論沿海灘涂的概念和法律屬性

[摘 要]我國對沿海灘涂的利用在不斷增多，但由于其特殊的地質學特征，我國土地和海洋類法律對其概念的規定卻產生了分歧，本人認為沿海灘涂是一個不可分割的整體，同時從歷史、借鑒國外和可持續發展等角度來看，其法律性質也應是海域，所有權屬于國家，由海洋主管部門進行調整。

[關鍵詞]沿海灘涂；概念；法律屬性；可持續發展

[中圖分類號]D921 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0062 — 02

沿海灘涂作為巨大的土地后備資源已經越來越受到重視。以江蘇省為例，江蘇擁有灘涂面積1031萬畝，占全國1/4以上，而且仍然以每年3萬-5萬畝的速度淤漲，而江蘇的人均耕地占有量僅為0.87畝，為此，《江蘇沿海地區發展規劃》規定，到2020年計劃匡圍灘涂270萬畝。隨著開發進度，因沿海灘涂、圍塘等的征收而引發的矛盾也頻頻出現。主要集中在征收補償問題上，將沿海灘涂定性為土地或者海域的補償金相差幾倍甚至幾十倍。因此學者、律師、群眾紛紛呼吁，國家應盡快明確灘涂、圍塘等的屬性，出臺相關法規，以維護灘涂、圍塘使用者的權益。

一、沿海灘涂的概念

（一）地質學上沿海灘涂的概念

沿海灘涂實際上是大陸和海洋的過渡地帶，在自然屬性上，一般將沿海灘涂分為三部分：（1）潮上帶，指平均大潮高潮線以上的淤泥質沉積地帶，此地帶雖靠近海洋，但并未被海水淹沒；（2）潮間帶，指平均大潮高潮線與平均低潮線之間，即潮間帶之間的泥質、砂質和巖灘等沉積地帶，該地帶會間歇性的被海水淹沒，屬于典型的灘涂，或者是狹義的灘涂；（3）潮下帶，指平均低潮線以下的淺水區泥砂質沉積地帶，該地帶是常年被海水淹沒的，只是海水較淺。雖然沿海灘涂在地理特點上可以分為三個部分，但實際上它們是一個互相聯系的整體，在生態功能上是不能分割的，而且在實際中也是常被作為一個整體來開發利用的。

（二）法律上沿海灘涂概念的沖突

目前法律上并沒有一個明確而獨立的概念。海洋和土地管理相關的法律都將其納入調整范圍，對其概念和范圍的規定也發生了沖突。

1.海洋類法律對沿海灘涂的界定

《中華人民共和國海域使用管理法》第2條規定，“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。”因此，海岸線便成了海域與陸地的分界線。海岸線是平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。據此可見，沿海灘涂中的潮間帶和潮下帶是屬于海域的，但不包括靠近海岸部分的陸地。

《海洋環境保護法》第95條規定：“濱海濕地，是指低潮時水深淺于 6 米的水域及其沿岸淹濕地帶，包括水深不超過6米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等。”據此，沿海灘涂雖也屬海洋的一部分，但這里的濱海濕地與地質學上的沿海灘涂是同一個概念，包含三個部分。

這樣，在海洋有關的法律中沿海灘涂的外延已經發生了分歧。

2.土地相關法律的規定

我國《民法通則》第74條規定，集體所有的財產包括法律規定為集體所有的土地、灘涂等。最新頒布的《物權法》第48條也規定除法律規定屬于集體所有的外，灘涂屬于國家所有。根據《土地管理法實施條例》第2條規定，依法不屬于集體所有的灘涂及其他土地，屬于全民所有，即國家所有。可見，我國民法通則、物權法和土地管理法將灘涂作為土地的一種形態，而且這些法律中并沒有規定灘涂僅指海水高潮線以上的部分。

由此可見，我國在立法上對沿海灘涂的概念是矛盾的，兩部分的法律既存在重疊，也有沖突。

（三）沖突的解決

很多學者提出了解決沖突的方案，典型的觀點是將潮上帶作為土地，而將潮間帶和潮下帶作為海域的一部分。這樣可以兼顧土地和海洋管理部門的權力，節省立法成本，具有合理性，但也存在著很大的缺陷。

