美國底特律市申請破產與債務重組的相關啟示

摘要：地方政府破產與債務重組是防范和化解地方政府債務危機的有效機制。本文以近期美國底特律市申請破產這一事件為例，對地方政府債務破產及債務重組機制進行了分析，由此得出一些應對地方債務危機的啟示。

關鍵詞：地方政府破產 債務重組 債務危機 底特律

地方政府破產在我國未曾出現過，卻在世界上真實發生著，如日本北海道夕張市、美國加利福尼亞州的橘郡等多個城市，都已發生過政府破產。7月19日，美國底特律市政府向美國破產法院遞交破產申請，如果申請通過，此案將成為美國規模最大的城市破產案。

地方政府破產與債務重組是防范和化解地方政府債務危機的有效機制。一方面，明確可預見的破產機制促使地方政府更具有危機意識，重視財政可持續原則，對舉債發展有所顧忌，加強防范財政危機。另一方面，破產機制對債務人和債權人而言是一種雙向約束，可以指導雙方談判并促成集體行動，還能夠通過債務重組程序幫助地方政府維持財政的可持續性，確保其持續穩定提供公共服務。破產本身也可以最大限度地保護債權方利益，促使債務人盡最大的可能履行償債義務，良好的破產程序和債務重組機制能為政府融資創造財政空間，有效化解債務危機。

以下本文以美國底特律市申請破產事件為例，具體分析地方政府破產與債務重組的相關內容。

美國底特律市申請破產事件分析

與債務重組路徑安排

（一）背景介紹

在申請破產之際，底特律市（標普評級B/穆迪評級B3/惠譽評級CCC）已面臨著3億多美元的預算赤字，超過180億美元的長期債務，以及持續的現金流問題。底特律市超過三分之一的居民生活在美國“貧困線”以下，當地失業率達18.2%，遠高于全國約7.6%的水平。

底特律位于美國密歇根州，是美國三大汽車制造商通用、福特和克萊斯勒所在地，享有“汽車之城”美譽。然而隨著其汽車產業的衰敗，底特律市失業率節節攀升，人口銳減，不少企業撤離底特律，進一步導致其稅收基礎減少。而在支出方面，底特律市政府機構臃腫，對于雇員的開支居高不下。因此，底特律財政狀況日益惡化，2005年財政赤字突破億美元大關，達到1.55億美元；2008年突破2億美元大關，為2.19億美元；2012年更達到3.27億美元（見表1）。

表1 底特律市財政收支情況（單位：百萬美元）

200820092010201120122013

總收入1，397.71，363.31，291.01，316.81，196.91，121.9

營運支出（1，111.1）（1，025.3）（964.7）（887.5）（857.1）（692.0）

其余支出（414.6）（462.0）（397.9）（486.1）（461.6）（477.3）

盈余/赤字（127.9）（124.1）（71.7）（56.9）（121.8）（47.4）

融資收入75.0--250.0----137.0

總盈余/赤字（219.2）（331.9）（155.7）（196.6）（326.6）（237.0）

今年3月初，由于底特律持續的財政問題，美國密歇根州州長里克·施耐德宣布底特律進入財政緊急狀態，底特律成為密歇根州為避免財政破產而被州政府接管的第六個城市。隨后，州長任命奧爾出任應急經理人（Emergency Manager），接手底特律市財政，但此后的各項減支增收計劃均告失敗，應急經理人奧爾表示該市已經無法履行償債職能，最終奧爾根據美國《破產法》第9章申請破產，并稱此舉是當前最適合選擇。

由于底特律的財政狀況惡化由來已久，市場已經有底特律申請破產的預期，在申請破產當天，美國市政債二級市場并沒有出現大幅下跌。

（二）底特律破產路徑與債務重組展望

根據之前申請破產城市的慣例，破產的最終目的是讓債券持有人、企業雇員、居民和退休人員共同承擔債務成本，然而根據奧爾提供的破產提議，底特律的債務成本分擔較為不平衡，主要是大幅削減養老福利等支出。

在破產的法律基礎方面，底特律市政府申請在美國《破產法》第9章下進行破產保護，與一般公司在第11章下進行破產的最大不同在于，一旦破產申請獲得通過，對于工資、市政費用和租金等支出，底特律市政府不用征得法院的允許，可以自行決定支付與否。這意味著底特律可以自行安排所欠債務的支付順序。而對于一般的公司破產，具有優先求償權的債權人擁有較大發言權，甚至可以接管公司。

在底特律市所提交的破產申請里，對市政債的處理與以往最大的不同是，一般責任債券1，特別是無限稅款債券（Unlimited Tax General Obligation）被視為無擔保，并與所有其他無擔保債務有平等地位。在申請破產前，應急經理人奧爾對債務重組的安排是，提議通過再融資等措施來兌付市政債，對養老金、退休福利等支出進行削減，并計劃將一部分人移出養老金系統，此舉遭到了巡回法院的反對，司法界針對應急經理人是否具有修改雇員合約的權力而提出質疑，因為美國憲法有保護雇員權益的相關條款，因而這一點將是底特律市破產申請能否通過的焦點之一。

