“負(fù)面清單”管理釋放市場(chǎng)紅利

本刊記者 徐豪

“負(fù)面清單”正成為中國經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)熱詞。隨著中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的正式獲批，“負(fù)面清單”管理這個(gè)概念開始越來越多地被提及。從“正面清單”到“負(fù)面清單”，一字之差，卻是政府管理思維的巨大轉(zhuǎn)變。

“有效解決政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵是改變政府主導(dǎo)型增長方式，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。” 中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林對(duì)本刊記者表示，“‘負(fù)面清單’管理模式是把政府作用建立在市場(chǎng)有效作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)潛在的紅利。”

市場(chǎng)呼喚深化改革

“上海自貿(mào)區(qū)承載的絕不僅僅是28.78平方公里的問題，而應(yīng)是事關(guān)整個(gè)國家——關(guān)系到國家的法律、政策和國家的管理問題。” 在8月下旬的一個(gè)關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的內(nèi)部研討會(huì)上，吉利集團(tuán)董事長李書福發(fā)出感慨。

三年前，當(dāng)吉利集團(tuán)成功并購沃爾沃轎車后，隨即出現(xiàn)了一個(gè)難以破解的難題：按照國家政策，遵循三資企業(yè)法的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)的性質(zhì)要按照注冊(cè)地來確定。由于沃爾沃轎車公司的注冊(cè)地在瑞典，因此這家企業(yè)的性質(zhì)就被定性為瑞典公司，也就是外資公司。從法律上來說，沃爾沃轎車要在中國生產(chǎn)就必須通過合資。于是，吉利并購沃爾沃轎車后直接在吉利的工廠生產(chǎn)沃爾沃轎車，這一原本被認(rèn)為很簡單的事情，卻未能按預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

“負(fù)面清單”管理

“負(fù)面清單”是給不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動(dòng)列清單，明確地告知哪些領(lǐng)域和行業(yè)是受限制或禁止外商活動(dòng)的，只要未列入名單的，都屬于“法無禁止皆可為”的范圍。目前，我國對(duì)外資的管理采用《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的模式，列出了我國鼓勵(lì)、限制、禁止外商進(jìn)入的行業(yè)，所有的外商投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。

當(dāng)年，美國福特公司并購沃爾沃轎車后，就將其納入了全球的規(guī)劃，隨后福特的中國合資公司就可以生產(chǎn)沃爾沃轎車了。而當(dāng)沃爾沃成為自主品牌吉利所有的產(chǎn)品后，卻因違反了中國的法律，而不能在吉利工廠生產(chǎn)，最終吉利集團(tuán)只能按照規(guī)定申報(bào)成立合資企業(yè)，并且必須要建立新的工廠。

“如果沃爾沃轎車當(dāng)時(shí)被認(rèn)定為中國的企業(yè)，我們的研發(fā)、采購、銷售、全球布局就會(huì)展開得很順暢——利用中國的成本，在中國大批量生產(chǎn)產(chǎn)品，利用沃爾沃的技術(shù)、品牌、網(wǎng)絡(luò)、研發(fā)能力，出口到全球，會(huì)非常有競爭力。”李書福說，“我相信，其他中國企業(yè)在投資行為中，也或多或少遭遇過類似吉利這樣的由投資管理體制引發(fā)的問題。”

“設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一項(xiàng)重大的改革措施，對(duì)于中國與世界經(jīng)濟(jì)接軌、探索未來發(fā)展模式非常重要。”國家行政學(xué)院教授竹立家告訴本刊記者，“當(dāng)前我國改革進(jìn)入新時(shí)期，需要改革的不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制，還包括管理體制。目前在上海針對(duì)外商投資試點(diǎn)的‘負(fù)面清單’管理模式更是管理體制的改革。”

在上海市政府參事室主任王新奎看來，“負(fù)面清單”管理與本屆政府正在推進(jìn)的行政審批制度改革方向一致。他認(rèn)為，目前對(duì)企業(yè)投資準(zhǔn)入實(shí)行的審批制度至少有三方面問題：資源錯(cuò)配，誰拿到政府批條，誰就容易獲得銀行貸款；宏觀調(diào)控邊際效率下滑，很多過剩產(chǎn)能其實(shí)是“批”出來的；還有腐敗頻發(fā)。

