美國聯邦政府對鐵路產業的援助模式

摘 要美國聯邦政府在鐵路發展的不同階段，針對特定社會經濟背景，以不同方式對鐵路產業施以援手，在一定程度上促進了美國鐵路產業快速發展，為美國經濟繁榮提供了堅強的運輸保障。文章梳理了聯邦政府早期鐵路援助方式，重點對21世紀以來聯邦政府對鐵路產業援助的最新進展進行總結分析，在此基礎上概括聯邦政府對美國鐵路產業資助方式的基本特征。

關鍵詞聯邦政府；鐵路公司；援助模式

中圖分類號F062.9 文獻標識碼A 文章編號1673-0461（2013）10-0068-04

鐵路運輸是國民經濟的先導產業，在國民經濟中居于基礎地位，其運輸能力、運輸效率直接影響其它相關產業的發展，并最終制約一個國家或地區經濟社會發展水平。同時，鐵路投資建設成本巨大，投資回收期長，資產專用性強，具有較高的投資沉淀成本，因而導致鐵路投資建設具有較大的風險，使得投資鐵路的預期收益值偏低，影響私人投資鐵路建設的積極性。鑒于鐵路運輸的重要性，以及私人對鐵路投資建設的擔憂，通過政府援助的方式間接扶持鐵路產業，成為世界各國普遍的做法。美國亦不例外。

一、聯邦政府對鐵路公司早期援助回顧

在美國鐵路產業發展早期，土地贈與是聯邦政府資助鐵路發展的主要方式。為了鼓勵鐵路建設、減輕鐵路建設財務負擔，美國國會通過了1850年土地贈予法案（the Land Grant Act）。該法案的目的在于促進鐵路公司開發北美洲五大湖至墨西哥灣之間的鐵路，伊利諾斯州、阿拉巴馬州以及密西西比州首先獲得聯邦政府贈予的土地，由此拉開了聯邦政府對鐵路建設的土地贈予援助計劃。從1850年到1871年，大約18 700英里的鐵路線是依靠聯邦政府贈予土地而建成的，鐵路公司獲得的聯邦政府土地贈與達1.31億英畝（阿塔克、帕塞爾，2000）。自1871年橫貫大陸的鐵路線建成通車以來，聯邦政府在一片爭議聲中停止了對鐵路行業的土地贈予。除了土地贈予援助，在美國鐵路產業發展初期，政府還給予了關稅減免、貸款援助、統一技術標準等形式不同的扶持政策。在關稅減免方面，美國國會于1830年至1834年降低了用于修建鐵路的進口鋼材的關稅稅率；在貸款援助方面，1862年國會給予“聯邦太平洋鐵路” 和“中央太平洋鐵路”兩條鐵路的聯邦津貼為：平原地區每英里1.6萬美元，在山區每英里4.8萬美元，在群山間谷地每英里3.2萬美元（姜德琪，2004）；在統一技術方面，1863年國會統一了鐵軌間距，將太平洋鐵路的規矩設定為4英尺8.5英寸，并以此標準建設密蘇里以西的鐵路（丁平，2000）。

19世紀70年代以來的大約100年的時間里，聯邦政府對鐵路公司的援助較少，取而代之的是嚴格的經濟管制，其標志性事件是1887年成立的州際商務委員會。到了20世紀70年代，州際商務委員會對鐵路行業的過度管制，以及公路、水運及航空對鐵路運輸的替代性競爭，鐵路公司全面虧損，財務狀況惡化，美國鐵路公司瀕臨絕境。在此背景下，美國國會及聯邦政府采取了一系列放松管制政策以挽救并復興美國鐵路產業，措施之一就是組建國有企業直接參與鐵路運營，典型的事例就是國會立法批準成立國家客運鐵路公司（National Railroad Passenger Corporation，簡稱Amtrak）和聯合鐵路公司（Consolidated Rail Corporation，簡稱Conrail），分別經營從貨運公司剝離出來的城際客運服務和重組倒閉的7家鐵路公司貨運業務。Amtrak與Conrail采取公司化的企業運作模式，與私有企業主要不同之處在于其運營虧損由聯邦財政撥款支付。Amtrak自成立之日起，從未實現盈利，一直依靠聯邦政府撥款維持其運營虧損，2013財政年度，國會批準的撥款資金達13.65億美元， 2014財政年度預算請求撥款25.85億美元（Amtrak，2013）。Conrail自成立之日起前7年一直處在虧損狀態，累計凈經營虧損超過20億美元，均由聯邦財政埋單。在Conrail扭虧為盈、經營績效改善的情況下，里根總統于1986年簽署Conrail私有化法案，并于次年將聯邦政府持有的Conrail股票以16.5億美元的價格出售給私人投資者，徹底完成了Conrail私有化。因此，自20世紀70年代以來，聯邦政府采取了國有化的方式，組建國有企業直接經營鐵路運輸業務，成為這一時期聯邦政府援助鐵路產業的基本特征。