沿海灘涂不僅僅是一個法律概念，它更是一個完整的生態系統，如人為分割，會因為割裂其聯系，導致生態功能失調，產生嚴重的后果。所以我們在法律上應遵循沿海灘涂的自然屬性，將其視為一個不可分割的整體。同時，根據可持續發展理念我們也要全面地考慮灘涂的生態功能，將沿海灘涂在法律上作為一個整體看待。因此本人認為，沿海灘涂在法律上的概念應與地質學上的概念一致，包含潮上帶、潮間帶和潮下帶三部分。

二、沿海灘涂的法律屬性

那么應將灘涂作為土地的一部分還是海域的一部分呢？該問題的實質是沿海灘涂在法律上的性質問題，即其法律屬性。確定沿海灘涂應作為海域還是土地，以此為出發點，才能確認灘涂使用權利的性質，也才可以為主管部門確立一個可以依據的法律標準。〔1〕

沿海灘涂是一個地質學上的概念，由于其特殊的地理屬性，雖然人們對沿海灘涂有了一定的利用，但也僅限于近海捕撈和航運，相對于浩渺無邊的海洋，人類的利用規模非常有限，人們可隨意使用，并不必擔心會與他人產生沖突，所以長期以來沿海灘涂并不是一項稀缺性資源，所以并不需要傳統民法定紛止爭、物盡其用的功能的規范。而按照傳統民法理論，物權的客體必須為特定物和獨立物，未經特定化因無從支配和公示而無法成為物權的客體，這也使沿海灘涂設定私權缺乏一定的可行性。〔2〕因此傳統民商法理論沒有過多的涉及有關沿海灘涂的法律規范。在我國，因沒有先例可循，對沿海灘涂的法律調整存在很大爭議，立法上也有很多沖突。

（一）土地權屬說

如果依據現行法律和國務院批準的土地分類，灘涂屬于土地范疇，則沿海灘涂存在國家和集體所有兩種形式。對灘涂的使用，按照物權法上土地的用途，分為兩種，一是在建設用地上設立的土地使用權，另一種是在農用地上設立的土地承包經營權。〔3〕相應的沿海灘涂也應由土地管理部門進行行政管理，核發土地使用權證。

（二）海域權屬說

如按照海洋環境保護法和海域使用管理法的規定，沿海灘涂有大部分屬于海域，則其只能歸國家所有，個人或者單位可以獲得海域使用權，由海洋行政主管部門進行管理，核發海域使用證。

（三）本人觀點

本人認為，如果想要節約立法成本，對現有法律不進行較大改變，則可將沿海灘涂作為海域的一部分。之所以持此觀點，有如下幾點理由。

1.沿海灘涂的功能更接近于海域

目前對沿海灘涂的利用主要集中在海水養殖、鹽業、旅游、濕地生態保護等方面，這與海域的功能基本一致。雖然，沿海灘涂也可以通過填海造陸、圍墾等變為建設用地或者農業用地，但由于成本和技術問題，范圍還是相當有限的，而且本人認為，通過填海造陸和圍墾，已經將原來的沿海灘涂在地理性質上變為真正的土地，也就不再是沿海灘涂，應該通過征收等形式予以變更。所以與海洋相連接的沿海灘涂在法律屬性上應與海域一致。

2.將沿海灘涂視作海域是大勢所趨

從歷史上來看，我國法律將沿海灘涂作為土地加以規定不過是權宜之計，沒有修訂應該是沒有意識到灘涂性質問題，而非有意為之。后來的《海域使用管理法》已經為修訂土地管理利用類法律法規準備了銜接制度。

