農村財政轉移支付存在問題及應對

摘 要：公共產品供給不足是我國新農村建設面臨的難題，要實現公共服務均等化，就需要充分發揮財政轉移支付的作用。然而我國的農村財政轉移支付仍舊存在諸多問題，難以發揮應有的作用。為此，需要加強對農村轉移支付的研究。本文分析了當前農村財政轉移支付存在的問題，在此基礎上提出了農村財政轉移支付問題的應對措施，希望能夠規范農村財政轉移支付制度，更好地促進農村經濟的發展。

關鍵詞：農村；財政轉移支付；問題；應對；措施

中圖分類號：D922.21 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2013） 22-0000-02

公共服務水平均等化是財政轉移支付的重要目標，而在城鄉二元結構下，農村的公共服務水平遠遠落后于城市。為此，就需要充分發揮財政轉移支付制度的作用，實現公共服務均等化。只有逐漸縮小城鄉兩極分化、減少城鄉之間的社會經濟差異，才能為農村經濟的發展創造更加有力的條件，更好地促進社會主義新農村建設。從當前的情況來看，我國城鄉之間的差距不斷加大，且并沒有縮小的趨勢，這隱藏著巨大的社會危機。當然，之所以出現這樣的狀況，原因是多方面的，不但包括歷史因素、自然隱私，還包括地域差別、人口素質等。為了更好地促進農村社會經濟發展，就需要建立完善的農村財政轉移支付制度，改善農村地區的社會經濟條件，加強農村基礎設施建設，加大對農村和農業方面的投入，這樣才能更好地實現社會公平，縮短城鄉之間的差距，更好地促進農村經濟的發展。

一、農村財政轉移支付存在問題分析

我國農村長期處于弱勢地位，經濟難以得到有效地發展，為了實現公共服務均等化，就需要充分借助農村財政轉移支付的作用。然而我國當前農村轉移支付存在如下問題：

（一）結構層次較多

我國施行的是五級半政府管理結構層次，轉移支付級次過多，這樣就使中央和地方的關系變得復雜，難以進行系統的涉農轉移支付統計。財政預算級次過多會造成轉移支付政策的出臺就會經過一番博弈，該級政府往往會出臺有利于自身的政策，與下級政府進行利益爭奪。

（二）資金分配不規范

財政轉移支付應該建立在宏觀視域上，而就當前的情況來看，中央對地方的專項撥款隨意性較大，資金分配不規范。具體來說，主要體現在如下幾個方面：其一，轉移支付分配標準不一，由于財政轉移支付的透明度較低，缺乏科學的分配依據，故而受到人為因素影響較大，從而難以保證轉移支付的公平、合理。其二，資金用途不明確，轉移支付是為了實現公共服務均等化，調節地區之間差異，統籌城鄉發展。而當前財政轉移支付資金的目標往往不夠清晰，難以發揮實際的作用。其三，監督和管理不到位，專項撥款需要必要的監督和管理，以保證資金用于指定的用途，提高資金的使用效率。具體來說，財政支農資金的使用效果不是很理想，其不但投入分散、管理部門多元，而且還存在嚴重的重復投入問題，這樣就大大影響了涉農專項資金使用效率。

（三）支付結構不合理

我國的轉移支付體系中稅收返還仍然占據著重要的位置，而實際上這種轉移支付并不是均等化的，比重失衡現象比較明顯。使用這種財政轉移支付方式，不會對原有不合理利益分配進行調整和優化，相反它保護地方既得利益。農業和農村獲得的涉農轉移支付資金投入占據的比重較低，在我國的財政支付中，農業支出所占比例曾一度處于下降的趨勢，直到2002年農業支出在國家財政支出占比7.17%，達到了歷史最低值。雖然近些年農業支出在國家財政支出占比有所回升，但是相較于國外的20%的占比仍舊相去甚遠。

二、農村財政轉移支付問題應對措施

農村財政轉移支付結構層次較多、資金分配不規范、支付結構不盡合理，這嚴重制約了農村和農業的發展，對農村經濟的復蘇產生了很大的消極影響。為了更好地促進農村經濟的發展，就需要完善農村財政轉移支付制度，具體來說，可以采取如下措施：