二、前聯邦政府對鐵路公司的財務援助

進入新世紀以來，聯邦政府對鐵路產業的援助方式也在發生變化，主要體現為進行直接或間接的財務援助計劃，建設覆蓋全美的高效、現代化鐵路網以服務于美國經濟的長期發展。

1. 競爭性贈款

（1）高速城際客運鐵路計劃。該計劃的目的是通過對有較高需求的客運鐵路走廊項目進行戰略性投資，以解決美國目前面臨的運輸挑戰，緩解交通堵塞。2008年國會通過了客運鐵路投資與改進法（Passenger Rail Investment and Improvement Act of 2008，簡稱PRIIA），建立了高路鐵路走廊的初步框架。根據PRIIA高速鐵路發展戰略規劃，2009年國會通過了美國復蘇和再投資法（American Recovery and Reinvestment Act），批準80億美元用于城際鐵路項目，優先用于發展高速鐵路項目。高速城際客運鐵路財務援助計劃由聯邦鐵路局（Federal Railroad Administration，簡稱FRA）負責實施，該項目獲得批準后，FRA共收到來至于24個州、45份總計500億美元的申請。2010年1月28日FRA公布了首批聯邦贈與資金分配，獲益最大的將是加利福利亞洲（22.5億美元）、福羅里達州（12.5億美元）、伊利諾斯州（11億美元）和威斯康辛州（8.1億美元）（CRS，2012）。2010財政年度25億美元撥款資金通過國會批準后，FRA收到了132份申請，申請總額達88億美元。在2010財政年度預算資金分配使用中，加利福利亞洲和福羅里達州是最大贏家，分別獲得9.01億美元和8億美元（CRS，2012）。

（2）鐵路線搬遷及改善資本資助計劃。為了幫助州與地方政府緩和鐵路基礎設施給當地產生的不良影響，國會于2005年憑借安全、可靠、靈活、高效的交通平衡法案（the Safe， Accountable， Flexible， Efficient Transportation Act： A Legacy for Users，簡稱SAFETEA-LU法案）批準了鐵路線搬遷及改善資本資助計劃，計劃自2008至2011財政年度以國會直接撥款和競爭性撥款的方式對該項目進行資助，國會直接撥款約4 675萬美元，競爭性撥款4 335萬美元，總金額9 010萬美元。①資助項目主要涉及到：①改善鐵路軌道及建筑物的建設項目，②緩和那些對鐵路安全運行、機動車運輸流量、社區生活質量以及經濟發展有不利影響的建設項目，③涉及到橫向或縱向的任何部分鐵路線搬遷。

（3）鐵路修復與維護。這一援助計劃用于二、三級鐵路公司②的基礎設施遭到自然災害破壞時（如洪水、颶風及其他自然災害）維修費用支出， 2009綜合安全、災難援助及持續撥款法（The Consolidated Security， Disaster Assistance， and Continuing Appropriations Act， 2009）授權運輸部長有權撥款2 000萬美元用于此類事件。當然，撥款受到嚴格限制，能否得到撥款有兩個基本條件，一是看自然災害破壞程度是否達到一定標準， 1974年羅伯特T.斯塔福德救災和緊急援助法（the Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，簡稱羅伯特法案）第四章對此問題進行了界定；二是總統認定該區域遭受大災難并宣布這一結果，只有具備這兩個條件撥款才能進行。此外，撥款金額也有一定的限制，即聯邦撥款用于因自然災害導致的維修成本不能超過總維修成本的80%，非聯邦政府資金至少占20%以上。2013年颶風桑迪毀壞了美國東北走廊，運輸部長拉胡德根據2013年救災撥款法案向Amtrak提供3 000萬救災資金修復受損線路。

