試論行政事業單位與企業內控規范上的差異

摘 要：本文主要就行政事業單位與企業內控規范上的差異，以及內部控制基本規范在企業及行政事業單位的具體實施和實施的不同策略及實踐進行探討。

關鍵詞：行政事業單位與企業 內控規范 差異

我國《行政事業單位內控規范》將于2014年1月1日在全國范圍內開始實施，而在其制定初期，曾有人質疑，為何不能將《企業內部控制基本規范》及其配套指引直接引入行政事業單位。若想清晰地回答這個問題，首先要理解行政事業單位與企業的區別與差異。

一、行政事業單位與企業內控規范概念差異

行政單位即所謂的國家機關，是指國家為行使其職能而設立的各種機構，是專司國家權力和國家管理職能的組織，包括中央和地方各級組織。

事業單位，則是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。

二、行政事業單位與企業內控規范目標差異

無論行政單位還是事業單位，其目標都側重于社會公共服務與公共管理活動目標的履行，強調效率與公平的統一性。

相比較而言，企業則是從事生產、流通、服務等經濟活動，以生產或服務滿足社會需要，實行自主經營、獨立核算而依法設立的一種營利性經濟組織。

企業存在的目的在于實現盈利，實現自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭。對比效率和公平，企業往往會出于自利性，更多強調效率性，而忽視公平性。

三、行政事業單位與企業由于產權關系明晰程度不同，受托責任履行的自覺性不同

企業內控規范管理建立在明確的產權關系基礎之上，受托者往往是在完善的法人治理結構下運行并創造企業效益，如果一旦因為瀆職或者受托經濟履行情況不好，這種外在的內控規范監督與約束機制自然就會發揮其應有的效力。

而行政事業單位則不然，其使用的資金大多為納稅人的收入，作為廣大社會公眾資金使用的受托者，往往會因為產權主體的不明晰產生“敗德”行為，這從經濟學意義上說就是管理失靈。一旦在行政事業單位內控規范管理的框架結構中缺少對公共權力的監督，缺少通過不相容崗位設置以及授權審批、預算管理、會計控制、信息公開等手段，以一種權力制約另外一種權力的監督，那么，這種社會責任履行的自覺性常常會處于無效、不自覺狀態，甚至產生腐敗和公共道德風險問題的發生。

四、行政事業單位和企業績效評估指標及其側重點的差異

在企業管理中，績效評估指標主要為：銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產凈利率、凈值報酬率和市場占有率等。而對于行政事業單位內部管理來說，績效評估指標主要為：其行為的合法性、公眾輿論的好壞、各種沖突的減少程度、公共項目的實施與效果、公共產品的數量、資產耗費程度等。顯然，企業管理的績效評估強調經濟利益，而行政事業單位管理的績效則偏重于社會效益。

五、行政事業單位和企業在內控規范建設目標上也體現出很大的不同

在企業內控規范建設上，其目標主要有戰略目標、合法合規目標、財務目標、資產安全完整目標、經營的效率效果目標。在這五個目標中，行政事業單位內控規范目標與企業相同的只有合法合規目標、財務目標、資產安全目標。對比企業內控而言，行政事業單位建設內控規范目標的宗旨，主要在于有效防范舞弊和預防腐敗，提高其公益、公共服務的效率和執行效果。

六、行政事業單位與企業內控規范控制對象的差異

由于行政事業單位的組織結構、部門設置、職能權限等會受到外來制度和規定的約束，使得行政事業單位內控規范制度建設的空間目前比企業要小，僅能涉及到財權（經濟活動）的控制，無法涉及到事權的控制。盡管如此，抓住經濟活動這條主線，一定程度上也是有利于財權、事權的合規、有效性的管理。行政事業單位內控規范雖然將控制的范圍進行了縮小，但還是將內控集中于經濟活動的控制作為切入點。把行政事業單位內控的對象集中在預算控制、收支業務控制、政府采購控制、資產控制、建設項目控制、合同規范控制等這些常見的能夠體現經濟業務活動性質的控制活動上，而企業在內控規范上則只強調全面、全方位的內部控制。

對于企業而言，內控規范將實際操作的需求固化到了規范中去，更具有操作性。而行政事業單位內控規范的實施要取長補短，無論從單位層面到業務層級，都要瞄準內部管理中關鍵的風險點和薄弱環節，強化機制建設，將內控機制嵌入到內部管理制度之中，實現將企業內部控制規范的基本原理與我國行政事業單位實際相結合。從而達到有效克服行政事業單位內部控制規范的不完整性及落實不到位的形式主義。

七、行政事業單位與企業內控規范要素框架的差異

此外，由于行政事業單位在資金來源、資本結構、會計處理等方面與企業有著很大的區別，因此不能完全套用企業內控規范的五大要素框架。

盡管存在差異，但我國行政事業單位內控規范還是兼顧了企業內控規范中可以吸收的方面，如注重運用風險評估、風險管控、加強業務層面的內控，還特別加強對單位層面、運營環境的內控，并注重對內控的評價與監督，保證內部控制的有效運行。從這些方面，我們還是可以看出企業內控規范中的控制環境、風險評估、內部監督等要素與行政事業單位內控規范的有效融合。

八、行政事業單位與企業內控規范控制范圍的差異

我國內部控制規范涵蓋了對戰略、管理、決策等方面的考量。無論是企業還是行政事業單位，內部控制缺陷的嚴重程度難以客觀評估，對于內部控制的控制缺陷可直接通過該缺陷引起的錯誤水平來判定，缺陷的嚴重程度取決于可能導致企業偏離控制目標的程度。因此，要清晰界定合理掌控內控缺陷與風險的界限，防范未來風險的發生。

總之，實施內部控制規范，打造企業與行政事業單位管理“升級版”， 全局觀是必備的條件，如果機構管理與制度只停留在字面上，團隊將沒有提升與凝聚力。制度的實施與內控要樹立群策群力的氛圍和企業價值觀，要得到員工的認同，否則得不到各層級的認同，就是一紙空文，制度脫離市場一樣抓不住機會，管控也就失去了長遠性規劃策略和靈魂。因此，在新時期建設我國行政事業單位與企業內部控制規范標準有著十分重要的理論價值和現實意義。

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責任編輯：康偉