淺析城市房屋拆遷補償制度的完善

摘 要： 近年來，由于我國的城市及小城鎮發展迅速，因此城鎮形象急需改變，而舊城改造工程又導致城市拆遷量日益增多。雖然城市拆遷的目的是完善老城市物質生活及勞動、生活服務和休息等條件，但是在實施過程中卻存在很多問題，不利于社會的和諧及人民權益的保障。本文通過對城市房屋拆遷過程中出現的制度及程序缺陷進行分析，提出進一步完善城市房屋拆遷補償制度和程序的幾點建議。

關鍵詞： 城市房屋 拆遷補償制度 缺陷分析 制度構建 監督機制

一、引言

城市房屋的拆遷關系到一個城市的整體形象、布局合理和城市今后的經濟規劃、居民的安居樂業、社會的和諧穩定，關乎人民的切身利益。現階段，城市拆遷規模的不斷擴大，引發了一些因房屋拆遷補償所導致的糾紛及暴力拆遷事件，不僅影響到項目建設和城市建設進度，而且產生一些其他后果，引起社會的廣泛關注，與此相關的行政補償問題也得到學界的重視。如果在社會實踐中不能妥善處理房屋拆遷補償問題，將影響到社會的穩定及經濟的發展，因此怎樣完善城市拆遷補償制度是城市建設中急需解決的難題。

二、城市房屋拆遷補償的制度現狀及缺陷分析

（一）城市房屋拆遷補償的理論概述

城市房屋拆遷補償是指因國家建設、城市改造及文物保護、整頓市容、環境保護等需要，經政府有關主管部門批準，由建設單位或個人對現有建設用地上的房屋及附屬物進行拆除，對房屋的所有人和承租人進行拆遷、補償等一系列活動的總稱。①在拆遷補償過程中，拆遷人應該本著公平公正、合理及時的原則，通過貨幣補償或者房屋產權交換抑或二者結合的方式對被拆遷人進行房屋拆遷補償。

根據城市拆遷的目的有所不同可以分為以下兩種類型的拆遷：一種是公益性拆遷。這種拆遷是為了維護公共利益，根據政府的合理規劃，在城市制定范圍內依法對國有土地上的房屋進行拆除，對被拆除人或者房屋的使用人予以轉移安置，以及根據市場價值給予被拆遷人相應的經濟補償的活動。另外一種是以商業利益為目的的拆除。這種拆遷是指開發商為了獲取商業利潤而進行的拆遷，該拆遷行為的正當性應當結合城市發展的需要看待，對被拆遷人的補償應該充足并及時。在實際操作中，兩種類型的拆遷應該在保障被拆遷人權益的基礎上進行區別對待。

（二）我國現行城市房屋拆遷補償制度概況

現階段，我國城市房屋拆遷補償工作法律依據主要包括《城市房屋拆遷管理條例》、《城市私有房屋管理條例》、《城市房地產法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定組成。這些規定對補償標準僅在原則上做了規定，具體補償辦法由各地區的人民政府根據本地經濟發展水平及房價予以制定。這就導致在實踐中，政府往往代替市場主體的地位，沒有經過市場評估程序，自己設定補償標準，使得補償價格遠遠低于市場價格。并且近年來土地使用權出讓價、房價持續攀升，而政府設定的補償標準又不隨著市場變化而改變，導致被拆遷人得到的補償與同地段房屋的售價相差甚多，給被拆遷人造成很大的損失，顯然這部法律已經不能適應我國城市房屋拆遷的現狀。為此，2011年國務院公布并實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》適應了時代的發展，在一定程度上保障了被拆遷人的權益，維護了社會的穩定，但在制度規定上仍存在很大的缺陷和不足。

（三）我國城市房屋拆遷補償實踐中的缺陷分析

1.在程序上缺乏透明度。目前在我國房屋拆遷補償過程中，拆遷人和政府往往占據主導優勢，行政權過多，干預到房屋拆遷，暗中操作現象嚴重。為了使拆遷順利完成、速戰速決，作為行政機關本應充分保障被拆遷人的權益不受侵害，但許多拆遷主管部門在進行拆遷許可的過程中對被拆遷人的切身利益視而不見，對其所關心的拆遷政策、拆遷范圍、補償標準等信息不予透漏，并阻止其申辯。在實踐中無論被拆遷人是否同意補償標準和拆遷方案，一律拆無赦，拆遷方和被拆遷方的法律地位嚴重不平等。同時，城市房屋安置的資金在一定范圍內有公共資金的性質，應該公平合理地分配到被拆遷人手中，但是由于各地具體情況不同，拆遷補償標準較為混亂，并且補償標準不對被拆遷人公開，導致被拆遷人無法確定自己應得的補償金額，從而給了開發商可乘之機。

2.商業拆遷盜用公共利益名義的現象普遍存在。在拆遷行政案件中，大部分拆遷都打著公益拆遷的名義，但是真正為公共利益拆遷的只占少數。在房屋拆遷過程中，政府作為參與者之一，應當承擔起保護被拆遷人合法權益不受損害這一重要角色，然而在拆遷的實踐當中，極少數開發商與一些政府部門互相勾結假借“公共利益之名”進行拆遷。在房屋拆遷過程中，由于我國沒有對公共利益的范圍進行具體的界定，對是否屬于公共利益進行認證的仍然是政府官員，公民的參與權無法實現，大多數聽證程序只是走過場，公民的言論也很少得以實現，導致公民權益得不到有效保障，無法得到合理的房屋拆遷補償。

3.公權力行使的缺陷。在現在的房屋拆遷制度中，司法程序的作用極小，行政權力的干預過為突出。行政裁決被作為司法程序的前置程序，所以即使被拆遷人對拆遷補償不滿而選擇訴訟，也不能中止房屋拆遷的執行。