（4）交通投資帶動經濟復蘇計劃。該資助計劃根據2009年恢復法案（Recovery Act of 2009）創立，援助對象是美國公路、鐵路、運輸及港口工程項目，主要由運輸部長辦公室負責管理，FRA負責部分與鐵路有關的具體撥款事宜。2009年至2012年運輸部撥款總額約31.27億美元，其中FRA撥款金額約3.28億美元，約占運輸部撥款總額的10.05%（表1）。

（5）鐵路公路路口危險消除計劃。該計劃由FRA和聯邦公路管理局（Federal Highway Administration）共同管理，旨在為聯邦政府指定的高速鐵路走廊沿線的公私鐵路公路道口提供資助以增強其安全性，SAFETEA-LU法案第1 103條第f款批準2009年計劃撥款總額1 500萬美元，國會將該項目資助計劃延長至2010和2011財政年度，每年各為1 500萬美元，并在2012財政年度的前6個月撥款710萬美元。

2. 專用撥款

（1）對AMTRAK的專用性撥款。AMTRAK自成立之日起一直處于虧損狀態下運營，這一財務缺口是依靠財政撥款的方式來彌補的。2003財政年度之前，AMTRAK自由分配聯邦撥款資金，只有在特殊情況下國會才要求AMTRAK分配制定數量的資金用于具體的資本開支和運營開支。AMTRAK在2001至2002連續兩個財政年度經歷了一系列財務危機，這直接導致了國會和聯邦政府對撥款資金監督方式的變化。在2003財政年度，國會制定新的監督措施，要求AMTRAK在分配聯邦撥款使用用途時須征得運輸部同意。在2004財政年度，聯邦政府給予AMTRAK的撥款被指定分為運營支出賬戶和資本支出賬戶，并改過去由年度一次性撥付改為按季度撥付，并且撥款資金使用由FRA按月監控。此外，AMTRAK必須向運輸部長提交詳細的商業計劃并征得其同意。2010至2013財政年度，聯邦財政向Amtrak凈撥款分別為15.55億美元、14.75億美元、14.08億美元和13.65億美元，2014財政年度Amtrak請求撥款25.85億美元（Amtrak，2013）。

（2）對阿拉斯加鐵路公司的專用性撥款。阿拉斯加鐵路公司由阿拉斯加州擁有并經營，其鐵路線位于北美洲的最北端，同時提供客運、貨運服務。阿拉斯加鐵路公司并未得到聯邦政府的運營補貼，但有權獲得來自聯邦政府給予具體鐵路改進項目資本撥款援助。對于聯邦政府撥款，由FRA和聯邦運輸管理局（Federal Transit Administration）共同負責行使管理職能。具體撥款援助項目主要包括調整經由埃爾門多夫空軍基地與理查德森堡空軍基地鐵路線、修建80英里長的北極與德爾塔章克申之間的北部鐵路支線，以及調整溫賴特堡鐵路線以服務于陸軍裝卸碼頭，等等。

（3）對OLI（Operation Lifesaver，Inc）的專用性撥款。OLI為一家非盈利鐵路安全組織，接受撥款進行公共安全教育以減少在鐵路與公路交叉道口火車與機動車碰撞的風險，同時勸阻穿越鐵道的非法行為。