（一）充分調動民間投資

我國財政支出壓力巨大，諸多方面都存在著資金缺口，當前的農業支出占比低是經濟結構發展現狀的客觀反映。除了國家財政的作用，還需要充分調動民間投資，以提高農村公共服務水平。此外，我們還應該認識到，不同農村地區的公共服務、產品需求是多樣化的，且需要的層次和種類也發生很大的變化，單純依靠農村財政轉移支付很難充分滿足這些需求，而調動民間資本投資能針對各個地方的特殊性，有針對性地提升各農村地區的公共服務水平，促進農村經濟的發展。

（二）健全相關法律法規

當前財政轉移支付的監督和管理不到位，監督約束機制還不健全。為了更好地建立規范的制度，就應該對轉移支付制度相關的法律法規予以完善，形成一種良好的社會規范，走法治化管理道路。法律法規應該規范諸多方面的內容，不但包括各級政府人事權、轉移支付目標、轉移支付方法，還包括財權劃分、轉移支付形式、轉移支付監管等。只有逐步明確這些監管內容，并以法律確定下來，做好轉移支付各個環節的法治化，并完善司法和審計措施，才能更好地保證制度的正常運行。具體來說，可以采取如下措施：其一，調整《預算法》，賦予財政支付法律地位，以具體的法律條款來保證轉移支付手段的執行，這樣才能引起各部門、各級政府、相關執行主體的重視，保證農村財政轉移支付的效力。其二，制定專門法律，如《財政轉移支付法》等，對財政支付工作的程序進行明確規范，諸如預測、預算、審批、責任追究等。其三，補充相關農業法規，在相關法規中對“三農”領域進行補充，加強對“三農”問題的支持力度，這樣才能更好地促進農村財政轉移支付的發展。

（三）加強轉移支付工作宣傳

為了更好地消除城鄉存在的差距，提高農村公共服務水平，達到理想的農村財政轉移支付效果，就需要加強對農村財政轉移支付的宣傳工作。只有人們認識到其在縮小城鄉差距、改善民生中的作用，才能更好地確保這項制度的貫徹執行，讓人們看到政策的合理性。以往工業發展優先于農業發展，城市發展優先于農村發展，無論是政策、資金、能源等，都存在著較大的傾斜，在這樣的情況下，城鄉之間的差距逐漸拉大。改革開發之后，市場經濟體制得以建立，并逐步完善，但是并沒有有效地縮小城鄉差距，且拉大了這種差距，生產要素向發達地區的流動更加快速，從而導致了農村獲得的公共產品、服務遠遠落后于城市地區，無論是教育、醫療，還是居住、社會保障等方面，在農村都尚不完善，農村經濟的發展依舊十分緩慢。

（四）優化財政支農結構

農業支出在國家財政支出的比例過少，為了更好地提高農村公共服務水平，增加農村公共產品的供應，就需要建立支農資金穩定增長機制。從當前農村轉移支付情況來看，地方既得利益得到財政轉移支付制度的保護，稅后返還、原體制補助和上解體現了這點，實際上這和公平原則相違背，對公共服務均等化目標的實現有著重大的阻礙作用。基于此，為了更好地實現農村財政轉移支付的目標，我們就需要對財政轉移支付結構進行調整。將以往的體制不足和上解、稅收返還等結構均等化轉換為兩類支付形式，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付，建立以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔的以均等化為中心任務的支付制度體系。將轉移資金投入到農村勞動力培訓、農業規模經營、農業產業化等方面，以更好地增加農民收入，促進農村經濟發展。此外，還需要加大對高技術農業的投入，促進生態農業和綠色農業的發展。為了更好地提升農業的國際競爭力，應該著力提升農產品質量、適應市場需求、優化農產品種類，這樣才能打開更加廣闊的國際市場。為此，就需要加大對農業科研的支持，注重農業科研成果的應用，更快地將技術轉化為生產價值，以更好地促進農村經濟的發展，提高農村公共服務水平。

