我國社會保障與慈善事業的關系演變及其現代定位

[摘 要]以政府為主體的社會保障和以民間力量為主體的慈善事業在我國悠久的福利發展歷史中扮演了不可或缺的角色。它們之間的關系也不是一成不變的，從最初的帶有排斥的互補發展到國家行動對社會力量的完全排斥，再到改革開放以來前者對后者的逐漸放開，兩者不斷發展完善、相互促進。現代社會，在對政府行動與社會力量的關系與作用有了更深的理解的同時，應充分利用兩者構建我國完善的社會福利體系。

[關鍵詞]社會保障；慈善事業；政府行動；社會力量

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0030 — 02

一、古代中國官辦慈善與民間慈善及其關系

在我國傳統的愛民、助民等儒家民本主義思想、互助友愛的傳統道德及佛教行善積德，道教互助互利等豐富的思想支持下，我國古代的慈善救助活動，無論是官辦還是民辦都呈現了較好的發展態勢，發揮了應有的作用。

中國古代官辦的慈善救濟既有特殊時期（天災人禍）采取的對百姓的救災減害措施，又有平常時期針對鰥寡孤獨、老病殘疾者的生活救助（開辦養濟院、藥局等）；既有事先預防措施（倉儲說），又注重事后的救濟（調粟、賑濟、養恤）。然而，這種制度由于其臨時性、非制度化特點救助乏力。

民間慈善救濟：中國最早的民間慈善救濟事業源自東漢時期佛教寺院的濟貧事業。一直到宋朝以來，民間慈善事業大多由僧侶和佛教信徒從事，主要包括濟貧、賑災、醫療等活動。明清時期，民間慈善事業發展較快，且出現了現代慈善事業的萌芽。如，在江南的武進、無錫、嘉善等地先后出現了同善會、廣仁會、同仁會等民間慈善團體。它們是中國歷史上一種全新的非宗教性的、非宗族性的、持續性的、志愿性的慈善救濟事業〔1〕。清代的民間慈善無論在種類、數量上還是經費保障、參與階層的廣泛性等都有了進一步的發展。但由于封建王朝對民間慈善活動的嚴控，也受剝削的廣大百姓沒有能力參與慈善。中國民間慈善事業發展較為滯后。

中國古代，由于經濟水平低下，落后的封建制度，無論是官辦還是民間慈善救濟事業都嚴重發展不足，各自只覆蓋到了部分百姓，民間慈善相當程度上承擔和履行著政府的部分職能，出于社會控制，官方一定程度上排擠著民間慈善。在它們之外留下了大片空白，遠不足以滿足百姓的救助需求。

二、1950-1980年代我國社會保障與慈善事業及其關系

20世紀50年代，《勞動保險條例》的頒布標志著我國基本建立了包括養老、工傷、醫療、生育保險在內的社會保險制度，1957年末，我國建成了社會保障制度的基本框架。這套制度依附于不同所有制單位和鄉鎮公社，形成了“二元四級”的等級式保障體系，為全體國民提供了低水平的社會保障，農民享受的保障只是集體互助，國家并沒有承擔應盡的責任。不同所有制的單位職工享有的保障水平也存在很大差距。尤其是文革后，社會保障制度在很大程度上退化為一種企業保障制度。

這一階段的民間慈善事業幾乎銷聲匿跡，這主要是由于國內政治與經濟形勢的變化：政治上，以階級斗爭為綱造成的緊張的社會氛圍以及社會主義公有制對慈善事業的錯誤定位；經濟上，由于低下的經濟發展水平及大鍋飯體制，人民生活普遍處于困難境地。我國的社會福利體系形成了“慈善事業在理論上被批判、社會救濟主要由政府包攬”的格局。董必武作的《新中國的救濟福利事業》的報告，為包攬社會救濟事業的政府慈善事業確定了基調，以階級斗爭的理論否定了舊政權的慈善事業。同時，民間力量因為大規模的社會改造運動失去了舉辦慈善事業的社會基礎〔2〕。

