農村基層治理危機探討

[摘 要]基層民主自治是農民當家作主的最直接表現形式，關乎到農民的切身利益，因而備受重視。然而現實表明，農村治理中存在著農村基層公權力運行沖突、村務管理混亂、村干部工作能力一般及服務意識淡薄等問題，這一系列問題構成了農村基層治理危機。針對這些危機提出幾點建議以促進新農村建設。

[關鍵詞]農村治理；危機；村兩委；鄉鎮

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0078 — 02

一、問題的提出

為緩和“二元社會”結構下日益嚴重的國家與農民關系，中央政府推出了如取消農業稅、機構改革等一系列的改革，旨在改變“國家——基層政權——農民”的三角關系為“國家——農民”的直接關系，使國家在農村的合法性形象得以改善。而現今農村治理的現實表明在我國自上而下的單一行政治理模式的影響下，鄉村沒能有效地承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，從而陷于“治理真空”，導致一系列不良現象此起彼伏，導致了基層治理危機。因此，了解農村基層治理現狀，提出切實可行的對策和建議，旨在預防和解決農村基層治理危機。

二、農村基層治理的現狀分析——以海南省為例

2013年1月，為了全面了解海南農村治理現狀，課題組對海口、瓊海、陵水、三亞、定安五個地區的農村的村民進行了抽樣調查，并對所調查的村屯進行了實地訪談和問卷發放，共發問卷240份，回收有效問卷225份。調查顯示，農村治理中存在以下的危機。

（一）農村基層公權力運行沖突

1.村兩委權責劃分不清

村兩委是指村民委員會和村黨委會兩個機構。作為農村治理主體的村兩委，直接對村民進行治理，其運行的好壞直接影響到村民民主自治的成效。《村民委員會組織法》規定，村黨委是黨在農村基層的代表，其作用是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”，發揮的是領導核心作用。雖然是領導核心，但村黨委的法定作用也僅限于監督和指導。而村委會是村民民主選舉產生，只有它才能代表村民行使權力，進行村民、村務管理等。簡言之，村黨委的職責是監督、指導；村委會的職責則是具體事務的管理，村委會具有自主管理的權力。但現實中出現的情況往往是，村兩委權責不清、各自混淆了自身的職能定位。本次調查中針對村黨委與村委會如何處理關系的問題，12%的村民表示“黨支部說了算”；52.9%的村民認為“村委會決定，但需求得黨支部允許”；20%的村民認為“村委會說了算”；還有15%的村民表示根本就弄不清楚。其中“村委會決定，但需求得黨支部允許”說明村黨支部相對于村委會來說擁有最終的決定權，也就是說超過60%的人認為村黨支部的權力要大于村民自己選出的代表組成的村委會，在現實中的表現往往就是村黨支部代行村委會的職權，成為了村民民主自治真正的唯一主體。村兩委的這一矛盾現象的本質，正如陳洪生所指出的，“村黨支部好比是母體與胎兒相連的臍帶，把國家權力與基層自治權力鏈接起來了，政府通過這根臍帶將國家行政嵌入了鄉村社會。這樣的政策設計無疑要在一定程度上抑制鄉村社會的自主性，因而與村民自治的政策原則相違背。”

2.鄉鎮對村不恰當地干預

鄉鎮黨委和鄉鎮政府是鄉一級的正式黨政機關，屬于鄉村政治權力的中心，對農村治理起指導作用，鄉（鎮）與村之間的關系是指導與被指導的關系。課題組調研顯示現實中鄉鎮對村進行了不恰當地干預。當我們問到當村委會與鎮政府的意見發生沖突時怎么辦。很多村民都回答“當然是鎮上說了算”，有些村民甚至說“鎮上說什么我們就做什么唄，這是上邊的命令，當然要服從了”。此外，20.9%的村民認為村委會的干部都是靠鄉鎮來任命的。由此看來，無論從村民們的意識中還是在實際上，都存在著鄉鎮政府對村委會的不適當的干預。

《村民委員會組織法》第五條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”法律雖然做出了這樣的規定，但在實際的運行中卻出現了鄉鎮對村的“領導”，導致村民民主自治效果受到極大的削弱。出現這一現象，我們從公共選擇理論去分析，鄉鎮政府也是由“經濟人”假設的每個個體組成，他們從自身利益出發，更愿意干預、領導村委會為自己謀利益。實踐中，鄉鎮一級要完成上級下達的任務，如果僅僅從“指導”村委會來完成，顯然不現實。如果鄉鎮政府失去對村委會的領導，鄉鎮的不少工作可能都無法完成。所以，在實踐中，鄉鎮政府總是自覺不自覺地把自己擺在領導的位置上。

（二）村務管理混亂

《村委會組織法》對村務管理的權限和監督作了明確規定。第三十條規定“村民委員會實行村務公開制度。一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。”村務公開制是村民對村干部實行民主監督、維護自身權益的重要制度途徑，是村民民主自治的重要環節。但當我們問村委會是否定期向村民進行村務公開時，僅11.1%的村民表示“經常”有，45.8%的村民表示“一般”，29.3%的村民表示“偶爾”才有，還有13.8%的村民表示從未見過村委會進行村務公開。調查中我們還發現，很多村的村務公開欄公開的要么是早已過期的信息，要么是貼幾張人民日報草草了事，幾乎找不到與本村事務相關的信息。有一些村子甚至都沒有設立專門的村務公開欄。由于村務公開不到位，村民對村務不了解，調查中有30.7%的人表示不知道村子里的財政支出到底用到了哪里，還有12.9%的人認為村子里的錢肯定是村干部拿去搞面子工程或是直接吃掉了。村務的不公開造成了村民對于村干部的不信任。事實上，村務管理混亂導致貪污受賄、瀆職等涉農職務犯罪呈上升趨勢。根據檢察機關的重點查辦領域，涉農職務犯罪主要發生在以下方面：“農村交通、水利、電網等基礎設施建設中的職務犯罪；支農惠農資金分配、審批、管理、發放環節的職務犯罪；天然林保護、環境治理等涉農工程中的職務犯罪；農村醫療衛生、社會保障、基礎教育等公共服務中的職務犯罪；農村土地開發征用及征地補償款管理、礦產等資源開發過程中的職務犯罪；涉及搶險、救災等社會捐助公益款物的職務犯罪；在鄉鎮綜合配套改革、土地和林權制度改革、社會保障制度等各項農村改革過程中的職務犯罪；農村選舉、基層政權和組織建設中的職務犯罪等。”

