直擊明確事權

亓坤

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，對于中央和地方的財稅關系進行了全面的頂層設計，并首次提出“建立事權和支出責任相匹配的制度”。

經過30多年改革， 中國經濟現在已經進入改革的深水區。財稅改革牽一發而動全身，被稱為最難啃的“硬骨頭”之一。其中預算改革、財稅改革、事權財權匹配是《決定》中財稅改革中主要組成部分，明確事權是深化財稅體制改革中的難點和重點。

1994年開始的分稅制改革推行近20年，取得了豐碩成果，但同時，它的邊際效益正在下降。事權與財權不協調，“中央的事少錢多，地方的事多錢少”的問題逐漸凸顯。

事權與支出責任

《決定》中提出，“建立事權和支出責任相匹配的制度”。本刊記者從各地財政局了解到，財政工作者，特別是基層財政人，對“事權和支出責任相匹配”的說法心中都存在疑惑。一些人甚至認為，事權和支出責任似乎是同一個問題。

近年來，一些經濟學人士常說“事權和財權相匹配”；而一些財稅領域學者強調“事權和財力相匹配”，也有學者認為“支出責任和財力相匹配”。此次《決定》則明確提出，“事權和支出責任相匹配”。

財政部部長樓繼偉在其著作《中國政府間財政關系再思考》中談到，在計劃經濟時期，“權”字十分重要。而在市場化改革后，事權主要指公共服務的職能劃分，愈來愈接近支出責任的劃分，因此，“責”字十分重要。

而事權與財權匹配、事權與財力匹配，財權和事權分布由不同的原則和標準決定，按收支數判斷“財權和事權相匹配”不可能成為政府間財政關系的常態。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希公開表示，以前更多是事權和財力相匹配的提法，支出責任不同于財力，財力強調的是錢的來源，而支出責任更強調誰花的錢，強調了“誰花錢，誰辦事”，支出責任是連接財力和事權之間的橋梁。

事實上多年來中央給地方政府下放了很多事權和支出責任，但是當地方政府真正使用的時候，仍然受制于中央，中央嚴格規定了用法甚至適用范圍。西部某縣財政局工作人員告訴記者，這種“事權”并不是真正的事權。如果想真正發揮地方的主動性和積極性，還是要明確支出責任。

另外有專家表示，現在依然有很多事權歸屬糾結不清，從某一角度看應該歸地方政府負責，從另一角度看應該由中央政府負責，從不同角度看，結果也不同，存在中央與地方劃分不清的情況。也連帶財力配置方面受到影響。

三中全會對中央和地方關系的重視符合預期，但提法卻出乎預料。此前，社會和學界呼吁最多的是“中央向地方下放財權或給予更多財力”，聚焦點在于調整中央和地方之間的收入分配。但三中全會公報，毫無疑問的將明確中央和地方事權和支出責任放在首位，作為對“明確事權”的補充，提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，目標是解決中央和地方事權和支出責任的缺位、越位和錯配等問題。

集權與分權

在中國財政改革過程中，集權還是分權一直都是改革的關鍵點，同時也是難點。

事實上，在《決定》中，有很多人都注意到，全會公報在財稅領域的100多字表述中，兩次提到事權，包括“明確事權”和“建立事權和支出責任相適應的制度”。

這一問題之所以成為當前財稅領域引人關注的熱點，有著深刻的歷史原因。自1994年分稅制改革以來，在財權上移的過程中，出現了事權下移的趨勢。地方政府逐漸呈現出財權和事權不匹配的狀況，為了擴大收入來源，地方政府使出渾身解數，由此引發的一系列問題不容忽視。

東部某縣政府工作人員向記者坦言，“很多人認為我們東部地區經濟發展快，財政收入高。與此同時，每年以轉移支付之名從東部轉走大量的財政收入后，地方政府可支配的財力卻非常有限。如果問我現在最關心什么，我們地方政府最關心的還是財權在中央和地方如何配置，現在地方干的事情太多了，但我們卻沒有足夠的財權，收上來的稅大部分都給中央了。”

湖南省耒陽市馬水鄉財政所所長蔣小菊說：“作為中部地區，我們這樣的逆向型縣具有代表性，即上繳的少，撥入的多。一個中等縣一年的財政收入20個億，上繳40%，剩余的本級財力12個億，除了發工資和基本運轉所剩無幾，但縣級政府還要承擔教育、醫療、社保、基礎設施建設、維穩等與群眾息息相關的職責。這些職能的實現只能靠上級轉移支付，我縣的專項和一般性轉移支付達22個億，其中一般性轉移支付只有1000多萬，即使像有的地方一般性轉移支付過億，也還遠遠不夠。地方政府缺錢，逼迫著地方舉債搞基礎設施建設、以土地收入保地方財政。”

審計署2013年上半年報告顯示，在事權分配方面，18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責任的僅占21%，而教育、衛生、支農等支出責任多數未明確；而在財權方面，18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分別分成9%、13%、26%；地方各級稅收收入多數不能滿足其當年公共財政支出的一半。

本刊記者了解到，我國從1994年分稅制后，中央財政收入占比迅速提升，很快到達50%以上，與此相對應的是，中央的財政支出僅占總財政支出的不到20%，地方支出則超過了80%，而地方支出的約40%需要依靠來自于中央的轉移支付和稅收返還。

某縣財政官員表示，當地政府用45%的預算財力承擔75%的事務，財力事權極度不匹配 。尤其是在當下財政收入增速放緩的大背景下，地方對中央的轉移支付更加依賴。

多年來，集權和分權是政府間財政關系中一個持久的主題，也是個引起廣泛爭議的話題，在多層政府結構中，過度集權與過度分權都會造成許多問題。關鍵是在于什么樣的權力應該集中，什么樣的權力應該分散，到達集權和分權的最佳平衡點，就能解決中央和地方的關系問題。

目前，有關部門已開始著手相關改革的頂層設計。財政部部長樓繼偉在多個場合指出，在財稅體制改革的思路上，把重點放在調整中央和地方政府的事權上，尤其是要上收地方部分事權，從而減少對地方財權下放。在他的《中國政府間財政關系再思考》一書中，提出了劃分政府間事權的三原則：即外部性、信息復雜程度和激勵相容。這抓住了政府間財政關系確定的基本精神。

書中指出，以外部性、信息復雜程度和激勵相容為原則劃分政府間事權的前提下，應當適度集中部分事權。考慮到醫療和社會保障關系到社會公平和勞動力的跨地區流動，應當主要由中央政府統一管理和投入，但醫療問題涉及的信息更復雜，因此醫療要由地方政府負責。換而言之，如果某項服務的受益人在鄉鎮一級的范圍內就完成，那么由鄉鎮一級負責承擔服務最合適；如果該項公共服務的收益范圍是全國，那么該項服務就應該由中央負責。

《決定》中指出，適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。所謂集權是事權上移，指將一部分不適合較低層級政府承擔的事權轉移至較高層級政府，或者共同承擔。

現在，各地方財政正翹首企盼財政改革的細節和時間表。