對口援疆法制化問題研究論綱

[摘 要]對口援疆政策的有效實施及實踐中遇到或可能遇到的相關法律問題解決，離不開對口援疆政策的制度化、法制化。而對口援疆政策的制度化、法制化，又離不開對口援疆法制化理論的指導。對口援疆政策法制化理論研究，往往涉及到對口援疆政策法制化的必要性、具體理念、實踐中的表現、現實法律困境及具體立法路徑選擇與構建等問題。

[關鍵詞]對口援疆； 法制化；研究論綱

[中圖分類號]D902 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0074 — 02

對口援疆戰略的有效實施，離不開相關法律制度尤其是相關經濟法律制度的保駕護航。因為法治國家的一個基本要求就是政府的任何行為都要有明確的法律依據。況且依靠法律手段保障和促進區域發展不平衡問題的有效解決，并非中國獨有。日、美、德等國的成功事例，也為援疆政策的法制化，提供了重要的經驗與啟示。對對口援疆政策法制化相關理論的研究，在新一輪對口援疆工作全面開展的背景下，有助于對口援疆戰略地有效實施與推進，有助于對口援疆法律保障機制的確立與完善，有助于具有中國特色的對口支援法制理論與法律制度的確立與完善。但目前我國有關對口援疆政策法制化理論研究的深度、廣度及進度，總體來講，仍大大滯后于對口援疆工作實踐，無法滿足現實發展的需要。

一、對口援疆政策法制化與否的爭議

對口援疆政策是否有必要法制化，目前理論界與實務界仍存在不同的聲音。這其中既包括持積極聲音，也包括消極聲音，還包括持中立聲音。當然持積極態度的，仍占多數，是主流。實踐中，有關對口援疆政策法制化必要性的爭議主要集中在三個方面。

（一）對口援疆的性質是什么？是一種道義，還是一種政治問題，是純粹經濟問題抑或法律問題。反對者認為對口援疆是一種無償支援，是一種道義。既然是道義，就不應該運用法律手段強制其履行之，否則很可能打擊或挫傷支援方的積極性，影響援疆目標與任務的實現。而且還可能導致不合理地擴大道德法律化趨勢。如果說，對口援疆主是一種經濟援疆，那么在市場經濟條件下，支援方與受援方作為兩個相對獨立又存在某種競爭關系的經濟體，法律沒有理由以立法形式強制支援方無償支援與自身有競爭關系的受援方的經濟發展。

主張對口援疆政策法制化者，則認為對口援疆首先是一種政治問題，其次才是道義問題。因為促進和實現包括新疆在內全國各族人民的共同富裕與經濟發展是國家的責任與義務。同時新疆的發展與穩定不僅關系到新疆各族人民的發展與穩定，同時也關系到全國各族人民的共同發展與穩定，關系到支援方的可持續發展與穩定。從法制角度講，中央在新一輪援疆工作開展伊始，就曾明確指出，新時期對口援疆能否取得成功，關鍵在能否建立全方位援疆的有效保障機制，在于對口援疆保障機制能否實現制度化、法制化。

（二）對反對者來說，黨和國家制定和實施的對口援疆政策，是一種相對短期或中長期的靈活政策，而不是一項長期的政策。一旦援疆目標與任務得以完成，援疆政策的使命也會隨之停止。因此，沒有必要將對口援疆政策納入具有長期穩定性特點的法制化軌道。支持者認為，以對口援疆政策非長期性的判斷來否定對口援疆政策法制化，實際上是對援疆政策的相對長期性一種主觀誤判，同時也對法律制度本身所具有的長期穩定性特點予以絕對化。因為某一法律制度存在效力的長短，不是取決于它的性質與特點，而是取決于其能否為社會產生的相應的功效，能否迎合社會發展的需要。

