供給過剩的新城

本刊記者 張宏

一些地方超前規劃各種工業園區、開發區和新城區，缺乏產業支撐，造成很多“空城”。圖為鄂爾多斯耗資50多億打造的新城康巴什，成為一座無人居住的“空城”，隨處可見停工的爛尾樓。

高聳的樓房一幢接一幢，嶄新而空曠；寬闊的馬路，行人稀少也沒有車流；在樓墻的角落處，廢紙廢方便盒被暴曬得早已脫去色澤。白天，這里靜寂著，唯有陽光懶慵地烤曬著大地；夜晚，沒有星光，沒有生機，靜默得讓人害怕……但這里是城市，城市的新區。

這樣的場景，在全國并不唯一，不少地方政府重金打造的城市新區因人煙稀少被界定為“空城”、“鬼城”。從鄂爾多斯康巴什新區、營口營東新城、合肥濱湖新區、常州南部新城、十堰東部新城、仙桃南城新區到云南呈貢新區，這些新城都是被媒體梳理出來的“空城”代表。

據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對全國12個省區的調查摸底，12個省會城市都要建新城，144個地級市中有133個提出要建新城新區，共規劃建設了200個新城新區，161個縣級城市也有67個規劃建新城。這些新城多以“高新技術產業開發區”、“產業園區”、“中央商務區”、“城市副中心”等名義進行建設。但各地層出不窮的新區規劃，一般都提出了較高的建設標準，在規劃面積和人口上普遍超越現實，也超越了經濟社會發展規律，不僅易導致同質化競爭下產業過剩，也浪費了土地等資源。

面對新一輪城鎮化浪潮，如何避免攤大餅式的簡單模仿、復制模式，如何避免以產業新城為名的新區建設最終變成房地產開發的“造城”運動，如何避免“被城鎮化”與“空城”？這要求地方政府改變對政策紅利的路徑依賴，轉變“大包大攬”的工作思路和對新型城鎮化的正確認識。

攤大餅下“空城”頻現

城鎮化將成為我國經濟一個新的增長點已成為社會共識，在面臨經濟下行的背景下，城鎮化更是被不少地方政府視為促增長的重要支撐點，紛紛提出新城新區建設規劃。

但全國人大財經委的一份關于城鎮化調研報告稱，一些地方借推進城鎮化之名，盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，大搞基礎設施建設和房地產開發投資，超前規劃各種工業園區、開發區和新城區，缺乏產業支撐，造成很多“空城”。發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令就表示，“中部落后地區的一個城市甚至出現要求其轄區內各縣必須建一個城市綜合體，但其人均年收入僅五六千元，完全沒有對綜合體的消費能力。”

另外，不少地方的新區建設，在規劃面積和人口方面都較為超前。在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等提法比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。而這些新城的建設，在城市規劃上完全是攤大餅式擴張，“簡單地把城鎮化等同于城市建設。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明對本刊記者說。

“不算規劃中的，現有的新城新區已經構成城市供應的過剩。”喬潤令指出。

在這種攤大餅式發展背后是大量“空城”的涌現，特別是一些三四線城市，在缺乏產業導入與支撐的前提下，完全是以開發區、園區、產業新城為名進行房地產開發“造城”，“加快”所謂城鎮化進程，導致市場供應沒法順利消化，或者已售樓房由于教育、醫療等公共設施配套不全等原因沒人居住成為“空城”。喬潤令直言，在調查中看到，一些城市的房地產項目空置率高達40%—60%，部分中西部城市的房地產項目空置率更高達70%—80%，“不算規劃中的，現有的新城新區已經構成城市供應的過剩。”

這樣導致的一個嚴重后果是土地城鎮化與人口城鎮化的失衡，這已成為我國城鎮化建設中的突出矛盾。國土資源部副部長胡存智介紹說，從數據看，1990年至2000年，城市建設用地面積擴大90.5%，城鎮人口僅增長52.96%，城市用地增長率與城市人口增長率之比是1.71；2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，城市用地增長率與城市人口增長率之比達1.85，均遠遠高于國際公認的合理閾值1.12。

土地，成為新城新區建設的主要載體，而單純依賴土地增量擴張將難以為繼。有統計稱，如果我國城鎮化率保持年均增長1個百分點，新增人口1800萬，按照每新增1個城鎮人口需要209平方米土地計算，今后每年城鎮化僅用地需求就將超過560萬畝。“土地資源狀況對此難以支撐，也早已超出《全國土地利用總體規劃綱要》的安排。”胡存智指出。

