上海：不要政策要改革

本刊記者 王哲

8月17日，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，這是我國第一個真正意義上的自由貿易區。圖為為迎接2013年新年到來在上海外灘上演的燈光秀，主題是“經典上海，魔力之都”，展現了上海的過去、現在和將來。

不改革，真的不行了。

“當舊改革紅利行將消失之日，也就是原有改革措施的優勢潛力耗盡之時。我們就要繼續推出新的改革措施，繼續進行制度調整，才能保證新的改革紅利或制度紅利出現。”厲以寧教授日前接受記者采訪時如是說。

今年8月17日，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，這是我國第一個真正意義上的自由貿易區。試驗區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等四個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公里，相當于上海市面積的1/226。

上海自貿區與此前存在的保稅區概念明顯不同。保稅區是自貿區的基礎條件，在保稅區內，貨物被進口、加工和制造，但并不涉及海關的監管。只有當貨物被轉移至消費端，這些貨物才需要繳納關稅。顯然，上海自貿區希望將這一做法擴展至服務領域，包括金融服務領域。

業界普遍認為，作為中國大陸境內第一個自由貿易區，將給當地帶來至少十年的發展紅利，也發出了中國主動開放的強烈信號，貿易的自由必然伴隨著金融自由和服務業、人力資本管理的一系列突破。然而，上海自貿區最大的突破不是對外開放，而是對內改革。這將是中國以改革促進開放、以開放倒逼改革的新起點。

總理力排眾議

2009年11月，上海綜合保稅區成立，統一管理2005年12月啟用的洋山保稅港區、1990年6月全國第一個封關運作的外高橋保稅區及2010年9月成立的浦東機場綜合保稅區。而在上海設立自由貿易區的最早設想，來源于2009年中國生產力促進中心協會起草的一份題為《關于中國在浦東建立自由貿易區設想》的文章，時任國務院總理溫家寶批示將“自由貿易區”改為“自由貿易園區”。次年11月，國家發改委、國務院發展研究中心等部門對上海浦東新區建設自由貿易園區進行實地調研。直到2011年，上海才開始明確提出要打造自由貿易園區。

2013年3月，新任國務院總理李克強執掌國務院帥印后，選擇以上海作為首個出京考察的城市。在上海考察期間他表示，支持上海積極探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究如何試點先行，建立一個自由貿易試驗區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制。李克強還要求上海方面提供一份目錄，列出上海政府認為吸引外國投資者所需要調整的政策。不到兩個月之后，一份涵蓋21項措施的初步建議書就已經推出，可見李克強對這一項目的重視程度。

但上海的自貿區計劃曾招致一些監管部門的反對。在方案征求意見階段，一些部委對具體開放舉措的尺度提出了保留意見。部分官員在咨詢了法律專家的意見后表示,上海自貿區與現有關于金融監管的法律存在沖突，存在監管風險。也有人認為，上海已經相當發達了，再給優惠政策就會變成吸納投資的洼地，會加大地區之間的差距。

比如在上海自貿區是否可以設立境內首個交割倉庫的細節問題上，相關部委認為目前還不具備境外期貨交易所在我國境內設立交割倉庫的條件，曾建議取消這項內容。李克強辦公室給出的正式回復認為，上海自由貿易區內的商品交易仍將被視為離岸交易，所以在區內設立期貨交割倉庫，并不會影響國內期貨交易、交割和定價體系，也不會對國內金融市場的穩定性造成負面影響。

對于給所有滿足特定資本要求并在自貿區有業務運營的銀行提供離岸銀行業務，監管部門希望取消這一措施，但認為已擁有離岸銀行業務試點資質的浦發銀行可以例外。李克強辦公室回復表示，上海自由貿易區有助商業銀行試驗如何管理境外銀行業務風險及建立有關機制，并認為境外銀行業務對境內金融市場的影響極其輕微，風險可控。

據有關消息人士透露，在一次國務院閉門會議上，李克強得知其計劃遭到反對時曾拍了桌子，最后他力排眾議，拍板落實在上海建立中國首個自由貿易區。

倒逼改革

上海自貿區獲批后，上海市市長楊雄和上海發改委官員在多次接受記者采訪時均”統一口徑”：“建立上海自貿區是國家實驗，不是上海要向中央要政策。中央希望以開放促改革、倒逼改革。”

上海自貿區最大的突破和亮點是第一個在中國領土內擁有法律豁免權的真正意義上的自由貿易區。為了解決有關創新政策遇到的法律問題，8月30日，全國人大常委會決定授權國務院，在試驗區內暫時調整有關法律規定的行政審批，從今年10月1日起實行。根據決定，上海自貿區內對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整外資企業法、中外合資經營企業法和中外合作經營企業法規定的有關行政審批，為期三年。這一決定標志著中國對外開放已經從政策層面走到了法律層面。

