淺析地方政府之“限電令”

[摘 要]在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大背景下，各國推出各種措施來達(dá)到節(jié)能減排的目的，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也逐漸滲入到人們生活的方方面面。為達(dá)到規(guī)劃規(guī)定的節(jié)能減排目標(biāo)，部分省市今年下半年起開始強(qiáng)制推行“限電令”，對企業(yè)、居民甚至公共設(shè)施進(jìn)行拉閘限電。政府的這種做法不禁讓人沉思。

[關(guān)鍵詞]低碳經(jīng)濟(jì)；節(jié)能減排；“限電令”；背景；執(zhí)行；改進(jìn)意見

[中圖分類號]D641 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0032 — 02

一、“限電令”出臺的背景及其初衷

為了積極推動“節(jié)能減排行動”的順利開展，以早日實(shí)現(xiàn)“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，最近我國不少省份，如東部的蘇浙至北方的冀晉諸省，都對高耗能企業(yè)采取了嚴(yán)厲的拉閘限電措施。如今“限電令”深受部分省、市政府青睞，并被越來越多的使用著，且有愈演愈烈之勢。

“限電令”的初衷是好的。由于鋼鐵和水泥等行業(yè)既屬于高耗能、高污染行業(yè)，又屬于產(chǎn)能過剩的行業(yè)，這樣看來“限電” 、“停產(chǎn)”是一石二鳥：既節(jié)能減排又抑制產(chǎn)能過剩。從2003年開始，中國政府就著手利用各種手段抑制產(chǎn)能過剩和推動節(jié)能減排，鋼鐵、水泥和汽車等行業(yè)一直都榜上有名。尤其自2004年以來，發(fā)改委先后出臺了一系列電價調(diào)控政策，對八類“兩高”企業(yè)實(shí)施差別電價政策。此后，幾乎每一年，在政府工作報(bào)告中都會提出對節(jié)能減排的重視和關(guān)注。最近部分省市政府又出臺了“限電令”，并不斷加大實(shí)施力度。不難看出，政府在推進(jìn)節(jié)能減排工作時有著多么堅(jiān)定的決心?？墒牵屓诉z憾的是，7、8年過去了，這些行業(yè)仍然是產(chǎn)能過剩和節(jié)能減排的“釘子戶”，諸多政策并沒有落實(shí)到位，高耗能行業(yè)的重復(fù)建設(shè)問題依舊沒有得到根本改善。最終，行政干預(yù)這一有形之手不得不使出更猛烈地招數(shù)。

目前，節(jié)能減排在我國已儼然成為一項(xiàng)政府行為。面對這種形勢，我們不禁反思：諸如“限電令”等節(jié)能減排措施在實(shí)際執(zhí)行中是否已經(jīng)變了原味？

二、“限電令”在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及相關(guān)影響

1.限電完全淪為政府行為

為了達(dá)到單位GDP能耗下降的目標(biāo)，部分省、市政府用行政手段推行“限電令”，限電在我國已儼然成為完全的政府行為。這種直接的行政干預(yù)手段在短期內(nèi)可能會取得一定的“節(jié)能”成效，但由于其突發(fā)性強(qiáng)，且以短期為主，盲目實(shí)施的結(jié)果必定造成行業(yè)生產(chǎn)力下降、市場萎縮、企業(yè)家信心消失殆盡、工人失業(yè)等消極后果，最終將把相關(guān)企業(yè)及其工作者逼上絕路。

2.政府在執(zhí)行“限電令”時“一刀切”

由于地方政府此次“鐵腕”調(diào)控是突然到來的，其在出臺限電限產(chǎn)政策時，并沒有制定一定的標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)行參考。所以，在實(shí)際執(zhí)行“限電令”時，政府便用“一刀切”的方法強(qiáng)行使轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)停產(chǎn)以換得漂亮的數(shù)據(jù)，其不僅對產(chǎn)能落后的企業(yè)實(shí)行限電，甚至對一些節(jié)能水平較高的企業(yè)也強(qiáng)行命令停產(chǎn)歇業(yè)。由此一來，“限電令”就完全打破了企業(yè)的經(jīng)營周期，對其調(diào)配原材料、鐵路運(yùn)輸?shù)仍斐芍卮笥绊憽?/p>

3.追求政績滋生腐敗

在我國，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人一般都與當(dāng)?shù)卮笮蛧衅髽I(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，可以說國有企業(yè)的發(fā)展情況是評價政府領(lǐng)導(dǎo)人政績的標(biāo)準(zhǔn)之一。而在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大背景下，地方政府為為了盡快達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)，又要求“限電令”實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，對未完成指標(biāo)的市縣領(lǐng)導(dǎo)要追究責(zé)任。對種種政績的追求，市縣相關(guān)部門官員在排查企業(yè)耗能污染情況時必定會戴有色眼鏡，對中小民營企業(yè)和大型國有企業(yè)實(shí)行“差別待遇”，這樣“限電令”又成為一門關(guān)系學(xué)。