政策紅利的路徑依賴

土地，在地方政府眼里，卻是新城新區建設最重要的工具。蔡繼明向本刊記者介紹稱，打著“公共利益”的旗幟，地方政府享有征收土地的無限權力，不管是什么項目，只要有人來要地，就以招商引資、城鎮建設的名義低價向農民征地，再以土地招拍掛的形式賣出，獲得巨大的土地收入。并且通過土地抵押貸款，地方政府還可以從銀行獲得大筆城市建設資金，另一方面土地作為工業用地可以進行招商引資。通過土地買賣，地方政府盤活了新城建設的整個局面。

“地方政府‘圈地’建新城新區，為的是爭奪國家鼓勵相關產業政策的紅利。”同策咨詢研究中心總監張宏偉向本刊記者指出，各地為了在新城建設的名義之下享有更大的土地支配自主權，獲得土地、稅費政策方面的優惠，一擁而上地建設產業園區、新商務區。

“用建新城新區來推動經濟發展，這幾乎成了地方政府的一種路徑依賴。”中國城市科學研究會秘書長、中國城市規劃設計研究院副院長李迅對記者表示。而以攤大餅式的建設，最終只會導致定位重復、重復建設、產能過剩等問題，或者是產業規劃實現不了，造成資源的浪費。

這也是不少地方政府在新城建設中的悖論之處：城市規模擴張往往是預先的政府設定，大多數情況下并非由產業擴張來推動。當地方政府以擴張的名義圈起大量的土地時，卻發現，不知該用什么實質性產業去填充這些土地。

“由于房地產行業的短期投資回報收益比較高，導致新區建設中房地產發展過快，這也是正常現象。”張宏偉對記者說。但當下面臨的現實是，不少地方的新城建設是單一的房地產化。

當以“政策紅利”為路徑依賴的新城建設沒有產業支撐，對人口吸引能力較差，新建成的樓房只會被當做投資的對象，實際上卻處于空置或閑置狀態，導致“空城”。而“空城”正是房地產市場投資過熱的體現。

“土地財政”難以為繼

“糾正具有房地產化傾向的‘造城’運動，需要地方政府改變角色定位，改變片面追求GDP的政績觀，改變地方政府對于土地財政過度依賴的現狀。”全國工商聯房地產商會理事吳新堅向記者表示。

這也是發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為地方政府熱衷于建新城的幾大原因，包括其一是以GDP為導向的發展思路，在工業招商面臨激烈競爭的前提下，通過新城投資開發，吸引房地產發展，促進GDP增長；其二是財政動機，希望通過新城開發，帶動土地升值，政府獲得高額土地出讓金；其三是舊城改造壓力過大，老城區面臨的交通擁堵、環境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設緩解老城區壓力；其四是政績推動，一屆領導一任政績和發展思路，新城建設看得見摸得著，投資帶動城鎮面貌煥然一新，政府有干頭，容易顯效果。

以投資拉動新城新區建設，依靠土地財政推動城市化，這是全國不少地方政府的慣常做法。安邦集團高級研究員唐黎明稱，這反映在城市空間上就是一輪又一輪的舉債造城，“舉債擴張—賣地還債—再舉債擴張—再賣地……”以此來擴張城市規模拉動經濟發展，“之所以會形成不少‘空城’，就是地方政府大量建設，為什么大量建設，就是為了消化鋼筋水泥建材的產能，化解產能過剩。”而問題是，大量新城新區沒有產業支撐，形成空城，導致新城供給過剩。

在出現“空城”之后，地方政府其實也面臨“騎虎難下”的困境。目前的狀況是，新城開發規劃上的先天性不足與缺陷，地方政府只有靠后期運作來完善與整改。這意味著新城開發后期成本加大，而糾錯的成本往往比用來完善的成本大得多，更可能是個無底洞。“以京津新城為例，2005年建成之時，其配套設施投資高達68億元，2008年二次定位整改時期配套設施建設追加資金40億元，接近原計劃相關投資的2/3。”洲聯集團·五合智庫的一份報告披露。

而更為嚴峻的問題是，地方政府依托低價征地、高價賣地的土地財政維持新城新區建設，甚至靠舉債盲目擴張，造成地方債務規模不斷擴大。據6月10日審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，截至2012年末，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額為7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%。日前審計署證實，2013年全國政府性債務大審計已全面開展，這標志著國家層面正在摸底地方債。

“處理好政府與市場的關系，是各地在新城新區建設中需要首先厘清的問題。”受訪的多位專家對本刊記者均表示，依靠土地財政推進新城建設，只會帶來新城房地產化、城市用地粗放低效、人口城鎮化受阻等嚴重問題，與經濟轉型升級背道而馳。因此，各地的新城新區建設不能只將重心放在城市空間擴張上，如果沒有產業項目的合理布局，即使建再多的高樓大廈，也只會淪落為一座“空城”。