城市公交財政補貼效率分析

一、引言

2007年北京市公共交通系統開始采取低票價策略，這是北京市政府探索城市公共交通公交財政補貼的一個新的嘗試。在這一新政策下，政府財政補貼效率如何，新的公交財政補貼政策是否提升了北京市公共交通服務水平是一個值得研究的問題。

二、城市公交財政補貼理論綜述

如何有效配置公共資源，提供各類公共服務，一直是國內外各級政府面臨的亟待解決的重要問題。國外對城市公交財政補貼的研究開展較早，1978 年Stephen Glaister和Davis Lewis 建立了一個定量補貼測算模型，并結合倫敦市測算了公交補貼金額；隨后Peter Tisato（1998）、Nils Fearnley、Jon-Terje Bekken （2004）基于公交服務質量建立了補貼測算模型。國內對公交補貼的研究從20世紀90年代開始，陳云、王浣塵和田澎（2005）、吳小莉（2007），郝記秀、周偉、黃浩豐、關宏志（2009）等人圍繞城市公共交通的公益性性質，借鑒國外經驗，從明確補貼對象、規范補貼測算方法、制定補貼考核計劃以及確定補貼來源四方面探討了城市公共交通的補貼機制。

三、北京市公交財政補貼的演變

北京市政府對公共交通行業的補貼有較長的歷史。新中國成立之后很長一段時間內，北京市一直從兩個方面對公共交通進行補貼：一方面，在北京市公交車票月票制度的基礎上，財政對每張月票施以一定補貼。另一方面，當公交系統出現財務虧損時，財政對相關企業進行虧損補貼。

1950年北京首次發售了公交月票，普通月票3元，學生月票比普通月票便宜一半。北京市政府為此每年都對公交進行財政補貼。從上世紀80年代起，公交財政補貼方法進行了多次改變。1980年，北京市提出了“月票補貼，財務包干”的辦法，對每張月票補貼0.90元。1986年，北京市將單張月票補貼額提高到3.508元，同時將原定的新開線補貼、高價油補貼、公安經費補貼并入月票補貼之中。1987年，又將每張月票補貼提高到5.12元。

1997年，北京市在原有線路基礎上新設置了部分月票無效的公交線路，按照分段計價進行收費。然而在此之后，北京市出現了月票有效線路乘客多，月票無效公線路乘客少的狀況，月票制度嚴重阻礙了交通資源的合理配置。針對上述弊端北京市于2005年1月23日宣布將推行公交IC卡取代紙板月票。

從2007年1月1 日起北京市公交車票實施普遍降價，降價優惠為普通IC卡4折，學生卡2折，包括空調車在內公交線路的基礎價為1元，本市享受居民最低生活保障待遇人員及其家庭的學生購買月票卡時每卡每月給予10元補助。該票價制度一直沿用至今。

四、北京市城市公交票價補貼效率分析

（一）低票價策略實施之后北京市公交財政補貼支出變化趨勢

低票價策略得以實施，主要依賴于北京市財政對公交系統的財政補貼。從整體來看，2007年后北京市實施公共交通低票價政策之后財政對北京市公共交通補貼呈逐年上升的趨勢，2008年北京市各級財政用于公共交通的總補貼為99.4億元，其中路面交通補貼91.5億元。2009-2012年，每年無論是公共交通總補貼還是其中用于路面交通的補貼均保持了較為穩定的增長，路面交通補貼年均增長率達到10.90%，公共交通總補貼年均增長率略高于路面交通補貼年均增長率，達到15.82%。

表1 2008-2011年北京市對公共交通財政補貼狀況（單位：億元人民幣）

究其原因，一方面是為了提供充足的公共交通服務，應對北京市居民公共交通的需求；另一方面也存在為了解決公交企業日益增長的營運成本改善公交企業財務狀況的考慮。因此下文將從提供公共服務和改善公共交通企業財務狀況兩方面分析四年間北京市公共交通財政補貼的效率。當然，公共交通財政補貼的增長也與各級財政收入的增加密不可分。

（二）票價補貼對公共交通服務供給水平的影響

票價補貼對公共交通服務供給水平的影響可以從補貼前后公交運營車輛、運營線路、行駛里程等指標的變化反映出來。在低票價策略實施之后的2008-2011年間，北京市財政用于公共交通（路面交通）的補貼的增速的變化軌跡與2008—2011年間北京市內公共交通設施主要指標的變化軌跡基本一致。然而，財政用于公共交通（路面交通）的補貼的增速卻明顯高于財政用于公共交通（路面交通）補貼的增速。造成這一情況的原因有兩個：首先，由于公共交通服務的供給存在規模成本上升的情況，應用于公共交通服務供給的財政補貼逐年增長；其二，在某些年份存在財政在公共交通補貼上效率低下的狀況。