放寬投資準(zhǔn)入限制

據(jù)了解，上海方面提交的自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案（草案），根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以及試驗(yàn)區(qū)功能定位，提出對(duì)金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)、文化、社會(huì)服務(wù)六大服務(wù)領(lǐng)域，按照公平準(zhǔn)入原則，放寬外商投資的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，包括取消投資者資質(zhì)要求、股權(quán)比例限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制。

9月19日，“魅力上海”城市形象推廣活動(dòng)在紐約洛克菲勒中心開幕。1990年，上海以浦東開發(fā)開放為突破口，在短短20年時(shí)間內(nèi)已成為可以與香港、新加坡比肩的遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心都會(huì)。

8月30日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議決定：授權(quán)國務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。對(duì)于此次授權(quán)，全國人大常委會(huì)通過的決定指出，是“為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)外開放模式，進(jìn)一步探索深化改革開放的經(jīng)驗(yàn)”。

這一決議意味著，由上海方面提出的打破有關(guān)外資準(zhǔn)入限制，在法律層面已經(jīng)名正言順。“探索自貿(mào)區(qū)，也要法律先行。改革措施要突破法律規(guī)定，這就需要全國人大授權(quán)。”竹立家告訴記者。

“負(fù)面清單”管理模式是我國市場(chǎng)管理的一個(gè)重大改革，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以推廣到境內(nèi)所有外資企業(yè)，最后逐步推廣到內(nèi)資企業(yè)。

而“負(fù)面清單”管理，從修正相關(guān)法律尺度入手，在法律的保障下，推動(dòng)貿(mào)易和投資的更大自由化。

“規(guī)定企業(yè)‘只能做什么’和規(guī)定企業(yè)‘不能做什么’，兩者相比，顯然后者更能讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。”民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、溫州中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)會(huì)長周德文接受本刊記者采訪時(shí)表示，“原來我們對(duì)外商投資是采取直接管制，現(xiàn)在減少直接管制而采用間接管理，這種與國際接軌的做法符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)也能降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。”

周德文告訴記者，“負(fù)面清單”管理模式是我國市場(chǎng)管理的一個(gè)重大改革，同時(shí)也是國家對(duì)投資領(lǐng)域的進(jìn)一步開放。這一改革將會(huì)帶動(dòng)金融、稅收、貿(mào)易，特別是加快政府職能的轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)行為的主導(dǎo)權(quán)更多給予市場(chǎng)主體，對(duì)于建立更完善的市場(chǎng)秩序，構(gòu)建全球化合作平臺(tái)，是非常有利的。

期待紅利普惠

盡管“負(fù)面清單”管理模式目前僅在上海針對(duì)外商投資試點(diǎn)，但本刊記者采訪到的專家普遍認(rèn)為，這一模式也可以被推廣到全國范圍內(nèi)的所有內(nèi)外資企業(yè)。

國家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長張燕生認(rèn)為，“負(fù)面清單”管理是經(jīng)濟(jì)管理的重要變革，不能僅僅局限于外資，對(duì)本國企業(yè)更應(yīng)該如此，“因?yàn)槭袌?chǎng)秩序不管對(duì)內(nèi)資外資都應(yīng)該是公平的、非歧視性的”。

“釋放改革紅利關(guān)鍵是要釋放市場(chǎng)的紅利。”遲福林告訴記者。“負(fù)面清單”管理模式將促成政府從過去的管理型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型等一系列變革，進(jìn)而能盡最大可能釋放因制度改革而帶來的市場(chǎng)紅利。而更多的國內(nèi)企業(yè)，渴望這一紅利的惠及。

“現(xiàn)在‘負(fù)面清單’管理雖然是在上海自貿(mào)區(qū)、針對(duì)外資提出的，但自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，國務(wù)院也已要求自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)要形成‘可復(fù)制、可推廣’的經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以推廣到境內(nèi)所有外資企業(yè)，最后逐步推廣到內(nèi)資企業(yè)。”周德文對(duì)記者表示，“溫州經(jīng)濟(jì)也是外向型程度很高，這幾年積累了巨大的資本，跟國外的交流、合作越來越多，外國企業(yè)到溫州來投資的也越來越多。我們也非常渴望這種‘負(fù)面清單’管理模式。”

