政府向市場買服務的深意

毛壽龍

毛壽龍 中國人民大學公共政策研究院執行副院長， 中國政府制度創新研究中心主任

國務院總理李克強7月31日主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務。會議明確，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。

黨的十八大報告明確指出，加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

創新公共服務機制

公共服務，是集融資、生產、提供和消費的合作產品。對于很多公共服務來說，融資方是政府，生產方是政府，提供方也是政府，這是典型的政府公共服務。政府負責融資、生產、提供公共服務，發揮了積極作用，比如義務教育服務，可以解決這個服務面臨的諸多問題，讓孩子享受教育的同等服務。

推進向社會購買公共服務的政策，與發揮市場力量的總體改革思路一脈相承，其主旨是促進政府職能轉變、構建新型政社關系，提高公共服務的質量和效率。政府具有行政化特點，容易導致相關教育機構也出現行政化問題。政府管理存在標準化、指標化管理等問題，這會扼殺很多創新。政府管理可以在開始的時候提高服務質量，但是對于多樣化的服務，卻不易固化其質量標準。

政府推購公共服務是讓公共部門借助社會力量管理和運行，消除政府與企業、社會的差異，從政府包辦模式走向協作模式，使市場機制介入公共服務。對于行政化來說，很多政府生產和提供公共服務的單位都是事業單位，有行政級別，往往按照行政命令行事，專業人員憑良心做事情，缺少工作質量的衡量標準，容易出現成本高，效果差的弊端，使政府的財政包袱不堪重負。

讓社會力量參與到多樣化的公共服務，符合效率優化原則，既有利于提升了服務質量又有效提高效率。

并非簡單市場化

推進政府向社會力量購買公共服務，社會化、市場化顯然是一個重要的方向。政府購買公共服務，從市場化角度分析將在兩方面產生影響：一是以更少的成本向國民提供更豐富和優質的公共服務；二是政府可以通過引入社會資本，減輕政府投資公共服務的資金壓力，為經濟增長添加新的動力。

如果改革者過于關注市場化的資金而忽視了提高公共服務水平，讓“經濟增長”動機占支配地位后，在購買公共服務的過程上就會向某個方向偏斜，甚或導致那些沒有經濟利益但惠及眾多普通國民的公共服務不被購買或較少購買，那么這項改革就難以獲得預期支持。

對于小眾而多變的公共服務來說，政府提供服務，往往無法適應老百姓的切身需求，政府購買社會服務，可以解決上述很多難題。

提供公共服務是重要的社會責任，并非是簡單的市場化。政府把公共服務的提供轉移到社會組織、機構和企業手中，減少財政支出和公共責任的收益，承接者則獲得物質上和聲譽上的收益。然而，公共服務的競標同樣有可能成為腐敗的新災區，對此，國務院會議提出了“嚴格程序，競爭擇優”、“嚴格政府購買服務資金管理”、“建立嚴格的監督評價機制”。

再釋積極信號

政府購買社會服務，有利于促進政府工作改革。一方面，有利于建設陽光政府，樹立積極的政府形象；另一方面，有利于建設法治政府。同時，政府購買公共服務，需要老百姓參與確定服務需求，以及提供公共服務的方式，并讓老百姓參與和監督相關的過程，這顯然有利于建設民主政府。

政府購買服務，往往是直接面向老百姓提供公共服務的政府負責的，這樣，有利于政府服務職能下沉，充實基層政府，有利于多中心治理結構的形成。在多中心治理結構條件下，加上政府購買服務，老百姓的需求就可以通過菜單化來處理。由過去政府生產什么，百姓就消費什么，轉變到現在政府購買服務，不斷豐富服務的菜單，讓老百姓有了選擇權。服務的數量和質量，也會根據個性化的需求來進行設計。

在多中心治理結構條件下，政府的公共服務可以成為一個平臺，不僅僅制定購買服務百姓消費的服務菜單，也可以百姓提供需求，社會組織根據百姓需求形成新的菜單。對于新菜單，還可以在這個平臺上向社會融資，通過社會融資使該項目在相關平臺上立項，為社會公共服務發揮更加積極的作用。主動去籌集資金，這樣，政府采購公共服務的平臺，就成了政府和社會合作共同形成需求、提供融資和多種方式提供公共服務的公共平臺。

公民的公共服務需求表現得越來越成熟，社會組織在融資、生產和服務供給方面也越來越具有能力，政府的資金也會越來越得到有效的使用，這就形成了政府、社會組織和公民三角互動治理的穩定結構。在這個結構中，供需信息不對稱問題可以通過開放、競爭的機制得到解決，社會組織之間也會通過競爭得到成長，不僅公共資源配置效率可以得到大大提高，更可以讓公共資源本身得到進一步的拓展。

在規范中前行

政府購買公共服務的政策實施，也會遇到“成長的煩惱”。社會組織依靠政府提供的資金，就會導致社會組織只看到政府需求，看不到社會需求的問題。社會組織生產服務，更多地考慮政府的要求，而看不到社會的要求。同時，政府采購公共服務，可能產生服務價格上漲的問題，或者出現服務的排隊問題，甚至可能出現服務質量下降的問題，對高質量的市場化的公共服務，形成了擠出效應。

在政府推購公共服務的過程中，關鍵要讓社會組織在多個領域得到發展，不僅僅發展直接生產服務的社會組織，更要鼓勵發展發現和形成老百姓公共服務需求的社會組織，還要發展支持和監督性的社會組織。只有這樣，社會組織之間不僅可以通過相互競爭提高品質，還可以通過不同種類社會組織的發展，形成社會組織之間的相互支持和制約。

政府推購公共服務的有效實施，關鍵還是要形成和完善相關的多中心治理的制度平臺。在這個平臺里，公民是核心，各級政府及其部門都可以參與到特定的公共服務平臺里提供融資和服務菜單，各種社會組織，甚至是企業組織，包括資金充足的佛教組織，也可以積極參與，公民個人，媒體，基金會，都可以積極參與到這個平臺里。只有建成了這樣的多中心治理的開放的公共平臺，才會真正做好充分的融資，做好多中心的競爭和發展，真正做到為人民服務。