支能力的差異。因此，排除預算外收支，對結論不會產生決定性影響。

圖5 地方政府預算內、外總收入及結構趨勢圖（單位：億元）

數據來源：《中國統計年鑒》、《中國國土資源統計年鑒》

發債主體只是地方政府債務問題的起點，地方債的發行方式和監管機制才是地方政府債務體系的重要組成部分。在我國政治和財政體制中，以GDP為核心的政績考核機制、官員任期短以及地方政府盲目投資等問題，都會引發過度發債的風險。地方政府債務體系的構建需要從機制設計上避免這些問題的產生，這也是未來進一步研究的方向。

注：1.我國實行中央、省、市、縣、鄉五級財政體系（此種分類不包括直轄市，直轄市直管所轄縣、區，不屬于五級財政體系），其中，縣級政府是擁有獨立財政預算權的最基層政府。

2.國務院（1995）提出，“縣級以上地方各級政府應當根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制”。

3.主要指大陸31個省級政府（22個省、4個直轄市、5個自治區），市、縣數量數據來源于2012年《中國統計年鑒》。

4.由于2007年之后，財政部預算司不再公布地市縣統計數據，本文難以對近期的趨勢進行描述。但從中央和地方支出責任的劃分來看，近年來，地方政府支出責任一直呈增加的趨勢。因此， 2005年的數據在一定程度上可以反映平均狀況。

5.政府的“適債性”，是指承擔主要公共品提供責任且財政收入有限的政府主體具有更強的發債需求。

6.中央稅包括：消費稅、關稅、進口環節增值稅、總部經濟相關稅收（鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業、保險公司繳納的部分）和車輛購置稅；地方稅包括：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船稅、契稅、屠宰稅和筵席稅。共享稅包括：增值稅、企業所得說、個人所得稅和印花稅，中央分享比例分別為75%、60%、60%和94%。

7.除浙江義烏等少數省直管縣的情況以外。

8.縣級政府負責本地70%的教育、60%的醫療以及幾乎全部的社會保險和救濟支出。而在美國、德國等財政分權的國家，社會保障則全部由中央政府提供，中央和州政府共同負擔大部分的教育和醫療支出（World Bank）。

9.由于直轄市以下的財政層級結構并不相同，在以下經驗分析中，均不包括直轄市的樣本。

10.數據來源于“The Fundamentals of Municipal Bonds”，Securities Industry and Financial Markets Association，2011。

11.不包括政府的銀行信貸和地方融資平臺。

作者單位：中國銀行間市場交易商協會市場創新部

責任編輯：印穎 羅邦敏

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