“溫州也在密切關(guān)注著上海自貿(mào)區(qū)的政策。溫州的很多企業(yè)負(fù)責(zé)人，包括在上海投資的企業(yè)，我到上海考察研討的時(shí)候，幾次跟隨，與我交流，希望能抓到上海自貿(mào)區(qū)的這個(gè)機(jī)會(huì)，為自己的企業(yè)發(fā)展拓展空間，享受自貿(mào)區(qū)的政策。上海先行先試，對(duì)溫州有很大的啟發(fā)。”周德文說。

“負(fù)面清單”管理模式已逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)，世界上至少有77個(gè)國家采用了此種模式。我國隨著“普惠制”漸成趨勢(shì)，制度創(chuàng)新取代政策優(yōu)惠，成為新一輪改革開放的著力點(diǎn)。而在對(duì)外開放的同時(shí)也對(duì)內(nèi)放開，將形成一個(gè)各類投資者平等準(zhǔn)入和公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。“負(fù)面清單”管理模式，有望普惠境內(nèi)所有企業(yè)。

趨步探索形成清單

據(jù)新華社報(bào)道，張燕生將對(duì)外企全部實(shí)行“負(fù)面清單”管理比喻為新一輪“狼來了”，“狼來了是要吃人的，外企在一些行業(yè)中比中資企業(yè)有競爭力得多”。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉說，政府在列清單的時(shí)候，不可能完全預(yù)見新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而國外的有關(guān)企業(yè)可能在這些行業(yè)先行占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，使得國內(nèi)企業(yè)后來進(jìn)入這些行業(yè)的困難大增。

“在微觀層次的管理上要推廣‘負(fù)面清單’管理，在宏觀層次的管理上則要反之，這一點(diǎn)決策者需要把握好。” 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育對(duì)本刊記者表示。

商務(wù)部部長高虎城向全國人大常委會(huì)作說明時(shí)表示，為在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，政府除及時(shí)制定和調(diào)整“負(fù)面清單”、完善國家安全審查制度外，還將通過反壟斷審查、金融審慎監(jiān)管、城市布局規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)要求、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等手段，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防御體系。

“現(xiàn)在不是誰分到蛋糕誰分不到蛋糕的問題，‘負(fù)面清單’管理是制度紅利而不是政策紅利，現(xiàn)在涉及誰先吃螃蟹的問題，考慮到系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，先放開外部的市場(chǎng)，是一種趨步嘗試。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)接受本刊記者采訪時(shí)表示，“中國要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要靠要素推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而不是以前的商品加工貿(mào)易投資這種增長模式，一個(gè)是要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，一個(gè)是要靠金融驅(qū)動(dòng)。而這個(gè)前提，是放松管制達(dá)到‘理性繁榮’。”

“目前不僅僅是放開什么不放開什么的問題，關(guān)鍵是確保金融怎么為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，放開以后監(jiān)管能不能確保這些金融業(yè)務(wù)為服務(wù)貿(mào)易、投資提供最好的支撐，這個(gè)難度很大。”對(duì)于目前普遍關(guān)注的金融領(lǐng)域，孫立堅(jiān)對(duì)記者表示，“需要審慎地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，預(yù)計(jì)跨國企業(yè)的資金賬戶管理、人民幣離岸業(yè)務(wù)等這些領(lǐng)域會(huì)率先放開。”

孫立堅(jiān)表示，要進(jìn)入“負(fù)面清單”管理發(fā)展階段，需要從一個(gè)很龐大的“管制清單”中來做龐大的工作。所以要通過上海試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過兩三年的實(shí)驗(yàn)，在實(shí)踐探索中最終形成“負(fù)面清單”，到了放松管制全部完成的時(shí)候，就會(huì)拿出大家非常期待的完整的“負(fù)面清單”。