4.現行制度補償標準過低。立法上沒有明確規定對房屋補償的標準，僅僅規定補償原則以至于給予的補償價格過低。不同地區的土地及同一地區不同區域的土地價格是存在差距的，如果僅僅以重置價格對房屋進行評估，對于房屋所處位置的土地價格不予考慮，不利于保護被拆遷人財產權。

三、完善我國城市房屋拆遷行政補償制度的建議

（一）對房屋拆遷的前后關系予以理順

實施房屋拆遷必須先依法對土地進行征用、補償，但房屋拆遷管理部門往往因為征用程序復雜，為了拆遷的速戰速決，在沒有得到征用許可的情況下就給予拆遷許可，且絕大多數拆遷都是“先拆后補”或者“邊拆邊補”，這種程序存在嚴重的立法缺陷。筆者認為，應首先理順拆遷、征用及補償的關系，規定拆遷方在按照市場價值給予被拆遷人合理補償的前提下對其房屋及國有土地進行征用，然后進入拆遷程序。

（二）完善拆遷中的正當法律程序

1.應實施嚴格的聽證程序。由于并未規定拆遷聽證程序，使得規劃、征收和拆遷過程不公開透明，因此應在立法中增加征地拆遷的聽證制度，讓利益各方充分參與到拆遷的各個步驟中，特別要聽取被拆遷人的意見和訴求。這樣不僅使補償、征用、拆遷等方案合法合理合情，增加政府工作的透明度，而且保障被拆遷人的知情權、參與權、正當程序權及人身財產等權益。

2.建立土地使用監督機制。在征地程序上，目前我國進行土地征收前的公共利益認定審批機制不合理，征收后的土地使用監督機制也有所缺失，因此，筆者建議成立土地征收委員會負責土地征收的認定審批，并且賦予被征收人收回權以遏制土地被政府或土地使用人濫用的狀況，保證被征收人對行政主管部門及其工作人員的監督批評權。

3.健全征地拆遷的流程。為了防止政府權力濫用，保護公民權利，健全征地拆遷的一系列程序是非常有必要的：首先，征地機關向有關征地批準機關提出征地申請，確定征地拆遷的地域范圍，批準機關應嚴格審核其征地是否具有公共利益的目的；其次，政府向市民發布征地通告，批準機關召開征地聽證會，綜合考慮各方意見后由批準機關進行裁決；接著，在征地獲批準后，由征地機構進行規劃登記，發布征地補償公告，補償方式和金額應按照“適當補償”原則對被拆遷人房屋資產進行補償，若補償金不能達成一致，則由政府將案件送交司法程序，法院聘請獨立的資產評估師進行評估，得出最終補償方案；再次，拆遷方與被拆遷方簽訂補償安置協議；最后，進入拆遷程序，發布拆遷公告，同時召開拆遷聽證會，說明拆遷的可行性，如果拆遷方案能達成一致，則實施拆遷。

雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條賦予了政府有關部門進行強拆的權力，但是根據法治原則，凡限制減損剝奪公民的合法私有財產的，除必須以公共利益為目的外，還必須遵循正當的法律程序，也就是說是否進行拆遷不得由政府說了算，行政主體更不能實施強拆，而應該通過司法程序，由法院依法作出最終裁決。

（三）對公益拆遷與商業拆遷的程序法規進行嚴格區分

筆者認為立法應當嚴格區分公益拆遷與商業拆遷，因為這是兩種迥然不同的拆遷，他們所貫穿的法律關系、拆遷目的及日后對公眾的意義都有所不同。將國有土地上房屋征收、土地征用的范圍限定在公共利益上，制定公益拆遷的特定程序；而商業拆遷也應有其自身的拆遷程序，在商業拆遷中拆遷方和房屋的所有權人必須遵循民法的平等自愿、等價有償的原則進行市場交易。此時，政府的公權力行為不得介入，更不得運用國家暴力進行強迫交易，只有這樣才能依法保障被拆遷人的合法權益。

（四）加強對房屋拆遷的監督管理

1.杜絕違法拆遷現象及損害被拆遷人合法權益的事情發生，其中加強對拆遷人的監督管理，對其違法行為予以嚴肅查處尤為重要。2.對趁拆遷之機公報私囊的應及時制止，依法維護拆遷人的合法權益，這關系到人民是否能夠安居樂業，社會能否和諧穩定。3.拆遷補償安置資金要合理監管，由于補償安置資金屬于社會公益資金，有關部門不得對挪用安置資金進行隨意挪用，資金應全部作用于對被拆遷人的拆遷補償當中。

四、結語

隨著我國城市化進程的加快，我國土地征用與房屋拆遷的現象會不斷發生，拆遷方與被拆遷方的糾紛如果得不到較好的處理也會不斷升級，所以如何有效保障被拆遷人的權益，加強對合法私有財產權的法律保護顯得尤為重要；其中如何規范政府的公權力行為，提高其公共服務職能，真正做到全心全意為人民服務是核心問題所在。對政府的行政程序進行完善，是規范拆遷補償制度的關鍵環節。現階段，我國的新征地拆遷制度應該堅持以人為本，行政程序的完善也應該朝著更人性化的方向邁進，這樣才能實現社會的和諧穩定發展、人民的安居樂業。

注釋：

①楊金梅.城市房屋拆遷中被拆遷人權利保護的立法研究.西南交通大學，2011.

參考文獻：

[1]施志平.淺談城市房屋拆遷補償政策問題.現代商業，2009（14）.

[2]楊金梅.城市房屋拆遷中被拆遷人權利保護的立法研究.西南交通大學，2011.

[3]胡錦光，劉飛宇.行政法專題研究.中國人民大學出版社.

（作者系曲阜師范大學法學院碩士研究生）