4.盲目限電影響企業(yè)生產(chǎn)，影響民生和社會秩序

“限電令”一出，大部分企業(yè)每隔幾天就會被徹底停電一天或更多，許多鋼鐵企業(yè)干脆停產(chǎn)。企業(yè)是工業(yè)化社會的基本細(xì)胞，是社會和諧的穩(wěn)定器，是工人就業(yè)的保障。拉閘限電影響企業(yè)正常生產(chǎn)，在削弱企業(yè)生命力的同時，還降低了工人的勞動收入，不利于工人就業(yè)的穩(wěn)定。

更有甚者，為了完成節(jié)能減排目標(biāo)，在限電期間，不僅居民家停電停水，就連醫(yī)院和紅綠燈也遭停電！如此“不擇手段”地限電，注定會影響到公眾常態(tài)的生活。為了節(jié)能減排的目標(biāo)，“綁架”了所有鋼鐵企業(yè)不說，還把公眾的正常生活攪得一團(tuán)糟，嚴(yán)重影響民生和社會秩序。

三、對“限電令”存在問題的分析

1.“限電令”違反了行政法中的比例原則

行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式來進(jìn)行。該原則的核心思想是行政主體在實(shí)施行政行為時，不但要努力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，還應(yīng)該盡量避免給行政相對人及社會帶來不必要的損失。一般來說，它包括適當(dāng)性原則、必要性原則和法益均衡原則三個子原則。

適當(dāng)性原則又稱“妥當(dāng)性原則”，指的是行政主體在實(shí)施行政行為時所采取的手段應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)或者至少有助于實(shí)現(xiàn)行政目的?！斑m當(dāng)性原則是一個目的取向的手段選擇”〔1〕必要性原則又稱最小侵害原則，是指行政主體在有多種方式達(dá)到同一目的時，在不減弱目的實(shí)現(xiàn)程度的情況下，應(yīng)盡可能地選擇損害最小的方式。法益均衡原則又稱狹義比例原則、禁止過分原則，是指行政主體在實(shí)施行政行為時所產(chǎn)生的不利益不能過分高于其所追求的行政目標(biāo)所能夠帶來的利益，或者說，“所采取之行為所引起的不利益應(yīng)較行為所欲防阻之利益為低。”〔2〕

“限電令”是政府為了達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)而在目標(biāo)考核之前實(shí)施的一場非常規(guī)的“鐵腕風(fēng)暴”，而且有的地方政府在對企業(yè)拉閘限電的同時，對居民生活用電及公共用電也不分青紅皂白的“一刀切”，政府盲目實(shí)施這種短視行為已給行政相對人及社會帶來了不必要的損失，這不僅背離了節(jié)能減排的本義，也與國家節(jié)能減排的目標(biāo)越行越遠(yuǎn)。綜上，“限電令”的實(shí)施違反了行政法中比例原則的三個子原則，即適當(dāng)性原則、必要性原則、法益均衡原則，不符合行政法中的比例原則的要求。

2.“限電令”在執(zhí)行中“一刀切”的做法違背了憲法規(guī)定的平等原則。

我國憲法第三十三條第二款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。平等原則是憲法位階的一般原則，它是一切法律的基本原則。其基本內(nèi)涵是：同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待。其價值目標(biāo)是“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”。〔3〕所以，平等原則在公法就要求國家不得恣意地實(shí)施差別待遇。但是，這并不是說平等原則反對一切差別，有時為了達(dá)到平等，我們需要對不同情況進(jìn)行歸類，對不同的情況實(shí)行不同的待遇，這種合理的差別并不違反平等原則。

由于地方政府在出臺“限電令”時并沒有制定具體的優(yōu)勝劣汰標(biāo)準(zhǔn)，所以在執(zhí)行過程中，政府不僅對產(chǎn)能落后的企業(yè)實(shí)行拉閘限電，甚至對一些節(jié)能水平較高的企業(yè)也強(qiáng)行命令停產(chǎn)歇業(yè)，企圖用“一刀切”的方法強(qiáng)行使轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)停產(chǎn)以達(dá)到節(jié)能減排的指標(biāo)，地方政府的這種做法侵害了部分節(jié)能水平較高的企業(yè)的平等權(quán)，與平等原則相違背。

3.政府強(qiáng)行推行“限電令”，不符合正當(dāng)程序原則的要求 。

行政法上的正當(dāng)程序原則或簡稱“行政正當(dāng)原則”是指行政機(jī)關(guān)在作出影響相對人權(quán)益的行政行為時，必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，包括事先通知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后還要提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

正當(dāng)程序原則的要求之一是行政參與。行政參與是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過程，表達(dá)自己的意見，并對行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。它的核心是公平聽證，即“被聽取意見的權(quán)利”，這意味著行政主體負(fù)有聽取當(dāng)事人意見的義務(wù)。行政主體在做出對當(dāng)事人的不利決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對方辯護(hù)的權(quán)利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。

地方政府拉閘限電的 “鐵腕”調(diào)控是突然到來的，“限電令”在出臺時并沒有事先通知相關(guān)企業(yè)，在執(zhí)行過程中也沒有充分聽取企業(yè)的意見或者給予其陳述、申辯的權(quán)利，政府的這種做法不符合行政參與的要求，與行政法上的正當(dāng)程序原則背道而馳，侵害了企業(yè)的合法權(quán)益。