（三）在現行的法律體系中，是否存相應的法律依據上，反對者認為我國現行的《憲法》、《民族區域自治法》及正處于起草階段的《西部開發促進法》，實際上就包含有國家及發達地區有義務支援邊疆民族落后地區發展的相關規定，而這些規定在某種程度上可以很好地為對口援疆政策的有效實施提供重要的法律支持與保障。因此無需也沒必要就對口援疆政策予以專門立法。但是，對支持者而言，盡管現行的《憲法》與《民族區域自治法》等法律法規包含有發達地區有義務支援和幫助落后地區發展的相關規定，但這些現行的法律規范相對較為抽象，缺乏可操作性，規定的內容也不夠全面，援疆工作實踐中遇到的諸多法律問題，都無法找到相應的依據。

至于對口援疆政策法制化，是立法先行還是政策先行的爭議，已經隨著對口援疆政策的實際貫徹執行及相關立法的確立與完善之滯后而偃旗息鼓。

二、對口援疆政策法制化的經濟法理念之體現

（一）經濟法生成邏輯：市場失靈——國家干預——干預的法治化

以新疆為代表的西部邊疆地區的經濟發展目前之所以落后于中東部地區，其中一個重要原因就是現行的市場經濟體制由于自身存在的缺陷（如唯利性、自發性、盲目性），無法依靠自身能力實現東西部地區之間的經濟平衡與協調發展。以經濟援疆為核心的對口支援政策是國家促進和實現我國區域經濟協調發展的重要手段與途徑，是國家干預經濟的實踐表現，有助于彌補市場經濟體制在平衡協調區域經濟方面的不足與缺陷。但是為了預防或控制政府干預經濟失靈，其中最有效地的途徑之一就是政府干預經濟的法制化。對對口援疆而言，就是對口援疆政策的法制化。

（二）市場經濟體制均衡協調功能之彌補

經濟法的均衡協調屬性超越了民商法的個人本位，從社會經濟發展全局出發，通過國家的促導和糾正等行為調節社會經濟，實現經濟結構和比例關系的均衡。這其中就包含了區域之間經濟結構和比例關系的均衡。對口援疆政策是平衡與協調東西部地區之間經濟社會發展水平與經濟資源差異的重要手段與途徑，而對口援疆政策法制化則又實現該目標的重要保障與依據。

（三）社會公平理念之體現

經濟法從社會整體利益出發，通過財政稅收、財政支付轉移、擴大就業等法律手段，通過對利益主體作超越形式平等的權義分配，以達實質上的利益平衡和社會公正。而作為法制化的對口經濟援疆，實際在增加受援地區居民收入，縮小或趕超與內地經濟發達地區居民的收入水平等方面，往往發揮著重要的作用，體現了經濟法的實質社會公平理念。

三、對口援疆政策法制化實踐中的契合性

從新一輪對口援疆政策貫徹執行至今，對口援疆工作取得了可喜的成就：初期援疆規劃中的絕大部援建項目得以開工建設或順利交付使用，援助資金也已基本到位。其重要原因之一就是在對口援疆工作中出現的一系列合法化援疆措施與制度。

（一）合作協議。 在貫徹實施對口援疆政策的實際工作過程中，除了嚴格貫徹執行黨中央和國務院分配的強制性支援任務外，中央多個相關部委及對口支援省市還與受援方政府就援疆問題簽訂了一系列合作協議（如長沙經濟技術開發區與鄯善工業園區簽訂了對口支援框架協議等），將行為上的依據由單一的行政文件拓展為行政文件與合作協議。這實際上意味著中央國家機關與地方政府以自身實踐，積極推動與探尋將對口支援作為一項政治任務來執行轉向作為一項法律義務予以履行。在許多支援雙方簽訂的合作協議中，將對口支援任務具體量化為協議義務作為援疆工作的基礎與前提，同時又不僅僅局限于義務的單方履行，而是在履行援疆義務的基礎上，增加了基于互惠互利的目的而設定的雙方應享有的相應權利。

