財政效率重構

谷文

十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。其中將“提高效率”單獨作為一個說法來提出。那么什么是財政效率？

財政效率（fiscal efficiency）是在西方“政府再造運動”中提出來的，國內對此比較生疏。公共財政是與市場經濟體制相適應的財政運行機制，市場經濟本身是富有效率的，公共財政也應具有效率屬性，財政效率高低是評價公共財政體制框架成敗的核心，提高財政效率既有利于推進公共財政體制建設，也有利于推進我國整個市場經濟體制的建設。

不要忽視社會效率

廣東省財政科學研究所許航敏博士表示，財政效率，實際上可以分為財政的經濟效率和財政的社會效率兩個研究方向，我們一直在重申和強調的，大多數是財政的經濟效率，即狹義上通過財政手段，使得經濟活動中各生產要素能夠通過合理配置達到最佳經濟效果，使得社會資源能夠得到合理配置，這就是實現了其經濟效率。從另外一個角度來說，這屬于財政事物、財政事務與財政實務三層次中最低的財政實務層次效率。

他表示，我們現在亟待提高的，實際上并不是財政實務中的經濟效率，而是財政的社會效率。

所謂財政的社會效率，是指財政職能的履行應當能夠改善社會成員的收入分配狀況，為社會成員的全面自由發展創造有利的環境，有利于人與人、人與社會以及人和自然的和諧發展。具體而言政府應當通過合理的運用財政稅收手段，為社會成員提供必要的國防、民主和法制，保障其能夠有一個自由發展的環境，同時積極為社會成員提供各種服務，滿足其各種層次上的需求，使其受惠程度大大提高，從而保證其能夠在最大范圍中自由發展。比如，政府以一定的財政資金作為保障，積極發展教育事業，并使得社會成員受教育的機會均等，從而滿足其在教育方面的需求，保證社會成員的全面自由發展，這就是財政的社會效率高的一種表現，其實說的也是財政資金投向和按照什么來分配的問題。

從廣義的績效定義上來看，我們亟待提高的財政社會效率，也可以稱作財政的“績”即業績的一種提高。反而言之，現在財政效率的低下，實際上主要是財政社會效率的低下。他表示，這要分兩個層次來看：第一個層次，即財政本身的效率，或者說是績效問題。第二個層次，是財政的外部執行效率問題，即廣義上建立高效政府的障礙問題。這兩個問題分而解之，才能讓財政效率得到長期有效的改善。

效率基于績效

廣東省財政科學研究所所長黎旭東表示，從提高財政效率延伸到提高財政績效，首先要解釋績效這個詞匯的含義。

“績效一詞有三層意思：一是績，說的是業績，指的是工作、辦事本身的成績，辦事利不利索，這也是財政效率的含義；二是效，說的是效果，這項工作和辦事結果的大小，解決了什么問題；三是績效，是指業績與結果的比較，結果是值不值的問題。三層意思統一起來才是完整的績效。”黎旭東說。

基于此，他表示，提高財政效率，不能割裂的單純談財政的“效率高低”。按照多快好省的傳統理論，財政效率高，只能說明財政辦到了“多，快”，而“效果”才說明了這件事辦的好不好。而省不省，則要將兩者結合起來看。兩者是一個辯證統一的整體。所以也可以概括的說，講財政績效，就是講財政效率。

“而績效產生于人的責任的履行。”他說，績效是對行事成本代價的評判標準，但這個標準并非客觀的絕對標準。“我們說止于至善，不是最善的意思，而是盡量努力的結果。”所以他表示，提高財政效率，也應該以各地之前的財政效率為基準，而非以共性為基準。

那么財政效率的突破口如果在于財政績效體制的建立，從技術手段上我們已經有過太多的描述。廣東作為傳統意義上的財政“排頭兵”，黎旭東在多年的財政績效實踐中表示，相對于實際操作層面上的困難，在部門關系間的困難更大，也更直接。

破除部門障礙

黎旭東說，財政效率的低下，根本來源于計劃經濟體制下政府各部門按專業劃分、按條塊設置、管理，切分政府公權。雖然在經濟體制轉軌過程中，市場參與了部分資源的配置，但政府部門仍然是主導，各部門的財權和事權隨著經濟社會的建設發展需要逐步擴大，其結果是財政部門在分配資金的過程中受制于政府各部門，尤其是其分管領導的權威和壓力，導致資金分配不公平和“人治”化，部門在一定程度上架空了財政的分配權，部門內部的二次分配現象嚴重；在現行按需分配的財政分配體制下，部門對各類專項資金的預算需求剛性化，當年的立項預算成為下一年的常規預算，資金需求只增不減。有些部門為了能夠獲取更多的資金，巧設名目，不顧大局。有限的財力被肢解、分散到各部門。財政部門對各部門的專項資金進一步的配置去向和使用情況無權干涉，財政部門對資金使用的必要性、優先性、真實的需求額度、有效性無知情權和控制權，只能粗放地對預算“攔腰砍一刀”。在潛規則博弈下，部門不斷做大做空預算，導致不良循環局面，作為百姓納稅的掌管者和代理人，財政部門卻成為各部門資金使用情況的責任承擔者，事實上，其他部門已經取代了財政部門對財政資金的使用、管理和控制權力。

黎旭東表示，推行財政績效，提高財政效率最直接的問題來源于部門“挾天子以令諸侯”的切割和固化財權財力，使得財政分配難以為繼，甚至產生一系列的國庫空虛、橫征暴斂、腐敗叢生、民不聊生，最終甚至會導致亡黨亡國的問題。而要解決這個問題就得改變財政的分配方式，將“按權力分配”轉變為“按績效分配”。

他表示，財政績效管理的核心是管住部門單位的用錢“責任”，管理好用錢的行為、利益和效果，而非單純的管錢。為了達到這一效果，就必須打破原有的權力機制。“部門單位僭越政治決策權，‘竊取法律和紅頭文件來作為‘尚方寶劍來切割固化財力，無非就是為了部門利益。”

他表示，部門之所以能夠不斷“竊取”尚方寶劍，就是因為財政分配沒有任何可以化解的招數，而且部門單位用錢不需要承擔任何用錢責任。在這種狀態下，談財政效率就一定是空談。他們可以隨心所欲的花錢，甚至中飽私囊。因此財政部門績效管理和提高效率的核心是以子之矛攻子之盾，尚方寶劍可以用來切割財力，財政部門也可以用這把尚方寶劍來約束用錢單位的責任和行為、利益和效果，“用錢單位會打領導牌，那財政部門就要更會打才行。”只有破除了這種“部門效率”的障礙，“財政效率”才能從根本上得到提升。