（三）村干部工作能力一般，服務意識淡薄

在調查中，認為村干部“有能力，并且有作為”的村民占23.6%；認為村干部“有能力，但是不作為”的村民占43.6%；認為村干部“無能力，但是想作為”的村民占7.1%；認為村干部“無能力，并且不想作為”的村民占16.4%；其他占9.3%。通過以上數據我們可以看出，在村民心目中能夠作為的村干部僅占兩成，而六成以上的村民認為村干部是不作為的。村干部的不作為，一方面是因為能力的不足。村干部既然能力不足、不作為，又何以被村民選了上去，而且走訪中我們還發現許多村民并不滿意的村干部甚至能夠連任。這就涉及到村民選舉存在的混亂和不民主，調查中有56.4%的人認為村干部并非村民民主選舉產生。另一方面，村干部本身服務意識淡薄也是其不作為的重要原因。導致其服務意識淡薄一方面源于村委會財政來源的匱乏，使其缺乏足夠的物質支持和激勵，日常開支都捉襟見肘；另一方面，本就通過非民主途徑選上去的村干部，往往凸顯其理性經濟人的本性，追求個人利益的最大化。調查中，認為村干部“大公無私、真心服務村民”的人僅占9.8%。這一數據正印證了村干部不作為、服務意識淡薄的現象。

自2007年實行大學生村官制度以來，對新農村的建設確實起到了一定的推動作用，所以我們把村民對于大學生村官的態度作為本次調研的一項內容，以探究大學生村官是否真正的起到了如同許多媒體報道的那樣大的作用。通過調查問卷的分析，我們發現，17.3%的村民認為“大學生文化水平高，能夠在村民自治中理論聯系實際”；24.9%的人認為“大學生能力強，能夠很好的幫助村委會辦事”；20.9%的人認為“大學生缺乏實踐經驗，發揮不了多大作用”；還有33.3%的人表示“村子里沒有大學生村官，不了解”。通過對上述數據的分析，我們可以看出，大學生村官制度的確在村民自治中發揮了一定的積極作用，所以會有40%以上的村民對它表示認可。24.9%的數據則說明，大學生雖是受過高等教育的群體，其實踐能力還是需要進一步提升的。而有33.3%的村民對大學生村官不了解，說明大學生村官還沒有真正的深入到基層，事實情況也常常是大部分大學生村官都在鎮級部門工作而非農村。

三、結論與建議

隨著政府改革的不斷深入以及社會管理創新的不斷推進，“服務型”政府被推到了歷史前沿。本文通過實證調研，發現存在著基層公權力運行沖突危機、村委管理混亂危機、村干部工作能不足、服務意識淡薄危機等，因此有效地應對這些危機，正確地推動農村社會的治道變革，實現農村社會的善治勢在必行。基于此，提出以下的幾點建議。

一是理順各種權力關系，避免權力的“越位”、“缺位”。首先，為了保證村委會能夠掌握工作中的主動權，切實為村民謀福利，真正實現本地的發展與進步，鄉鎮黨政組織必須嚴格遵循相關的法律規定，明確自身地位與職責，對于自己不該管、不能管的事主動放權讓位，為村委會的正常工作掃清障礙。具體應做到不干預村委會的正常選舉、不干預村委會的日常工作與決定等。其次，切實發揮村委會的權力，村委會要有效地行使村務的決策權和執行權，真正成為村級權力的實際核心和實際運作者；村黨委要在堅持以“三個領導”（政治、思想、組織）為主的同時著眼于村的發展向的把握和對重大問題的抉擇，以及協調村級各類組織之間的關系和搞好自身建設方面，享有對村務的建議權。總之，各公共權力主體要各司其職、互相監督、互相制約、互相配合。

二是村務管理規范化。首先，要公開農村村務、財務的細則，讓權力在陽光下運作；其次，村民要拿起監督的武器，敢于對村務、財務進行監督，使村務、財務在群眾監督之下進行，以避免村干部違規使用村財務；再者，各級紀委也要注意苗頭性問題，盡量把涉及村務公開的事情解決在萌芽狀態。同時，為了加強村民自治組織的法律監督，可以引進派駐鄉鎮檢察室的做法，促進農村民主逐步邁入法治化軌道。積極探索“兩監督、三公開”的方式（即：紀檢監察黨政監督和派駐鄉鎮檢察室法律監督雙管齊下，實現村財務公開、支農惠農資金標準和發放程序公開、土地征用承包情況公開），幫助村級組織整章建制。

三是加強對工作人員的培訓。對于村兩委及其鄉鎮政府機構內部的工作人員，根據農村經濟和社會發展的需要以及職位的要求，通過多種形式，有計劃、有組織地對其進行政治理論、文化知識、科學技術、操作技能等方面的培養和訓練，全面加強其思想建設、作風建設、能力建設，不斷提高為人民服務的能力和水平，做到能夠真正的以人民群眾的利益為先導來開展各項工作，贏得群眾的認同與滿意。

〔責任編輯：史煥翔〕