表2 2008-2011年間北京市內公共交通設施主要指標與公共交通補貼情況

（三）票價補貼對居民需求的影響

居民公共交通服務的需求主要取決于居民收入水平。由于本文所考察時間僅為2008-2011年，在短時期內一個公共交通服務的主要使用者在常住居民中的分布不會發生較大改變，因此短時期內影響居民公共交通需求的主要因素在于居民的收入狀況。居民對公共交通服務的需求與收入在一定范圍內正相關，因此居民人均收入的增長在一定程度上會增加其對公共交通的需求。但是如果居民人均收入水平較高，那么其對公共交通的需求會被個人駕駛需求所替代。

表3顯示了2008-2011年北京市城鎮居民實際收入與公共電汽車年乘客人數的變化趨勢。可以看出2008-2009年間北京市居民人均收入增速與公共電汽車年乘客人數增速基本一致，這說明政府提供的公共交通基本能夠滿足居民對公共交通服務的需求；而2010和2011兩年居民人均收入增速并未發生根本改變而公共電汽車年乘客人數出現下降趨勢，其原因在于隨著近年來地下軌道交通迅速發展，地下軌道交通已經逐步取代陸上交通成為北京市居民出行主要的交通方式，居民對路上公交系統的需求被對地下軌道交通的需求所替代。另外，這也可以從一個側面反映出政府所提供的公共交通服務已基本能夠滿足北京市居民出行需求。

表3 2008-2011年北京市城鎮居民實際收入與公共電汽車年乘客人數

綜合上述兩個方面可以看出，2008-2011年間北京市公共交通服務供給狀況有所改善，這種改善一方面源于公共交通服務供給絕對數量的增加，另一方面由于居民面臨的其他出行方式的可選擇方式增加使得地面公共交通需求下降。因此，盡管在一定程度上財政補貼對公共交通服務供給狀況改善起到了一定作用，但這種作用的發揮需要一系列其他因素（諸如居民收入增加等）的配合。

（四）票價補貼對公交企業的影響

對公交財政補貼效率分析還需著眼于其對公交企業營運狀況的影響。從2008-2011年北京公交企業經營情況看，無論對于北京公交集團還是對于北京市限額以上城市公共交通業企業，其經營狀況都與公交財政補貼存在顯著的正相關關系，市財政補貼增長較高的年份，公交運輸企業（以北京公交集團為例）無論總產值還是利潤增長都較快，反之，當財政補貼增速下降時，公交企業總產值增長率下降也較快，公交企業也會出現較為嚴重的虧損（表4）。同時還可以看出，財政補貼對北京市公交企業運營狀況的改善并不簡單的表現為財政補貼全部轉化為公交企業的收入，交通財政補貼對北京市公交企業運營狀況的改善還存在著乘數相應，較小規模的財政補貼的變化往往會引起公交企業營運情況較大的改變。

表4 2008-2011年北京公交企業與公交財政補貼狀況

五、結論和政策建議

從上文分析可見，自從2007年推行公交低票價政策以來，對于不同的利益主體北京市財政支出效率有所差異，主要表現為：財政支出增長較為穩定，但實際數額較高；居民出行狀況得到一定程度的改善，但居民對公共交通利用率開始下降；財政補貼有利于公交企業營運情況的改善，但公交企業運營狀況依然非常依賴財政補貼。

本文認為，未來進一步提升北京市公共交通財政補貼效率可以從三點著眼：首先，在繼續公交低票價政策的基礎上，進一步區別不同消費人群和公交企業，分別對不同人群和不同性質規模的公交企業采取不同的補貼政策，進一步優化地面公交資源；第二，進一步發展地下軌道交通等路面交通替代方式，適應不同居民出行需求的同時緩解路面公共交通的壓力；第三，在繼續推行財政補貼的同時適當培養公交企業獨立運營的能力，通過在公共交通領域適當引入競爭等手段，降低公交公企業對財政補貼的依賴，提高公交企業運營能力；第四，鼓勵公交系統力行勤儉節約，提高公共交通補貼的使用效率。

責任編輯：曉途