我國耕地保護的體制與政策研究

[摘 要]隨著經濟社會的快速發展，我國耕地將承載著越來越大的壓力。耕地關系到國家糧食安全、農產品質量安全以及農業和農村經濟的可持續發展。耕地保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。當前我國耕地面臨：耕地資源短缺、水土流失嚴重；耕地環境污染加劇、質量不斷下降；耕地保護體制不順等問題。為此，必須加強宣傳，形成全社會的責任意識與全員參與耕地保護的良好態勢；建立、健全耕地質量保護與建設的法律、法規；理順耕地質量管理體制；加大耕地保護執法檢查與管理。

[關鍵詞]耕地保護；體制與政策；研究

[中圖分類號]D922.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0082 — 02

眾所周知，我國是一個人多地少的國家，人均耕地面積僅占世界平均水平的40%，排名世界第126位。隨著經濟社會的快速發展，我國耕地將承載著越來越大的壓力。2010年11月1日的第6次全國人口普查登記的全國總人口為13.397億，比2000年第5次人口普查數據的12.658億多出0.739億，平均每年增加約740萬人。未來10年，我國的人口數量還將繼續增加，根據國家人口計劃生育委員會2007年發布的《國家人口發展戰略研究報告》預測，2020年我國人口將達到14.5億，2033年將達到人口峰值15億左右。同時，由于建設占用、農業結構調整、生態退耕、災毀等原因，我國的耕地數量由2000年的19.24億畝下降到2010年的18.26億畝。可見，人地矛盾加劇已成為一個不爭的事實，因此，今后一段時期，如何妥善處理好保障經濟發展和保護耕地資源的關系，是事關我國科學發展的重大政策問題，也是亟待研究解決的一項重要課題。

一、加強我國耕地保護的重要性

耕地關系到國家糧食安全、農產品質量安全以及農業和農村經濟的可持續發展。保護耕地是關系到我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。

（一）耕地保護事關和諧社會建設。自古以來，“民以食為天”、“無糧則亂”，“糧食安全”之于一個國家具有最根本的意義，是一個國家穩定社會政治局面，解決民生問題的關鍵，也是發展工業化、推進城市化的重要基礎。近年來，伴隨著城鄉一體化進程的不斷推進，出現各種新的社會問題，由于地方政府在土地利益問題上處理不當，從而導致部分失地農民因不滿情緒而上訪的事件時有發生。因此，在城鄉一體化的建設過程中充分保障農民的耕地財產權益，對于穩定國家和社會大局，推進和諧社會建設具有重要意義。

（二）耕地保護事關農民的生存與發展。能否“提高農民收入，維持糧價基本穩定，保障中低收入國民基本生活”是在全面建成小康社會進程中，對我國政府提出的嚴峻考驗。這一系列考驗能否順利通過均與耕地保護存在必然聯系。農民依賴耕地，通過農業生產創造社會財富，耕地上承載著農民自身所擁有的經濟權利和利益。不僅如此，隨著社會的不斷發展，人地矛盾不斷加劇，耕地作為一種財產，其內在的巨大價值不斷凸顯。可以說失去耕地就意味著農民受教育權、健康權、社會保障權、住房權等與生存和發展的相關權利缺失，深刻影響著失地農民的日常生活。

（三）耕地保護有利于生態安全。隨著我國小康社會建設進程的不斷推進，人民生活水平日益提高，對食品安全的要求逐步提高，特別是“三聚氰胺”事件后，人們對農產品質量和食品安全的關注度明顯提高。人們能夠吃上無毒、無害、綠色營養的食品才算實現了小康社會。耕地作為出產農產品的基礎，其質量優劣直接與土壤生物多樣性和以土壤為載體的植物、動物、微生物的生長繁殖有著密切的關系。質量較高的耕地土壤微生物區系健全，土壤動物數量眾多，適宜多種植物生長，并可有效減少水土流失的發生。保護耕地，實現土壤生物的多樣性，是維持生態平衡和生態安全的至關重要的一個環節。

二、我國耕地資源保護和利用的現狀

（一）耕地資源短缺、水土流失嚴重。我國耕地資源遠遠低于世界平均水平。“用占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口”，并且人口過快增長，特別是農村人口過快增長與農村教育、醫療衛生等條件發展不相適應，加劇了人口數量與質量的矛盾，造成了農村勞動力素質難以提高和就業難等問題；現有的貧困人口主要分布在農村，貧困造成耕地資源環境惡化，耕地資源環境惡化又加劇貧困，最終對耕地資源保護產生嚴重的制約。耕地質量下降和人口增加，造成人均耕地減少、土地負擔指數上升和耕地失衡等耕地資源危機。目前我國的土地和草原“三化”（退化、沙化、鹽漬化）面積持續擴大，自然湖泊數量和湖泊總面積持續減少。由于不合理的農業生產方式，致使大量農業遺傳資源損失，生物多樣性面臨嚴重威脅。全國因土地荒漠化水土流失，造成農業經濟損失。長江流域的60%泥沙來自中上游開墾的坡地，僅四川、重慶每年流入長江的泥沙達到5.33億噸。水土流失導致每年流失土壤50億噸，減少耕地100多萬畝，損失的肥力相當于4500萬噸化肥。全國扶貧計劃所確定的貧困縣中，約有80%屬于水土流失嚴重地區。