在海域使用管理法頒布之前，根據民法通則、物權法、土地管理法的規定，灘涂屬于土地的一種，可以歸集體所有，所以大量的沿海灘涂已經以集體的名義發包出去。針對這一情況，《海域使用管理法》第22條規定，“本法實施前，已經由農村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理的養殖用海，符合海洋功能區劃的，經當地縣級人民政府核準，可以將海域使用權確定給該農村集體經濟組織或者村民委員會，由本集體經濟組織的成員承包，用于養殖生產。”在我國集體經濟組織主體虛位的背景下，將灘涂可以被集體經濟組織所有，修改為沿海灘涂僅為國家所有，可以授權給集體經濟組織使用，再由集體經濟組織發包給其成員用于養殖生產。〔3〕可見，海域使用管理法將灘涂作為海域的一部分，我國應該逐漸有計劃的修訂土地管理類法律法規，使其與海洋類法律之間協調一致起來。

3.符合世界上絕大多數國家的立法例

在羅馬法中，規定海岸延伸到冬季最高潮所達到的極限，依據自然法而為眾所共有的物。這種傳統的對海洋和土地的劃分，在當代也沒有多少變化。在日本，認為海面以下的地域不是土地。而韓國對沿海灘涂的重視度更高，其將海岸帶承認為一個獨立的部分，既不歸屬于陸地也不歸屬于海域。認為海岸帶是近岸帶海域12海里和沿岸陸域1公里的范圍。〔5〕 我國國土面積廣闊，對沿海灘涂的利用度還不是很高，所以還沒有像韓國那樣獨立立法的必要，但本人認為國際上通常的做法都是將沿海灘涂作為海域的，我國也可以借鑒國外經驗，將沿海灘涂視作海域。

4.迎合了國家海洋戰略的需要

國家的海洋能力（即海權）是指國家分配海洋戰略資源的效率，這些資源被有目的整合在一起，以達到國家在海洋或者濱海地區的一種預想的最終狀態。海權的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而實現的，它使國家能夠利用其海洋基礎資源并利用其外部的機會，建立有利于國家發展并且提高國家國際地位的持久性的海洋競爭優勢。國家的海洋能力有賴于資源的有效利用，并與組織結構密切相關。海權只有在不斷地戰略實施中才能變得越來越強大，越來越有價值。〔6〕將沿海灘涂作為海域的一部分，實現海洋的完整性，顯然會提高國家對海洋的利用能力，提升我國的國際地位，將沿海灘涂劃入海洋類法律體系下調整是具有很大的前瞻性和戰略意義的。

5.有利于貫徹可持續發展的理念

相對于土地的開發利用程度，人們對海洋的探索和開發還是相對有限的。從我國的實際情況來看，雖然我們改造自然的能力在不斷加強，但由于認識的有限和經濟利益的強烈刺激，我國對土地的開發利用還存在著盲目過度性和粗放性。而沿海灘涂具有著保護物種與生物多樣性、凈化環境、調節氣候、穩定岸線、維系區域生態平衡的功能，其生態系統卻比較脆弱，一旦開發利用不當或者過度，都會帶來嚴重的甚至是不可逆轉的不利后果。而對于海域的利用，目前還主要集中在養護、養殖、鹽田等影響較小的方式上，相對而言破壞和污染的力度較小，且我國對海洋的開發利用較晚，相較于土地開發的粗放和保守，在開發和管理理念上，更為先進和科學。因此如果沿用海洋類法律制度對沿海灘涂進行調整、管理和利用，對于沿海灘涂的可持續發展更加有利。

綜上，本人認為沿海灘涂應是包含濱海陸地、潮間帶和淺海的整體，而且在目前法律制度下，將其法律性質視為海域更為合理。但隨著對沿海灘涂認識的加深和開發利用，我國有必要在將來進行專門立法，屆時可將沿海灘涂作為一個獨立的部分進行專項管理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：24.

〔2〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：15.

〔3〕梁慧星.中國物權法研究〔M〕.北京：法律出版社，1998：581.

〔4〕張洪波.淺析灘涂的性質〔J〕.科技信息，2007，（13）.

〔5〕劉洪濱.韓國海岸帶綜合管理概況〔J〕.太平洋學報，2006，（09）.

〔6〕劉新華.論海島對發展國家海權的戰略意義〔J〕.中國海洋大學學報：社會科學版，2007，（04）.

〔責任編輯：陳 思〕