這一時期，盡管國家提供的保障基本覆蓋到了全民，在“平均主義”政策掩護下，民眾也普遍安于體制安排，但這種完全由政府大包大攬、全面排斥慈善事業的低水平的保障只能滿足群眾最低層次的生存需要，加重了國家的財政負擔，也給單位帶來了沉重的支付壓力。

三、80年代至今我國社會保障與慈善事業及其關系

改革開放以來，為與市場經濟體制相配套，我國的社會保障事業經過幾個階段的改革與發展已基本形成了一個覆蓋全民的、項目齊全、水平不斷提升的以社會保險、社會救助、社會福利（“小福利”概念）為支柱的保障體系。社會保險領域，基本建成了以生育保險、工傷保險、失業保險、養老保險、醫療保險為主要內容的保險體系，分別面向城鎮職工、城鎮居民、農村居民的養老、醫療保險以及針對非典型就業群體的社會保險制度正在不斷的建立和完善過程中；社會救助領域，城鎮和農村最低生活保障制度不斷完善，在低保對象的瞄準和貧困線的確定方面都取得了重要理論和實踐成果；災害救助制度不斷發展，建立和完善了災害預警機制。

然而，長期以來，我國的社會保障表現出了較強的生產性色彩。這種經濟導向的福利政策導致了我國經濟社會發展的失衡現象。隨著“民生問題”逐漸受到國家政府的重視，我們有理由期待政府在不斷完善制度建設的同時，將適當增加對社會性支出的財政支持，承擔起應有的福利責任。

改革開放以來，政府對民間慈善的態度和政策也更加開明，快速發展的經濟使人民生活水平的普遍提高，同時出現了相當規模的貧困群體和富裕階層，這就使得社會力量對日益增大的福利需求有了供給的能力和條件，現代慈善事業應運而生，民間的慈善組織開始在我國福利事業中嶄露頭角。

1990年代以來，民間慈善事業進入新的多元化發展的繁榮時期。1994年中華慈善總會的成立揭開了我國現代慈善事業發展的序幕。就慈善組織的發展而言，到2010年，慈善組織由幾乎空白發展到目前的近30萬家。全國民政系統收到的捐贈款物在1996年至2005年期間只有284億元，但到2009年就達到了332.78億元〔5〕。在汶川地震等重大危機事件中，我國慈善組織更是展現了其在賑濟救災方面的獨特優勢和作用，并以此為契機，逐步進入“高速成長期”。

現階段慈善事業的發展也暴露了許多問題：傳統的“全能型政府”大包大攬的作風以及政府的資源獲得需求和社會控制需求的張力導致了政府部門對慈善事業的過度介入，對純粹民間非營利組織設置高門檻。對于大多直接依附于或分化于各級民政部門的民間慈善組織，政府不僅控制了其人事任免權，且有較大的資金運用權力，導致了我國慈善組織運作表現出強烈的政府機構色彩，繼承了較多政府部門的傳統弊端。中國的慈善組織產生于急劇變遷的制度環境給政府帶來的治理危機。它們在很大程度上是從政府內部生長出來的，而不是純粹的體制外事物〔4〕。相對于資源獲得能力強、權威性強、享受諸多優惠的官方半官方的政府性慈善組織，民間慈善組織不僅數量少，且在社會公信力、募集款物能力等方面處于明顯的劣勢狀態。民間慈善組織遠不能滿足社會的需要，本應成為獨立慈善主體的企業也沒有建立起捐贈的常態機制以貢獻應有力量。

現階段，在我國社會福利體系建設日趨完善的大環境下，以政府為責任主體的社會保障事業和作為公民社會一支重要力量的民間慈善事業呈現了良好的發展態勢。兩者在一定程度上優勢互補，共同參與到增進廣大人民福利的偉大事業中去。然而一定程度上，政府的強勢力量限制著民間力量的壯大。

四、相關理論概述

世界范圍內各國的福利改革實踐有序進行，有關政府行動與社會力量關系的研究也不斷推陳出新，理論和實踐交織共同推動著福利社會體系的不斷發展完善。關于政府行動與社會力量關系的理論研究主要有以下兩種觀點：

