經濟企穩形勢下的積極財政政策分析

摘要：本文以2012年以來中國經濟運行為背景，分析了2013年實施積極財政政策的必要性和可行性， 闡述了積極的財政政策應從進一步推進結構性減稅、積極穩妥推進新型城鎮化、優化經濟結構、發展社會事業、完善惠農政策及防范地方債務風險六個方面著力。

關鍵詞：經濟企穩 財政政策 著力點

與前幾年不同，2013年我國實施積極財政政策的背景是經濟企穩而不是經濟偏冷。因此，積極財政政策需要兼顧結構調整和逆周期調節的雙重需求，以結構性減稅為重點，著力于促進結構調整，保障和改善民生，并注意化解和防范地方債務風險。

當前經濟形勢總體企穩

回顧2012年，我國經濟在面臨中長期結構調整壓力的同時，遭遇了外需下滑的挑戰——前三季度出口對GDP的貢獻率是-5.5%，下拉GDP0.4個百分點。受此影響，全年經濟增速十余年來首次“破八”，按可比價格計算，較上年增長7.8，并在下半年緩慢回升。預計2013年中國經濟仍將延續上年溫和回升的態勢，經濟運行總體趨于穩定，經濟增長速度預計為8%左右。

隨著城鎮化繼續推進，基礎設施投資有望成為將推動經濟持續發展的重要引擎。在消費方面，2012年消費對GDP的貢獻率比資本形成高出1.4個百分點，連續第二年高于投資。伴隨著城鄉居民收入的增長和社會事業的發展， 2013年消費需求將有穩步提升。在出口方面，雖然2012年底對美、歐兩大貿易伙伴的出口均有回升，增速反彈至14.1%，遠超市場預期，但是鑒于外部環境并沒有明顯好轉，出口低迷的情況仍將延續。

過去幾年轉方式、調結構的努力為提高經濟增長的效益和質量打下了基礎。2012年國家加大了對節能減排的財政投入，成效顯著。天然氣、水電、風電、核電四種能源消費的占比較2011年提高了1.5個百分點，降速提高1.6個百分點；服務業占GDP比重比上年提高了1.2個百分點，連續第三年增加；在傳統產業增速回落幅度加大的同時，新興產業增速在加快。經濟結構調整將為2013年經濟健康發展奠定基礎。

實施積極財政政策的必要性與可行性

2013年經濟總體出現復蘇態勢，但在2012年12月召開的中央經濟工作會議和2013年的“兩會”上，財政政策被定調為“積極”。實施積極的財政政策，既能滿足結構調整和逆周期調節的要求，也現實可行。

（一）結構調整和逆周期調節需要財政給力

結構調整是中國可持續發展的一項長期任務，需要政府政策給予引導。相對于貨幣政策而言，財政政策在區域和城鄉統籌、收入分配、產業結構等結構調整中的作用效果更加明顯。財政政策調整結構既有利于釋放短期需求，又能為中國經濟可持續發展提供重要引擎。2013年經濟增長最接近于自然增長，全年經濟平穩運行、物價溫和上漲但總體水平可控，也為結構調整提供難得的時機。

國際國內的一些不確定性因素也要求財政政策在近期逆周期調節中發揮作用。從國內來看，投資的邊際效應開始遞減，受房地產政策調控的影響，保障房投資增速明顯減緩；受出口形勢的影響，出口拉動的制造業投資動力不足；公路、鐵路、地鐵、水利等基建投資仍有一定增長潛力，但能夠帶來顯著經濟效益的項目數量相對減少。另一方面，政府擴大消費政策難度加大。刺激消費的政策效果將出現遞減，如汽車下鄉、家電下鄉、稅收優惠政策，透支了未來消費，進一步擴大消費的難度加大；受制于體制機制（如收入分配制度）的約束，擴大消費難以有大的起色；房價高企也阻礙了消費需求的擴大。

從外部環境來看，2013年世界經濟復蘇依然存在諸多不確定。2013年德國有望復蘇并帶動歐洲整體經濟增長，周邊國家仍處于衰退，經濟下行風險依然存在。美國方面經濟復蘇依然乏力，盡管在2012年第三季度取得了3.1%的環比增速，但是第四季度回落至0.9%?！柏斦已隆眴栴}如果解決不好，可能會導致2013年美國的經濟增速有所下調。日本經濟增速逐季下滑，重陷衰退可能性較大，加之受到釣魚島問題的影響，中日經貿急劇降溫?？傊?，面對國內短期需求收縮、中長期潛在增長率下降的疊加情況，繼續實施積極財政政策確有必要。

（二）積極財政政策操作可行

1.財政實力增強

自分稅制改革以來，國家財政收入大幅度增加。財政收入從1994年的5218.1億元上升到2012年的117210億元。伴隨著2013年的經濟回暖，國家財政收入會進一步增加。不斷增加的財政實力，為實施積極財政政策奠定了堅實的基礎。