在應急經理人奧爾的債務安排中，總量約180億美元的債務包含114.5億美元的無擔保債務（見表2）和65.5億美元擔保債務。

表2 底特律市無擔保債務明細（單位：億美元）

無擔保債務細分金額各部分小計

有限稅款債券1.6119.93

無限稅款債券3.69

參與憑證14.29

票據和貸款0.34

其他退休福利負債57.1891.92

養老金負債34.74

其他2.652.65

合計114.5114.5

對于114.5億美元無擔保債務的重組，奧爾提出的方案是以一項金額為20億美元、期限20年、利率1.5%的分期償還計劃來替代現有的114.5億美元的債務，各債權人按債務比例償還，總體債務償付比率（Recovery Rate）約為17%，這一兌付率在美國城市破產案中屬于較低的。由于無擔保債務中其他退休福利負債占比近一半，應急經理人希望在此項進行大幅減記，目前各方都在就自己的債務估值與兌付同應急經理人展開辯論，希望爭取到更多兌付。底特律是否會利用本市其他資產安排償債，仍沒有明確計劃，需等待法院通過的最終破產方案。

今年7月22日，美國總統發言人對此案表示，“碰到破產問題應由地方領導人和債權人解決，我們將以伙伴身份努力幫助這個城市。”底特律的破產申請最終仍需要聯邦破產法院的批準，按照最快流程估計，也需要兩三個月時間，更何況目前反對聲音較大，且聯邦政府態度較為消極，底特律的破產申請將會持續更長時間。由于應急經理人奧爾當前任期僅剩14個月多，他正在全力推進破產申請獲得通過，預計最終申請將會通過，需要密切關注的是通過的時間和底特律最終能贏得多少債務減記。

底特律破產對債券市場的影響

由于底特律的財政狀況惡化由來已久，市場對其申請破產已有預期，總體來看，7月18日當天市政債二級市場并沒有出現大幅下跌。

目前，二級市場流通的底特律市政債券主要分為兩類：一般責任債券（General Obligation Bonds）和收益債券（Revenue Bonds）。一般責任債券以發行機構的財政稅收為支持。應急管理人宣布將一般責任債券視為無擔保債券，但如果該類債券有保險公司擔保承兌，則安全性較好，二級市場價格較高，約為60-70美元。反之，則價格明顯走低。如底特律退休管理機構于2005年發行的20年期固息債券，沒有兌付擔保，目前評級為標普D/穆迪Ca，市場價格僅為約40美元。相較而言，收益債券由于是以某一特定項目的收益作為還本付息來源，償付安全性反而較高，目前二級市場價格普遍在80-95美元。

底特律地方政府破產與債務重組的啟示

（一）樹立正確的政府破產意識

政府破產是政府的財政破產，并不等于政府職能破產，不允許出現無政府狀態。破產政府依然負擔著提供城市居民日常所需公共服務的義務，例如本例中的底特律市政府，在破產申請通過后，政府擔負的市政、交通、醫療和警察等系統不但不會停止運作，反而會在減輕債務和加大資金投入的背景下進行改善。

（二）逐步建立地方政府的破產機制

設置良好的破產程序能夠給債權人公平的債務索償權，同時能降低借款成本并為基礎設施融資創造財政空間。明晰的破產規則有助于投資者進行精確的風險定價和信用評級，使債權人有選擇地判斷風險，合理制定借款條件。例如底特律市政府申請在美國《破產法》第9章下進行破產，該法律明確規定了政府可以進行破產保護的條件和程序，偏重于在保護破產地方政府資產的基礎上制定債務調整計劃，偏重于維護地方政府權利。實踐中，各國均根據自身實際國情制定了相關政府破產法律。地方政府破產在性質上與一般的企業、自然人破產的最大區別是在保護債權人利益的同時，必須保證政府提供公共服務的能力。

（三）進行合理的債務重組

所謂債務重組，其實質是合理有序的債務違約，而不是地方政府一旦遇到財政緊張，其所欠債務、市政債二級市場等即出現無序波動，引起債權人聲討和不必要的恐慌。一旦地方政府破產，應在上一級政府的有序指導下，對現有政府債務進行清點核算，如若其所欠債務遠超過自身償付能力，應在不影響政府正常運轉能力的情況下，按照破產規則進行有序債務重組。例如底特律市政府的債務重組思路在于削減員工福利有關支出，盡可能償付市政債券，確保政府的后期融資能力。

（四）引入財務應急接管制度

在美國底特律市的破產案例中，市政府由于資不抵債，難以維系財政正常運行，便由州政府派出應急經理人對市政府的財政權進行接管，應急經理人擁有制定財務計劃的權力，也可以修改或推翻原有預算方案、整合市政府各部門、削減政府官員薪水、變賣市政府資產等重大行事權，可以說在一定程度上部分接管了市政府的行政權力。這一制度將有效約束政府債務的盲目擴展，促進地方健康可持續發展。

（五）合理的保險機制很重要

從底特律市案例來看，雖然部分市政債已經由政府宣布不會承諾兌付，但其二級市場價格并沒有出現大幅下跌，主要原因在于這些債券將由商業化運作的保險公司進行承兌。保險制度有利于政府債務出現危機時保證所發行債券的市場穩定性，由此防止日后出現發債難或者融資成本高企的現象，對于地方政府債而言是一種重要的保障機制。

注：1.一般責任債券包括有限稅款債券、無限稅款債券和特別稅款債券。

作者單位：中國農業銀行總行金融市場部

責任編輯：廖雯雯 劉穎