替代理論：最初的理論研究將政府行動和社會行動割裂開來，認為在福利服務供給中，政府行動力量的增強會排斥掉社會行動，即法定服務與第三部門服務存在一種相互背離的關系，類似于兩個關聯容器間的此消彼長或零和博弈。這種理論認為，由于具有一定同質性的福利需求的總量一定，福利領域中第三部門的介入意味著國家在原有的責任區間可以部分地隱退或不作為。在社會民主主義福利體制的國家里，確實存在全面廣泛的福利國家擠出了市場和第三部門的福利供給的情況〔5〕。

互補理論：隨著理論和實踐的深入發展，研究者們在認識到政府部門和非盈利組織各自的優勢和不足的基礎上論證了在兩者之間建立一種伙伴關系的可能性和有效性，強調在福利領域政府行動和社會力量之間具有相當程度的互補合作關系，各國在構建福利社會體系時，應注重發揮政府行動與社會力量各自的優勢，實現雙方的互補協作。

利特瓦克從韋伯的“科層組織與初級組織結構相異”理論出發，認為不同的組織或團體具有特定的特點，進而被賦予了完成特定任務的功能。一個團體可以最大程度地管理那些契合其結構的工作，即“匹配原則”〔5〕。他進一步提出政府慷慨的福利服務供給并不能取代由其他行動主體提供的服務，應充分利用各行動主體專業化的支持，相互補充。

五、今后我國社會福利體系建設發展方向

當前，我國社會保障遠不能滿足廣大人民群眾日益增長和多樣化的福利需求，并且隨著城市化進程的不斷推進，以及人口老齡化的趨勢，我國社會福利事業面臨諸多新挑戰。

今后我國的社會福利體系建設，首先應正確認識政府行動與社會力量的關系。正如在市場經濟領域政府和市場都應有一個有效的作用邊界，在福利服務領域，政府行動和社會力量（包括市場力量）也有一個各自的有效邊界。政府包攬全部福利服務不但會導致沉重的財政負擔，且會受政府組織效率低下、人浮于事等傳統弊端的制約，也與政府向“有限服務型”改革的內在要求不符。民間慈善力量作為一支重要的社會力量，由于其專業性、靈活性及廣泛的社會基礎，能夠在福利服務領域發揮專業優勢，滿足群眾多樣化和異質性、臨時性的福利需求。

其次，需要進一步診斷目前各行動主體存在的主要問題和缺陷。政府方面既存在缺位現象，也存在越位現象。缺位主要表現在一些社會保險、社會救助項目上，政府的法律法規不健全、財政投入不足、制度不完善、管理不規范等。越位則主要指政府對公民社會力量的約束控制，表現在民間慈善事業上，即為政府行動的過度介入。民間慈善方面，主要是社會慈善意識及慈善文化氛圍不強，缺乏自主選擇性和拓展自我發展空間的能力。

最后，在我國社會福利體系構建過程中，應通過鼓勵推動多元福利提供主體參與，實現國家-市場-公民社會三足鼎立的平衡的新型結構模式。為此，需投入更多時間和精力扶助相對弱勢的公民社會力量，作為公民社會形成和發展的主要社會組織，現代慈善組織理所當然成為發展的重中之重，向民間化、自治化、志愿化、非營利性轉向，成為獨立的社會力量，而不是政府的附屬和中介〔6〕。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕鄭功成，張奇林，許飛瓊. 中華慈善事業〔M〕. 廣州：廣東經濟出版社，1999.

〔2〕陶海洋. 試論建國后政府慈善事業及其現代化面臨的問題〔J〕. 中國特色社會主義研究，2008，（04）：102-107.

〔3〕林卡， 吳昊. 官辦慈善與民間慈善：中國慈善事業發展的關鍵問題〔J〕. 浙江大學學報：人文社會科學版，2012，42（04）：132-141.

〔4〕田凱. 非協調約束與組織運作—一個研究中國慈善組織與政府關系的理論框架〔J〕. 中國行政管理，2004，（05）：88-95.

〔5〕韓央迪. 從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化〔J〕. 國外社會科學，2012，（02）：42-49.

〔6〕方曙光， 疏蕾. 公民社會下我國慈善事業發展目標的建構〔J〕. 學術界，2008，（04）：21-26.

〔責任編輯：侯慶海〕