（二）自新一輪對口援疆工作伊始，有多個支援省市與受援地相關的援疆機構單獨或共同合作，出臺和實施一系列有關援助項目、資金的監管制度，如《對口援疆項目管理制度》、《對口援疆資金管理辦法》等。針對援疆企業在新疆的投資與開發，受援地相關部門往往會依照我國現行相關的法律法規和新疆地方性法規，監管和促使援疆企業依法進行項目審批、納稅、保護資源與生態環境、維護勞動者合法權益等，而不是因為是援疆企業而就豁免其相關法律義務的遵守。

四、對口援疆過程中的法制困境

在對口援疆工作的過程中，盡管有多個支援省市與受援地援疆機構制訂和實施了一系列相關的具有法制化傾向的規章制度，但這種法制化程度依然很低。援疆工作實踐中仍然大量存在無法可依或援疆機構的自我決策與執行機制與現行相關法律法規發生沖突的現象。

（一）在規范依據上，缺乏具有可操作性與普遍約束力的專門性法律法規。目前，對口支援的主要依據依然是合法性與合理性程度不高且僅適用于援疆機構及其相關工作人員的行政命令，依據的是不具有普遍約束力與強制約束力的政策性文件與行政性規劃方案。

（二）援助方承諾的援助資金在受援方的配置使用、支援方與受援方之間的橫向財政支付轉移等仍存在不規范現象。如有的援助方在編制、修改本級財政預算以支付和轉移的援助資金時，常常違背我國《預算法》相關規定，或者有意或無意規避本級人大的審批與監督。

（三）優惠或激勵性政策與法律制度不足。在援疆的過程中，如何鼓勵或吸引疆內外經營企業到受援地投資，如何為它們進提供高效的投資便利，國家及受援地基本沒有相應的立法規定。

（四）權利與義務關系的不明確及其糾紛的法律解決機制缺失。在援疆過程，支援方與受援方一旦發生糾紛，應如何界定雙方的權利義務，如何解決彼此糾紛，是依靠行政途徑還是司法途徑等；如何運用法律保護受援地的資源與生態環境，如何協調受援地援疆企業的勞動用工問題等，都是必須面對和解決的問題。

五、對口援疆法律化建設之路徑選擇與具體制度的確立與完善

在對口援疆法律化建設之路徑選擇上，首先應注重私法中的平等協商與自愿的理念和公法中的具有上下隸屬與監督管理的行政性理念的協調與融合，充分發揮兩種性質截然不同的法律觀念在維護和促進對口援疆工作順利進行的作用。其次，要明確對口援疆工作的核心與實質——經濟援疆，而經濟援疆的核心最終又是產業援疆。因此，對口援疆政策的法制化的核心應放在相關經濟法律制度的創新與完善上，積極發揮市場在援疆過程中的基礎作用，注意政府在援疆過程中的宏觀調控功能。再次在對口援疆相關法律制度的創設與表現形式上，可采取法律效力層級相對較低的多層次的專門性法規，如中央政府的對口援疆行政法規、支援與受援雙方的地方性法規或規章的單行條例等，也可采取對口援疆基本法與一系列專門的法律法規相結合的方式。

在對口援疆法律制度具體內容的建構上，除應包括有助于解決對口援疆過程中遇到或可能遇到的法律問題的規范外，還應包括確立與完善為來疆投資的疆外或國外投資企業提供各種便利條件或優惠或激勵性措施的規范（如審批、金融、土地、稅收等規范），支援方與受援之間的財政支付橫向轉移制度，援疆資金、項目的監管制度，相關產業轉移的產業調控制度，明確支援方與受援方在援疆過程中的法律地位及其權利義務規范，援疆企業勞動用工制度，法律糾紛解決機制，援疆成效的法律評價與責任承擔制度等。

在確立和完善及具體適用對口援疆相關法律制度的過程中，還應注意國家層面的法律法規和地方性法規或規章之間的協調，注意地方性法規或規章之間的協調，避免相互間的沖突、矛盾或不一致的現象。

〔責任編輯：馮延臣〕