2.財政風險可控

衡量財政風險最重要的兩個指標是財政赤字率和財政債務負擔率。從當前的指標來看，這兩個指標都在政府的可控范圍之內。

首先是赤字率不高。2011年中國財政赤字8500億元，赤字率為1.8%；2012年財政赤字為8000億元，赤字率為1.5%；2013年擬安排財政赤字1.2萬億元，赤字率在2%左右。2011年的歐元區17國赤字率為4.1%，2013年美國赤字率預計為5.3%，英國、西班牙、希臘等歐盟成員國赤字率將高達6%左右。相比之下，中國的財政赤字率明顯低于許多發達國家。

其次是財政債務負擔率總體可控。2011年中國中央政府國債余額占國內生產總值的比重（國債負擔率）很低，只有15.3%，2012年為15.93%，預計2013年為16%。不過，外界對中國政府債務的擔憂主要來自各類地方債。中國《預算法》不允許地方政府直接舉債，但地方政府可以繞開《預算法》的規定，通過地方債務平臺公司等形式間接舉債。特別是為了應對2008年以來的國際金融危機，各地加大了投資力度，通過各類政府性投資平臺公司來舉債。根據國家審計署的統計，2010 年底中國地方政府總債務規模為10.7萬億元。2012年以來，隨著地產投資和制造業投資增速的下滑，電熱水、交通運輸、倉儲、水利、教育、衛生等地方國有投資迅速增加，2013年地方平臺融資規模有望達到13萬億元。這樣，2013年中央和地方債務負擔率將維持在39%的水平。再加上政策性銀行的債務余額，預計2013年全國總債務為 GDP的 55% 左右，這一比例仍低于多數西方國家 60% 的水平（2012年英國公共債務占國內生產總值約為70%，美國為102%，而日本則高達200%）。而且，與多數歐美國家不同的是，中國超過70% 的地方政府債務用于基本建設投資，這些基礎設施投資大多有效。這些都表明，中國經濟增長的后發優勢依然明顯，國家整體償債能力較強。

3.政策空間廣闊

盡管外部經濟環境不明朗，中國積極財政政策仍有較大操作空間。一是擴大投資。中國現處于工業化的中后期階段，2012年城鎮化率為52.57%，而許多發達國家城鎮化率超過70%，中國政府在經濟建設、節能減排、環境保護、科技創新等方面的投資需求很大。二是擴大消費。21世紀之前，中國一直是世界上的低收入國家。2000年以后，中國人均國民總收入開始跨越低收入國家的門檻，進入到下中等收入國家行列。2010年進入上中等收入國家行列。在中國人均收入逐步提高的過程中，教育、醫療、衛生、社會福利等民生財政支出將大大增加，這為財政政策發揮作用提供了充足的空間。三是結構調整。中國城鄉和區域發展很不平衡，財政政策調整城鄉和區域差距任重而道遠。產業結構調整的長期性，也決定了財政政策要長期發揮作用。

積極財政政策的幾個著力點

2013年積極財政政策要繼續以加快轉變經濟發展方式為主線，兼顧結構調整和逆向調節的雙重需要，推進穩中求進的發展基調。具體說來，積極財政政策可以將以下六大方面作為著力點：

（一）進一步推進結構性減稅

減稅是2013年積極財政政策的重頭戲。在歷經擴大公共支出和政府投資的傳統財政政策所帶來的陣痛（如地方政府性債務迅速擴張、財政金融風險凸顯和民間投資受到擠壓等）之后，需選擇副作用較小的財政政策。加之，2013年經濟增長接近自然增長狀態，國家沒有必要大規模增加開支。積極財政政策的路徑和重點由此從增支轉變為減稅。

中國既可以采取全面、大規模減稅，也可以進行結構性、局部性減稅。當前，受國際金融危機和歐洲主權債務危機等外部環境的影響較大，經濟增長幅度減緩，但經濟運行總體上尚未出現衰退跡象。工業化和城鎮化的任務尚未完成，經濟增長潛力依然具備，國家不應大規模減稅，只需采取結構性減稅措施即可。而且，結構性減稅還可配合穩健貨幣政策的實施，防止物價過快增長。