3. 貸款計劃

（1）鐵路復興與改進資助計劃。由FRA負責實施，其法律根據來源于TEA-21法及其修正案。根據這一計劃FRA被授權提供總計高達350億美元的直接貸款和貸款擔保用于資助鐵路基礎設施建設，以及惠及二、三級貨運鐵路公司70億美元的資金援助。直接貸款金額可達整個鐵路項目的100%，貸款償還期限35年，貸款利率等于同政府借款成本。借款對象包括鐵路公司、州和地方政府、政府資助的機構和企業、合資企業（至少有一家鐵路公司）以及鐵路貨物托運人等。貸款資金的使用范圍受到一定限制，主要應用于以下3個領域：一是收購、改善聯運及鐵路設施，包括軌道、軌道部件、橋梁、貨場、建筑物及商店；二是償還因上述活動產生的債務；三是建設新的聯運或鐵路設施。FRA收到借款人申請書后的30天內對其進行初步審查，如對申請書有異議，借款人需按審查意見進行修改，最終在申請書送遞之日起90天內作出是否同意貸款的決定。FRA根據1976年鐵路復興與管制改革法（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act）第502條規定確定評價標準，在此標準上單獨評估并全盤考慮候選借款人情況，最終確定借款人。2003至2012財政年度，聯邦財政安排的貸款計劃援助資金超過16億美元（FRA，2013）。

（2）運輸基礎設施資助與創新法案計劃。該法案以直接貸款、貸款擔保和備用信貸3種方式為國家和地方地面運輸項目提供信貸援助，由DOT負責實施。該計劃通過發揮聯邦資金的杠桿作用，吸引大量私人資本及非政府資本彌補項目資金缺口以達到改進國家地面運輸系統的目的。許多大型地面運輸項目如公路、鐵路、聯合貨運及接入港口等都有資格獲得此項援助。州和地方政府、運輸機構、鐵路公司、以及私營實體等均有資格作為申請人獲得此項援助。評價標準包括項目對環境的影響、對國家運輸系統的意義、經濟效益程度、利用私人資本多少、對技術創新的作用以及其他共計8條法定標準，由運輸部長依據上述標準進行評估并確定入選的援助項目。聯邦信貸援助總額不超過項目合理預測工程造價的33%，每筆貸款的具體期限需要由DOT與借款人根據項目的成本、收益及其他相關因素協商確定，利息率等于國債利率，通常低于私人商業貸款利率，貸款利率為固定利率。在撥款及合作協議存續期間，接受FRA資助的受讓人必須按要求向其提交季度進展報告、季度聯邦財務報告以及最終報告，對于那些通過2009美國恢復與再投資法案獲得援助的受讓人必須滿足額外要求。

三、結束語

通過上述研究，可以得出以下3點結論。

一是聯邦政府以不同方式對美國鐵路產業進行了積極的援助。美國是世界上市場經濟最發達的國家之一，私人企業是鐵路投資、建設、運營的主體，但在不同階段，聯邦政府以不同方式對鐵路產業施以援手。從早期的土地贈與、20世紀70年代的直接經營、新世紀以來的財務援助計劃，聯邦政府的資助貫穿于鐵路產業發展的全過程。

二是聯邦政府對鐵路產業的援助具有明確的目標。在美國鐵路發展早期，聯邦政府通過土地贈與的方式，以降低私人投資鐵路風險、增加鐵路投資預期收益為手段，引導私人資本投資于美國鐵路，滿足工業化對鐵路貨運的迫切需求。到了20世紀70年代，州際商務委員會嚴格管制下的鐵路公司財務狀況惡化、部分企業破產倒閉，聯邦政府直接介入鐵路產業運營，通過建立國有企業負責經營從貨運鐵路公司剝離出來的虧損客運業務和接管破產貨運鐵路公司的貨運業務，以改善美國貨運鐵路公司經營績效并提高鐵路產業運輸效率。21世紀以來，聯邦政府通過實施間接的財務援助計劃以引導私有資本投資于美國鐵路，以建設高效、便捷、現代化的鐵路網，增強美國商品在國際市場上的競爭力，為美國經濟的持久繁榮提供運輸保障。

三是聯邦政府對鐵路產業的援助遵循國會立法、政府實施的模式。在這一模式下，國會通過立法的方式，確定資助方式、受援對象、遴選標準等具體內容，聯邦政府機構根據國會授權并按照法律規定，依法實施各種援助計劃。該模式能夠有效避免聯邦政府的短期行為，有效降低被俘獲的風險，體現出聯邦政府援助的權威性、透明性和公正性的特點，為鐵路公司、州及地方政府、消費者等利益相關者形成合理預期提供法律支持，最大程度上促使聯邦政府的援助計劃達到法律設定的目標。