北洋政府警察教育立法與中國近代警察教育法研究

摘 要： 北洋政府建立后，為了加強對警察教育的管理，制定并頒布了一系列有關警察教育的法規、條例、命令，具體規定了院校機構、課程設置與招生制度等方面內容。這些警察教育法規盡管存在缺憾與不足，但對完善近代警察教育法仍具有一定的借鑒意義，標志著中國近代警察教育法的初成。

關鍵詞： 警察教育 教育立法 北洋政府時期

北洋政府統治時期，建立了一套從初等警察教育到高等警察教育的比較完整的警察教育體系，是南京臨時政府警政的延續和發展。為了加強對警察教育的管理，維護其反動統治，北洋政府以清末與南京臨時政府警察教育立法為基礎，進行了一系列警察教育立法探索，是中國警察教育法制近代化進程中的重要階段。

一、警政機構的完善：北洋政府警察教育立法之保障

北洋政府建立后，通過加強中央和京師警政機構、整頓地方警政機構與構建專業警政機構等措施，建立起了一套比較完整的警察網絡，為北洋政府時期警察教育立法及實施提供了有力的保障。

（一）加強中央和京師警政機構

北洋政府沿襲南京臨時政府設立的官制，以內務部作為總覽全國警政的最高機構，其主要職責是制定警政發展的規劃和各種規章制度，把握全國警政的發展方向。內務部警政司雖為全國最高警務機關，但無直接向各級警政機關發號施令權，不負責指揮全國警察的實際活動。北洋政府還在對清末京師警政機構進行改組的基礎上建立了京師警察廳，直屬內務部，與警政司無從屬關系，經內務部核準可獨立發布適用于京師的規章。廳內置總監一人，指揮管理京城內的警察、消防，并總理廳務，監督所屬職員，步軍統領衙門裁撤后，兼管四郊警察行政。

（二）整頓地方警政機構

為了改變南京臨時政府時期地方警政的混亂局面，1913年1月，北洋政府通令撤銷各省巡警道和警務公所，于省會及重要商埠設警察廳，次要商埠道尹所在地設警察局，縣級警察機關一律改為警察事務所。為了“統一警政”，1914年8月，北洋政府頒布《地方警察廳官制》與《縣警察所官制》，明確要求依據省、道、縣三級行政建制建立相應的警察機關，并規定了各級警察機關與政府之間的關系。此后，各地省會道縣警察機關相繼開設。1918年北洋政府又頒布了《各省區警務處組織章程》。至此，北洋政府時期的地方警察機構設置趨于定型，建立了較為完整的警察組織體系。[1]

（三）構建專業警政機構

警察根據不同的職能分為若干種類，是近代警政的一個重要特點。北洋政府時期，隨著近代警政的確立，警察行政日趨規范化，警種分類也日趨成熟。為了“集中警權”，北洋政府組建了司法警察、消防警察、水上警察、鐵路警察、礦業警察和武裝警察等六大類專業警政機構。這些專業警政機構的建立，使得北洋政府的警察網絡更加完整、警政機構更趨完備、警察職能更為多樣。

二、警政法規的制頒：北洋政府警察教育立法之前提

北洋政府為了改變清末以及南京臨時政府時期警察法規混亂的局面，統一全國警政，制定并頒布了大量的警政法規。

關于組織人事方面的法規。中央制頒的法規主要包括：《內務部官制》（1912年）、《京師警察廳官制》（1914年）、《地方警察廳官制》（1913年）、《水上警察廳官制》（1915年）、《縣警察所官制》（1913年）、《京師警察廳分區規則》（1914年）、《地方警察廳組織令》（1913年），以及《招募巡警條例》、《巡官長警賞罰章程》，等等；地方頒布的警察組織人事法規則更多。這些法規比較詳細地規定了各級警察機關的組織制度、權責范圍、相互關系，以及警務人員的錄用、獎懲、撫恤等事項。[2]

關于治安方面的法規。這方面的法規主要有：《治安警察條例》、《違警罰法》、《報紙條例》、《警察廳戶口調查規則》、《管理收藏槍支規則》、《出版法》等，比較明確地對各類違反公共安全的行為、處罰程序及具體的處罰辦法進行了規定。這類法規涉及范圍最廣，數量繁多，是北洋政府對社會治安進行管理的主要依據。