（五）簡化轉移支付層次

我國施行的是五級半政府管理結構層次，轉移支付級次過多，這樣就使中央和地方的關系日益復雜，難以進行系統的涉農轉移支付統計。中央和地方關系的混亂局面，使得政府職能難以明確，這樣無疑增加了財政預算級次，每經過一級政府，政策的出臺就會經過一番博弈，該級政府往往會出臺有利于自身的政策，與下級政府進行利益爭奪。鑒于這樣的狀況，我們應該要加大農村基層的轉移支付力度，為此，地方應該從兩個方面著手：其一，建立“省直管縣”財政管理體制，其二，轉變財政管理方式，實現“鄉財縣管”。通過如上措施，就能夠有效地提高資金的周轉率，避免政策走樣，確保基層能夠得到足夠的轉移制度資金。

（六）加大農村支付力度

目前，我國農村財政轉移支付資金難以有效地提升農村的公共服務水平，滿足農村的公共產品需求，為此，政府應該加大農村財政轉移支付力度，在政策上有所傾斜。近年來，對于農村地區的專項轉移支付比重雖然有所增加，但是從總體上看，其仍舊只能夠滿足最迫切的財政需求，難以全面覆蓋農村的基礎設施、產業化發展、規模擴大、教育醫療等方方面面的內容。此外，農村財政轉移支付需要考慮到諸多方面的因素，不但包括人口因素、人均財政收入、自然因素、貧富因素，還需要考慮到人均GDP因素、地理條件、民族人口等因素。政府在把握各地區農村實際情況的基礎上，要著力改善當地的基本生存條件，并推動當地經濟的快速發展。這樣不但能夠確保資金分配的公平，還能更好地均等化社會服務。

（七）完善專項轉移支付

專項轉移支付是財政轉移支付的重要內容，清理整頓分散在預算支出科目中專項轉移支付內容是提高農村財政轉移支付水平的重要措施。為此，我們需要對專項轉移支付的性質進行分類，對其支付范圍、項目等做好科學地設置。專項轉移支付需要整合資源、突出重點，向重點項目傾斜、加大對重點領域的扶持，整合各個部門的工作，提高財政支農的有效性。以縣為單位，配套以及自籌資金規模要結合不同地區的實際和項目的具體要求，使農村公共服務事業能夠得到更大的縣級財力支持；農村中小型基礎設施建設要統一規劃，整合集成不同渠道的項目，并發揮項目之間的互補性；明確財政部門與其他部門的職責和工作內容，對支付的申報、撥付程序進行規范；提高專項轉移支付的公開性，使資金分配的透明度增加，更好地保證人民群眾的知情權，避免發生徇私舞弊事件，使有限的資金發揮最大的功用。

（八）成立專門撥款委員會

政府可以在人大財經委下設置專門的“撥款委員會”，主要負責對財政轉移支付的申請、決策的審批，對人大負責。監督和管理財政轉移支付中出現的違規違法行為，并及時反饋相關的處理意見給直接負責主管以及相關責任人。若是情節比較嚴重，則需要移交司法機關、公安機關處理。此外，撥款委員會還需要評價和考核轉移支付資金的使用狀況，承擔支付信息統計的責任，組成專門班子，對相關數據進行調查、測算以及存儲，為審批工作提供參考。

三、總結

公共服務水平均等化是財政轉移支付的重要目標，而在城鄉二元結構下，農村的公共服務水平遠遠落后于城市，為此，就需要充分發揮財政轉移支付制度的作用，實現公共服務均等化。只有逐漸縮小城鄉兩極分化、減少城鄉之間的社會經濟差異，才能為農村經濟的發展創造更加有力的條件，更好地促進社會主義新農村建設。從當前的情況來看，我國城鄉之間的差距不斷加大，且并沒有縮小的趨勢，這隱藏著巨大的社會危機。當然，之所以出現這樣的狀況，原因是多方面的，不但包括歷史因素、自然因素，還包括地域差別、人口素質等。為了更好地促進農村社會經濟發展，就需要建立完善的農村財政轉移支付制度，改善農村地區的社會經濟條件，加強農村基礎設施建設，加大對農村和農業方面的投入，這樣才能更好地實現社會公平，縮短城鄉之間的差距，更好地促進農村經濟的發展。本文分析了當前農村財政轉移支付存在的問題，在此基礎上提出了農村財政轉移支付問題的應對措施，希望能夠規范農村財政轉移支付制度，更好地促進農村經濟的發展。

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