四、針對“限電令”在執(zhí)行中存在的問題提出的改進(jìn)意見

1.鼓勵用市場手段推進(jìn)能源節(jié)約

節(jié)能減排本身具有公共性和投入產(chǎn)出不對稱性等特點(diǎn)，這就決定了其需要外力來圍繞政策導(dǎo)向進(jìn)行激勵和約束。按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的分類，促進(jìn)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策主要分為三類：準(zhǔn)入政策、交易政策以及退出政策。無論哪種政策，按照作用主體的不同，都可分為行政命令型政策和市場調(diào)整型政策。

在中國，節(jié)能減排一直是政府行為，政府在其中也理應(yīng)起到監(jiān)督和引導(dǎo)作用。但是節(jié)能減排并非節(jié)制斷排，用強(qiáng)制休克的方式也未必會取得好的效果。當(dāng)前的“限電令”僅僅是地方政府為了完成考核而對企業(yè)生產(chǎn)、居民生活進(jìn)行強(qiáng)制性的行政干預(yù)。由此看來，限電令并非真正為節(jié)能減排措施：它只是在政令本位的意識下，一種唯數(shù)字論、唯政績論的集中體現(xiàn)，是一種切切實(shí)實(shí)的短視行為。這種短視行為在短期內(nèi)可能會取得一定的效果，但長遠(yuǎn)看來它不僅無助于國家節(jié)能減排的目標(biāo)，反而背離了節(jié)能減排的本義，制約我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，節(jié)能減排應(yīng)成為政府和企業(yè)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)習(xí)慣，并靠市場這一“無形的手”進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府只在必要時進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，而不是在目標(biāo)考核之前來一場非常規(guī)的鐵腕風(fēng)暴。

2.明確拉閘限電的具體評價標(biāo)準(zhǔn)，在立法層面上建立長效機(jī)制

地方政府在出臺“限電令”時并沒有制定對企業(yè)拉閘限電的具體標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行中也是對所有企業(yè)“一刀切”，這實(shí)際上就暴露出當(dāng)前的節(jié)能減排工作缺乏一種長效可行的運(yùn)行機(jī)制。

在立法層面上，由于目前有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)的成文法還未出臺，因此，我們在立法之初就要將長效的機(jī)制放在首位，使其既起到規(guī)范低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，又可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速增長，為低碳經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.加大節(jié)能環(huán)保宣傳，增強(qiáng)公民環(huán)保意識

政府在強(qiáng)制推行“限電令”時，中斷了企業(yè)的生產(chǎn)用電，甚至于居民生活用電和公共設(shè)施用電，這勢必造成以上各方在供電時段“加班加點(diǎn)”地用電，拉閘限電反而“電更流”。

政府確實(shí)要在節(jié)能減排上出臺相關(guān)政策，包括一定的強(qiáng)硬措施，但僅有強(qiáng)硬或者一味強(qiáng)硬是不夠的。有時需要“軟硬兼施”，甚至需要以親民的形式進(jìn)行廣泛宣傳。鑒于現(xiàn)階段廣大公眾的環(huán)保意識較差，政府應(yīng)通過宣傳、教育、培訓(xùn)，并結(jié)合政策激勵，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，提高大家應(yīng)對低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知和增強(qiáng)環(huán)保意識，逐步達(dá)成關(guān)注低碳消費(fèi)行為和模式的共識，使低碳消費(fèi)常態(tài)化為人們的日常生活習(xí)慣。

4.促進(jìn)科技創(chuàng)新，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型。

節(jié)能減排要科學(xué)合理，逐步推進(jìn)，要靠提高管理水平、技術(shù)水平和加快科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來推進(jìn)。完成指標(biāo)不是目的，真正把節(jié)能減排作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，下決心讓一些應(yīng)該被淘汰的企業(yè)出局，并進(jìn)一步推動企業(yè)轉(zhuǎn)型，才是根本目的。

結(jié)語：

節(jié)能減排的光明之路與根本之策在于，政府職能的轉(zhuǎn)型，企業(yè)的轉(zhuǎn)型，新興產(chǎn)業(yè)的崛起，新能源的開發(fā)，節(jié)約型、節(jié)能型、環(huán)保型企業(yè)的發(fā)展，以及公民低碳生活成為一種新的生活方式。在節(jié)能減排中，我們需要政策的“胡蘿卜”，更需要低碳共識的支撐，低碳政策的導(dǎo)向，低碳經(jīng)濟(jì)的保障。盲目的“限電令”不能承擔(dān)節(jié)能減排之重，盲目拉閘限電只會讓低碳生活“黑燈瞎火”。低碳生活、低碳政策、低碳經(jīng)濟(jì)、低碳產(chǎn)業(yè)要齊頭并進(jìn)！

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕朱金池.行政法比例原則之研究〔J〕.空大行政學(xué)報(bào)，1994，（01）：133.

〔2〕黃異.行政法總論〔M〕.臺北：三民書局，1992：80.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·伯恩斯，等.民治政府〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，1996.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