關于工作規程方面的法規有：《勤務督查施行細則》、《京師警察廳辦事細則》、《京師警察廳會議規則》等，主要用于規范和調整警察機關及警務人員的日常活動。

從上述分析可以看出，與清末及南京臨時政府時期相比，北洋政府警政法規所涉及的種類更齊全，范圍更廣，條文也更具體，為北洋政府時期警察教育立法及實施提供了必要的前提。

三、警察教育體系的構建：北洋政府警察教育立法之基礎

北洋政府十分重視警察教育，以強化警察的作用，認為“整理內治以警務為先”而“振興警政以人才為亟”，以“統一教育，集中警權，注重實用，以期整飭地方警政”作為警察教育的基本方針，把警察教育和集中警權緊密地結合起來，力圖使警校成為培養維護其反動統治忠實工具的場所，通過警校畢業學生牢牢控制中央和各省區的警權，避免警權旁落，充分發揮警察機構的鎮壓職能。

北洋政府于1912年10月發出通令，裁撤了各省原有警察學堂，將原高等巡警學堂更名為“警察學校”，直屬內務部，恢復了中央警察教育。1914年學校停辦。1917年北洋政府內務部又設立“警官高等學校”于北京。該校“以教授警察實地應用各學科、養成警察官吏高等學識為宗旨”，組組較為嚴密，學術水平也較高，為此期間我國警察教育的最高學府。[3]

北洋政府培訓一般巡警的學校為巡警教練所，是短期培訓班性質的教育機構。北洋政府巡警教練所，即初等警察教育經歷了兩個階段：1917年11月以前，巡警教練所是對新募巡警的教育和在職巡警培訓，且以后者為主；1917年11月以后，北洋政府則把巡警的招募和訓練緊密聯系起來，這一時期則主要對新募巡警進行教育。

為了培養從事警察教育的師資力量，北洋政府于1914年在中央設立“地方警察傳習所”，調訓各省在職警務人員（實際上成為繼警察學校之后的最高警察學府）。但僅培訓一期，于1916年底停辦。1916年11月，中央內務部“為統一全國警政起見”，要求各省在省會設立警察傳習所一處，以“養成警察模范人才”。據此，各地警察傳習所相繼成立。值得指出的是，各省警察傳習所和中央內務部設立的地方警察傳習所作為北洋政府在一個時期內采取的暫時措施，不是貫穿于整個北祥政府時期的固定制度。[4]

至此，北洋政府初步構建了包括高等警察教育（高等警官學校）、初等警察教育（巡警教練所）和特種警察教育（警察傳習所）三個基本環節在內的警察教育體系。

四、警察教育立法的特點：北洋政府警察教育立法之評價

北洋政府時期的警察教育事業有了較大的發展，成為國民教育的一個重要組成部分，并對這一時期的教育事業產生了較為深遠的影響，是與其警察教育法制建設密切相關的。

（一）警察教育立法的統一化

為了徹底改變了清朝末年“學堂多，則避選必不精，系統紛，則精神必不徹”的混亂局面，北洋政府在警校的設置上，著力加強中央一級的警察教育，從人力、物力、財力上給予有效保障，同時著力對在職警員進行培訓。與之相適應，北洋政府進一步加強警察教育立法，通過警察教育立法統一警政、警權及警察教育。

1917年4月，北洋政府召開全國警務會議，總結以往的做法，決定把巡警的招募和訓練統一起來，擬出了《招募巡警大綱》和《教練巡警大綱》，并以大綱作參考，制定了《招募巡警章程》和《巡警教練所章程》，于同年11月1日通咨各省區貫徹執行。這些警察教育法規的頒行，統一了各省巡警教練所的設置及巡警的招募。

章程頒布后，各省巡警教練所紛紛設立。這些巡警教練所為近代中國培養出了一大批警察專門人才。這批人才不僅成為北洋政府警察隊伍的基干，而且直接在南京國民政府時期的警察建設中發揮著骨干性的作用。

（二）警察教育立法的層次性

北洋政府制定的警察教育法規在體現立法統一性的同時，也表現出層次性的特點。

中央制定并通行全國的警察法規，既有專門為全國警察教育最高學府制定的法規，如《（京師）警察學校教務令》（1913年）、《（京師）警察學校組織令》（1913年）、《（中央）地方警察傳習所章程》（1915年）、《地方警察傳習所學員畢業獎勵規則》（1917年）、《（內務部）警官高等學校章程》（1917年）等，又有為規范地方或部門警察教育而出臺的法規，如《各省警察傳習所章程》（1916年）、《巡警教練所章程》（1917年）等。