（二）耕地環境污染加劇、質量不斷下降。我國糧食問題非常突出，人均糧食占有量只有400千克，離發達國家每人800千克還有很大距離，一些貧困地區，糧食供應很不充分。隨著環境污染的加劇，食品污染問題日趨嚴重，據最近資料報道，全世界每年患癌癥的500萬人中，有50%左右與食品污染有關。其中，農藥是我國農產品污染的重要來源，主要農產品的農藥殘留超標率高達20%；化肥的大量施用，使農作物硝酸鹽含量超標，導致胃癌和食道癌發病率增加。近年來，由于人類活動釋放到環境中的激素類物質種類和含量急劇上升，大部分飼料含有激素、抗生素等有害人類健康的物質，通過食物鏈進入人體后，引起早熟、肥胖等疾病，對人類健康構成極大威脅。

（三）耕地保護體制不順。由于耕地保護、建設與管理缺乏有效統一的法律依據，在實際工作中出現了諸如多頭管理、體制不順等問題。根據《土地管理法》、《農業法》和《環境保護法》，土地、農業和環保行政主管部門都具有耕地保護管理與監督的職能職責。三部門依據不同法律在各自所屬領域開展耕地保護、管理與監督工作，但出現了職能交叉與職能空白的領域，形成各部門都有責任，又都職責不明，相互協調難，工作不能形成合力的局面。

三、創新我國耕地保護體制與政策的對策與建議

（一）加強宣傳，形成全社會的責任意識與全員參與耕地保護的良好態勢。受社會發展與自然環境變化等多種因素影響，耕地減少趨勢不可逆轉，而且減少速度在短期內也較難得到大幅度減緩。鑒于此，必須在全社會形成耕地質量與耕地數量同等重要的共識，樹立“耕地質量建設與保護是社會經濟可持續發展的基礎，是最大的科學發展觀”的理念，將耕地質量建設與保護任務上升為影響全局發展的戰略性任務來對待和執行。同時，應進一步加大宣傳力度，使每個人都能認識到耕地質量建設與保護不僅是全社會的責任與義務，更與每個人的生活切實相關，是所有社會人的責任與義務。

（二）建立、健全耕地質量保護與建設的法律、法規。近年來，湖南、天津、遼寧、江西和內蒙古等省、自治區、直轄市相繼出臺了耕地質量管理條例或辦法，以立法的形式規范質量保護、建設與管理行為，為明確各部門職能和規范耕地質量保護、建設與管理提供了政策依據和法制保障。目前，國家層面上關于耕地質量保護、建設與管理的立法工作尚處于在起步階段，相關部門應借鑒國內外耕地質量保護與建設的先進經驗，加強調研，積極協調，盡快完成耕地質量保護與建設立法工作。明確農民作為耕地質量保護與建設的主體地位，明確各部門在耕地質量保護、建設與管理中的地位與角色，建立責任追究制度、投入保障制度和等級認證制度、質量占補平衡制度，把耕地質量保護納入法治化的管理軌道。

（三）理順耕地質量管理體制。首先，尊重和保障農民作為耕地質量建設和養護的主體地位。《農業法》、《基本農田保護條例》已明確了農民在耕地質量建設與養護中的主體地位。在基本農田建設及農業綜合開發過程中，規劃設計、建設項目確定、工程建設、工程監督、建后管護等，應通過村規民約等制度設計，讓農民全過程參與，在參與中增加收入、享受建設成果，同時重建農民耕地質量建設與管護的責任意識。其次，強化地方各級政府耕地質量責任主體。《基本農田保護條例》確定了各級地方政府在基本農田保護中的責任主體地位，并將基本農田保護工作作為政府領導任期目標責任制考核的一項重要內容。下一步體制改革，應進一步明確地方各級政府耕地質量保護的責任主體地位，各級地方政府應加大轄區內統籌協調力度，認真履行分類指導、組織實施的職責。最后，明確農業部門的耕地質量管理主導地位。《土地管理法》、《農業法》和《環境保護法》等規定了土地、農業和環保行政主管部門的耕地保護管理與監督的職能、職責，形成了耕地質量管理職能職權的交叉，應盡快通過耕地質量建設保護與管理的立法，明確耕地質量管理的主管部門。考慮到農業行政主管部門在指導農民合理用地、養地，以及在基本農田建設方面的優勢，建議明確農業部門耕地質量管理的主導地位。

（四）加大耕地保護執法檢查與管理。各級國土資源部門要加強土地執法隊伍建設，嚴格落實土地執法動態巡查責任制，加強土地違法的檢查、處理力度。各有關部門要在查處土地違法違規案件中，加強協作配合，建立相應的溝通、協調和聯合執法機制。國土資源部門要會同監察機關等有關部門不定期地開展用地情況的執法檢查，重點查處非法批地、未批先用、“以租代征”、非法出讓土地、嚴重侵害群眾利益以及領導干部違規干預、插手經營性用地和工業用地招標拍賣掛牌出讓等行為。上級國土資源部門要加強對市、縣土地管理行為的監督檢查，發現違法違規行為，要及時提出糾正或整改意見，重大問題要直接調查并依法做出處理，對典型案件要公開立案查處。進一步規范案件管轄和辦理程序，創新辦案方式，建立國土資源與監察、公安、司法等機關的辦案協作機制和案件移送制度。此外，還應當賦予土地執法部門更強的行政執法權力，使其執法不受人為因素特別是地方領導的干涉。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊瑞文，趙士熙.農業可持續發展概論〔M〕.北京：中國農業出版社，2006.

〔2〕吳群，等.中國耕地保護的體制與政策研究〔M〕.北京：科學出版社，2011.

〔3〕劉俊.中國農村土地法律制度創新研究〔M〕.北京：群眾出版社，2012.

〔4〕柯楠.我國建立農民醫療保障法律制度的思考〔J〕.法學雜志，2012，（05）.

〔5〕柯楠.失地農民社會權憲政保障的法理依據及其對策〔J〕.青海社會科學，2012（02）.

〔責任編輯：郭梅東〕