國家發展改革委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴接受本刊記者采訪時指出，上海的這次“試驗”注定專注于制度創新。上海自貿區的又一個關鍵點是“試驗”兩字，涉及服務業開放、取消行政審批、金融和稅收等事項都可以先行先試。在中國改革開放的過程中，以“特區”形式進行試點，曾是中國的經驗之一。當初建立深圳等“經濟特區”，就曾取得了具有歷史意義的成就。深圳特區的特別之處，就是全國人大曾經向深圳給予特殊的授權，深圳市可以單獨立法。因此，上海自貿區目前所要求的做法，某種程度上就是遵循深圳特區的先例，為改革先行先試，為開放先行先試。

上海市社會主義學院院長周漢民指出，上海不是中國最早的經濟特區，在二十多年前，這曾經讓改革開放的“總設計師”鄧小平抱憾“上海的開放晚了”。但此后，上海總是立于中國改革開放的潮頭，以浦東新區為代表的大開發，新世紀我國加入WTO后建設國際金融中心和國際航運中心的特殊地位，都通過國家戰略的方式大膽創新和改革，釋放出了足夠多的發展紅利。在中國經濟轉型的大背景下，上海自貿區的設立就是通過制度創新提供新動力，先行先試的目的是為其他地方的改革尋求可復制的發展模式。根據申報方案，涉及投資、貿易、金融、行政法制多項改革試點的上海自貿區，希望能夠用兩至三年的試驗，推進服務業的擴大開放和投資管理體制的改革，加快探索資本項目可兌換和金融服務業的全面開放以及綜合實現一系列創新改革目標。在貿易領域，上海自貿區將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的創新監管服務新模式，“一線”指國境線，“徹底”二字在方案里被強調。

上海自貿區總體方案三大亮點

亮點一

人民幣資本項目下開放自貿區方案中企業法人可在自貿區完成人民幣自由兌換，其實是把自貿區當成人民幣國際化的“試驗田”。

亮點二

構建離岸金融中心

離岸金融業務是自由貿易區的重要組成部分，也是與人民幣資本項目開放一脈相承的。

亮點三

稅收創新

上海自貿區將推動稅收創新，其中包括對區內企業減按15%的稅率征收所得稅。

多地申報只有上海獲批

本刊記者了解到，除了上海外，包括廣東省、天津、舟山、廈門、青島等地此前都已在積極申報自貿區。商務部新聞發言人沈丹陽此前在新聞發布會上表示，雖然很多地方都在積極爭取在本地區進行自貿區試驗，但目前只有上海自貿區經過國務院批準準備開始試驗。

為了避免同質化競爭，其他省市陸續提出了差異化的改革創新訴求。廣東省省長朱小丹在參加粵港合作聯席會議第十六次會議后，明確指出了籌劃中的粵港澳自貿區與上海自貿區的區別：粵港澳自貿區將會是區域性的，主要是發揮香港優勢，帶動珠三角發展。

此外，廈門提出的思路是走小而專的路線，廈門創建自貿區的兩大重要任務是發展面向東南亞的航運經濟以及促進對臺貿易，青島、大連等地則都利用自身鄰近日韓的地理優勢，提出了自己發展自貿區的思路。

有專家建議，如果上海自貿區試驗成功，不應該只是在全國再多辦幾個自貿區的問題，而是研究授權如何進一步合理放大，劃片、畫圈的“特殊地區特殊政策”模式將越來越不適用中國發展的走向，每一個自貿區的申報，絕不應該再次成為拉動地皮、房價輪番上漲的理由，而應該起到提振民眾的信心、拓寬發展空間的作用，讓大家共享改革開放的發展成果才是第一要務。

核心優勢

縱觀歷史，從清末五口（上海、廣州、寧波、福州、廈門）通商后開埠至今，只有當時才是個小縣城的上海發展成了世界級大都市。作為一個天然良港，上海地理位置得天獨厚，處于中國南北海岸的中點，占據了與日韓以及太平洋區域交流的重要通道，它還是長江的入海口，擁有整個長江流域作為經濟腹地，而長三角地區歷來又是中國最富饒之地。

特別是綜合改革開放35年來的各個指標來看，國內能開放金融體系試驗的城市，也只有上海。上海的金融服務業具備全中國最領先、最具國際大環境的背景。深圳、珠海、青島、廈門、天津等沿海城市的試驗效能與可復制性，無法與上海的國際性及歷史地位相提并論。

目前，上海港已連續兩年蟬聯集裝箱吞吐量全球第一，上海自貿區的規劃區域內貿易成交額超過一萬億元以上。上海和兩翼的蘇、浙兩省是中國制造業最發達的區域，皖、贛、兩湖等地區制造業和對外貿易額都在快速發展，上海自貿區轉口貿易的發展將給其兩翼和長江沿岸的港口開辟新的發展空間，并帶動相關區域出口加工業升級。

從自貿區的基礎條件、保稅區的綜合競爭力和監管水平來看，上海綜合保稅區從制度基礎、城市基礎、功能完善、離岸金融、離岸貿易和海關監管效率等二三十項競爭力指標評比中，綜合實力更好。

自貿區選擇上海，這是歷史與現實的抉擇。上海自貿區的探索，不僅僅檢驗了上海的成色，也是對中國新一輪改革開放的深刻考驗。