地方制定并在本區域內有效的法規。如《江蘇省暫行巡警教練所簡章》、《江蘇省暫行各縣巡警教練所細則》、《京師警察廳巡警教練所章程》、《京師警察廳募警講習所章程》等。以《江蘇省暫行巡警教練所簡章》和《江蘇省暫行各縣警察教練所細則》為例，依據該《簡章》和《細則》，“教練所為訓練本縣各區巡警而設，故定名為某縣巡警教練所”，“教練所學生定額百名（參酌地方情形，得由民政長加減），概由本地方募集選定”。由此可見，這些地方性警察教育法規絕大部分系地方當局為貫徹或變通執行中央警察教育法規而出臺的有關規章。

北洋政府警察教育中體現的分層次辦學的思想，為南京政府時期的警察教育及其立法提供了范例而被沿襲與發展。

（三）警察教育立法的局限性

同清末、南京臨時政府時期的警察教育立法一樣，北洋政府的警察教育立法活動，由于受各種主客觀條件的限制和制約，仍存在著明顯的缺陷和不足，這主要體現在：[5]

首先，警察教育法規體系極不完善。北洋政府時期的警察教育立法，雖較清末有很大進步，但與同時期歐美諸國和日本等國相比，無論在種類構成，還是在內容體例等方面都極不完備。北洋政府繼續秉承清末恪守不平等條約的慣例，使得北洋政府的警察教育立法仍具有半殖民地半封建社會立法的色彩。不僅如此，而且在洪憲帝制后的12年間，警察教育立法幾乎再無建樹可言，這使得本來滯后的中國近代警察教育立法事業又進一步拉大了與世界先進國家的距離。

其次，警察教育法規缺乏權威，存在著嚴重的有法不依，執法不嚴的情況。從上述分析可以看出，雖然制定了相關警察院校組織法規，但其存廢仍很隨意。如內政部警察學校，中央“地方警察傳習所”等。中央尚且如此，地方更不必多言。這些事例都說明北洋政府警察教育立法并未起到指導警察教育發展的法律基礎作用，反映出北洋政府貫徹執行法律制度的無能和低效。

再次，北洋政府警察教育立法的步伐仍相當緩慢，警察教育法制建設明顯落后于警察事業發展的需要。北洋時期的警察教育法規種類雖達十余項，但領先或同步于警察教育活動的警察教育立法卻不多見。除少數法規稍稍領先或同步于警察教育活動，帶動了北洋時期的警察院校建設外，大部分警察教育立法并未超出清末立法的范圍，這些都嚴重影響了國家運用警察教育立法指導警察教育活動，規范警察教育秩序的法律功能。袁世凱死后，政局動蕩，內戰頻頻，北洋軍閥政府政令不出國門，警察教育立法最后淪為各派軍閥勢力爭權奪利的工具。

最后，北洋政府加強警察教育及其立法的根本目的是維護與延續其專制統治，警察教育內容的核心還是封建的忠孝思想。同時，北洋政府官員少有機會研究近代警察教育理論，對西方警察及其教育制度知之甚少，而國人對近代警察制度的認識則知之更少。在這種背景下，北洋政府警察教育立法必然帶有兩重性：既有向近代警察教育制度靠攏的進步傾向，又始終未能擺脫落后的束縛。

總而言之，北洋政府制定的警察教育法規盡管不完全符合當時的中國國情，具有歷史的局限性，但是，北洋政府警察教育法基本上反映了警察學和教育學的一般規律，確定了近代警察教育制度在中國的地位，促進了近代警察院校的發展，從制度上保證了近代中國警察教育穩步推進，從而為中國近代警察教育法的確立起到了促進作用，標志著中國近代警察法的初步形成。

參考文獻：

[1]萬川.中國警政史[M].北京：中華書局，2006.

[2]韓延龍，蘇亦工.中國近代警察史[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[4]孟慶超，宮淑艷.近代中國警察教育之探索[J].山東警察學院學報，2005（5）.

[3]柳衛民.警察教育若干問題研究[M].武漢：武漢出版社，2007.

[5]柳衛民.中國警察教育立法研究[M].武漢：武漢出版社，2006.