結構性減稅不宜消減直接稅負擔。這是因為：中國直接稅占比較低，從宏觀調控和財政體制的角度看，中國未來還要增加所得稅的比重，如開征房產稅和遺產稅等；前幾年規范和合并了企業所得稅，并已經對企業所得稅和個人所得稅的一些政策做了調整，以適應擴大消費和投資、促進結構調整的需要，沒有必要再降低所得稅。相反，結構性減稅應從增值稅、營業稅、消費稅等間接稅入手?？紤]到增值稅和營業稅并行破壞了增值稅的抵扣聯調，影響增值稅作用的發揮，并增加了征管成本，而且增值稅沒有將第三產業納入征稅范圍不利于產業發展和經濟結構調整，中國在2012年實施了一系列力度較大的結構性減稅措施，如 1月1日起在上海交通運輸業和部分現代服務業開始啟動“營改增”的改革試點，7月31日將改革試點范圍分批擴大至北京市、天津市等8個省（直轄市）。2012年，營改增試點地區共為企業直接減稅426.3億元，整體減稅面超過90%。其中，以中小企業為主體的小規模納稅人減稅力度更大，平均減稅幅度達到40%。結構性減稅降低了企業和居民的負擔，促進了投資和消費，為經濟健康發展做出了貢獻。

2013年結構性減稅將從以下三個方面進行突破：一是“營改增”的擴圍。2013年“營改增”的主要任務是在合理解決試點中出現的諸如征納成本大、不同地區不同行業稅負不均等問題的基礎上穩步擴大實施范圍。二是將合理調整消費稅稅率結構、征收范圍和征收環節。三是進一步完善結構性減稅政策、鞏固成果，如進一步有選擇地降低商品進口環節的關稅；繼續執行對小型微型企業的所得稅優惠政策；對科技進步、自主創新以及文化創意產業加大稅收扶持力度。

（二）積極穩妥推進新型城鎮化

城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，與農業現代化相輔相成。2012年的中央經濟工作會議提出，“城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。”新型城鎮化將成為未來一段時期經濟發展的重點。

新型城鎮化的過程中將更多的依靠市場的作用，政府應當是逐步的、有選擇的退出，但由于中國城鎮化的市場機制尚不完善，短期內公共支出仍將在以下方面發揮重要的作用。一是基礎設施建設等傳統領域。基礎設施項目大多屬于非經營性的，其投資主體只能是政府，民間資本、外資的引入存在較大的困難。二是JNsM0A12XGDj2JlwiH03qw==醫療、保障性住房、環境保護等新興領域。要讓已經轉移的農村人口逐步融入到城市生活，尤其是讓他們能夠享受到基本公共服務。

（三）優化經濟結構

中國制造業發展的突出問題是兩頭受擠。一方面，隨著生產要素供求關系的變化，資金成本上升、土地成本上升、匯率升值、原材料價格上漲，以及勞動力成本大幅度上升，傳統低端制造業開始萎縮，其競爭優勢將逐步被印度、印尼、越南等國所取代；另一方面，高附加值、高科技含量的產品和市場絕大部分由發達國家、跨國公司壟斷，中國在高新技術產業發展的核心競爭力還未形成。因此，在解決產能過剩、核心技術缺乏、產品附加值低的問題的同時，國家要通過稅收、財政貼息、政府采購、基礎研究投入等多種方式，大力發展高新技術產業，提高產品質量和市場競爭力。

（四）發展社會事業

十八大報告中提出“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。2013年積極財政政策要和未來經濟社會發展目標相適應，繼續加大社會事業方面的投入，切實保障和改善民生。一是嚴格控制行政經費等一般性支出，繼續向教育、醫藥衛生、社會保障等民生領域和薄弱環節傾斜，并更加注重提高教育和社會事業的公平；二是繼續實施就業優先戰略，通過擴大就業增加居民收入；三是中央預算內投資主要投向保障性安居工程，農業、水利、城市管網等基礎設施，社會事業等民生工程，節能減排和生態環境等領域。

（五）完善強農富農惠農財稅政策

“三農”問題依舊是2013年經濟工作的重點，財政政策應給予大力支持。2013年積極財政政策應當從以下幾個方面支持“三農”發展：首先是繼續加大補貼力度。其次是支持現代農業發展。通過稅收優惠政策鼓勵農民應用現代科學技術。加大財政專項資金的投入，在農民中普及推廣現代農業技術、科學管理方法。第三是促進農村基礎設施建設、社會事業發展。國家基礎設施建設的重點應當轉向農村，如改善廣大農村的水、電、路等設施的條件。

（六）防范地方債務風險

今后一段時期，地方稅收增收困難，社會事業和社會福利支出壓力加大，地方財政收支矛盾突出。近年來，中國地方融資平臺發展迅速，地方債務短期到期規模提高。特別是在新一輪積極財政政策下，地方政府債務有加速累計的風險，政府債務危機有可能在國內一些薄弱環節和地區引爆。建議國家對地方政府債務按照直接顯性、直接隱性、或有顯性、或有隱性的矩陣分類進行歸類，分析每一類債務的規模及其風險，并有針對性地加強地方政府性債務管理制度建設，合理控制地方政府性債務規模。

作者單位： 財政部財政科學研究所

責任編輯：劉穎 印穎