現代財政與國家治理

黃前柏

十八屆三中全會為下一步的整體改革設計了框架和路徑，讓人為之鼓舞。

單就財稅體制領域改革來說，更是濃墨重彩，《決定》中提出了“現代財政”的理念，指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，科學的財稅體制是優化資源分配、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這是對財政職能作用的重要論斷。

從以往的經驗來看，財政被政府過多地作為一個工具在使用，而現代財政更是國家治理的基礎。

從“放權讓利”到“現代財政”

從財政的經典定義來看，國家為實現其職能，憑借政治權力參與部分社會產品和國民收入的分配和再分配所形成的一種特殊分配關系。

追溯財政的發展，其職能和定位也一直在變化和發展，但都離不開當時社會的時代背景。

根據中國社科院財經戰略研究院院長高培勇的研究，伴隨著1978年十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，迄今為止，財政發展經歷了時代印記鮮明的幾個階段。

第一階段，通過“放權讓利”激發改革的積極性（1978-1994年）。

在改革初期，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財政上的管理權；政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。

主要的措施有，在中央與地方的財政分配關系上實行“分灶吃飯”；在國家與企業的分配關系上實行“減稅讓利”；在稅收建設制度上著眼于實行“復稅制”；在與其他領域改革的配合上，給予“財力保障”。

第二階段，財稅體制改革踏上了制度創新之路（1994-1998年）。

1992年中共十四大正式確定了社會主義市場經濟體制的改革目標，這也讓人們意識到“放權讓利”的改革不可持續，由側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。

按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權”的原則，通過建立以增值稅為主體消費稅和營業稅為補充的流轉稅制、統一內資企業所得稅、建立統一的個人所得稅制、擴大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅，以及確立適應社會主義市場經濟需要的稅收基本規范等一系列行動，全面改革稅收制度，搭建了一個新型的稅收制度體系。

第三階段，構建公共財政體制框架（1998-2003年）。

1994年財稅改革所著眼的主要是以稅制為代表的財政收入一翼的制度變革，至于另一翼——財政支出的調整，雖有所涉但并未作為重點同步進行。于是在上世紀90年代后期，以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”及財政支出管理制度改革先后進入財稅體制改革的重心地帶，并由此將改革帶上了財稅體制整體框架的重新構造之路——構建公共財政體制框架。

第四階段，進一步健全和完善公共財政體制（2003年至今）。

根據十六屆三中全會部署，將完善公共財政體制納入完善社會主義市場經濟體制的整體布局，從而在兩者的密切聯系中謀劃進一步推進公共財政建設的方案成為題中應有之義。以此為契機，中國財稅體制改革開始了旨在進一步完善公共財政體制的一系列操作。

當歷史的節點到了十八屆三中全會，“現代財政”理念的提出讓人耳目一新，更是被提升到了國家治理的高度。

由于我國缺乏財政法治傳統，財政被過度工具化，財政的職能和作用也被大大縮小。此次，將現代財政提升到國家治理的高度，反映了決策層著眼于整體性、系統性的改革新思維。

邁向國家治理

財政為庶政之母，國家治理需要財政作為基礎和支柱，同時國家治理的所有活動也都反映到財政改革發展過程中。

那么，國家治理是什么？國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。包括行政體制、經濟體制和社會體制。

著名政治學者、中央編譯局副局長俞可平認為，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。

其衡量標準至少有五個。一是公共權力運行的制度化和規范化，要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序。二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位。三是法治，“憲法和法律成為公共治理的最高權威”，法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力。四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益。五是協調，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排座位一個統一的整體相互協調，密不可分。

上升到國家治理層面的現代財政，究竟該從哪些方面著手建立。財政部長樓繼偉認為，建立現代財政制度應該從幾個方面入手。

一是建立現代預算制度。現代預算制度是現代財政制度的基礎。審核預算重點應該從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。抓緊研究實現中期財政規劃管理，逐步強化中期財政規劃對年度預算的約束性。此外，就是預算公開，逐步實施全面規范的預算公開制度。

二是建立現代稅收制度。深化稅制改革的重點包括：全面推進增值稅改革，推進消費稅改革，調整其征收范圍、環節和稅率；加快房產稅立法和改革步伐，提高保有環節的稅收；推進資源稅從價計征改革，推動環境保護費改稅，進一步發揮稅收促進資源節約和環境保護的作用；加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，充分發揮中央、地方兩個積極性。

三是建立事權與支出責任相適應的財政體制。事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提。在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段進行調節上下級政府、不同地區之間的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。

理財為治國核心

著名財政學家熊彼特曾說，一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結構。無論什么時候，財政都對一國的政治和社會演進具有決定性的影響。

此次三中全會將財稅體制改革放在了很重要的位置，財政地位也得到了空前提升，在當前改革步入深水區，改革的“硬骨頭”越來越多的時刻，財稅改革是當前的最佳突破口之一。因此，在這般寓意下，治國當以理財為核心。

天津財經大學副教授任曉蘭認為，財政問題對于現代國家建構具有著重要的意義。這是因為，只有提升了國家汲取財富和合理預算的能力，國家的權威才能得到增強；只有約束住國家征稅和預算的權力，國家才能實現權力的分立和制衡；另一方面，也只有將與社會成員密切相關的財政預算公之于眾并允許公眾廣泛參與，一個成熟的社會才有可能逐步形成。

治國應以理財為核心，合于現代國家的基本理念，財政可以看作是連接政治體系、經濟體系和社會體系這三個系統的媒介。

以財稅體制改革為切入點，帶動行政體制改革，從而影響政治體制改革的多米諾骨牌效應能否實現？