保障房有效供給不足的原因分析 和政策建議

摘要：為低收入住房困難家庭提供住房保障是政府應盡的職責，縣級政府是職責主體。在中國現行財政分權體制與政府治理架構下，保障房供給不能增加地方財政收入，難以提升地方官員的晉升競爭力，地方政府缺乏保障房供給的財政激勵與晉升激勵。因此，增加保障房供給，需要改革目前政府治理架構、完善財政分權體制，以及加大法律約束與公眾監督。

關鍵詞：晉升競爭；財政分權；地方政府行為；保障房供給

緩解低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難，有利于維護公民的基本居住權利、促進社會公平，是政府義不容辭的責任。隨著城鎮住房市場化改革的不斷深入，住房保障體系不斷完善，“省政府總負責、縣級政府抓落實、中央給予一定支持”的保障房供給機制逐步確立。然而，無論是相對于政府的最大供給能力而言（葛揚、賈春梅，2011），還是相對于保障房需求而言（姜偉新，2011），保障房有效供給均顯不足。因此，探討保障房有效供給不足的根源及對策具有重要的現實意義。

一、 相關文獻述評

從既有文獻看，保障房供給不足的原因在于住房保障制度缺陷、歷史欠賬過多、融資渠道單一、地方政府缺乏供給動力等方面。部分學者認為，保障房供給不足的成因在于住房保障制度本身存在的制度缺陷，比如，家庭收入標準界定欠科學，準入退出機制不健全，部分保障房存在“負保障”現象（黎民、陳峙臻，2012），致使部分保障房供給失效。部分學者指出，保障房建設雖已提速，但因歷史欠賬過多，所以目前保障房供給仍顯不足（李迎生、李文靜，2012）。部分學者認為，保障房建設的融資渠道單一、建設資金缺乏，造成了保障房供給不足（何元斌、王雪青，2013）。還有一些學者將保障房供給不足歸因于地方政府供給的動力不足。賈春梅（2012）指出，中國現行的財政分權和政績考評機制致使地方政府保障房供給激勵不足。王根賢（2013）研究發現，在現行的財政分權和住房保障制度下，目前面臨的主要困境在于，地方政府對保障性住房建設缺乏內在經濟激勵機制。上述研究從多個視角解釋了保障房有效供給不足的原因，本文認為從地方政府行為激勵視角發掘保障房供給不足的根源更為重要，原因在于地方政府是保障房政策的執行主體，地方政府的保障房供給行為取向從根本上決定了保障房的有效供給水平。

從已有研究看，賈春梅（2012）、王根賢（2013）等學者基于中國式分權的制度背景對保障房供給不足的原因進行了初步的探究，觸及了地方政府保障房行為激勵問題，但是，已有研究缺乏系統性，對地方政府保障房供給行為的激勵機制研究尚待細致深入。根據以上分析，本文基于地方政府行為激勵視角發掘保障房供給不足的根源，并提出增加保障房有效供給的政策建議。

二、 保障房有效供給不足的原因分析

地方政府作為保障房供給主體自然成為保障房供給總量不足的被問責對象。資金供給不足和土地供應缺乏是保障房供給總量不足的直觀原因，但是，保障房供給總量不足的深層次原因在于中國特殊的轉軌體制。中國式的財政分權體制和以GDP為主的政績考評機制促成了增長型政府的形成，激勵了地方政府將有限資金用于能夠帶來任期內經濟增長的公共投資、出讓有限土地用于給其帶來高額土地出讓金和房地產相關稅收的商品房市場，從而導致地方政府保障房供給偏好的弱化，資金供給和土地供應不足，保障房的供給總量不足（見圖1）。

1. 保障房有效供給不足的直觀原因分析。保障房的可持續發展依賴可持續的資金投入和土地供應。任何類型的保障房供給都離不開巨額資金的支撐，但資金投入不足一直是保障房供給面臨的最棘手難題。地方政府未按規定足額提取保障資金、保障資金被挪用以及籌集資金的實際利用率不高等致使資金投入不足（葛揚、賈春梅，2011）。除了需要投入大量資金外，新建保障房還需要供應大量建設用地，但是現實情況是，土地供應不足是保障房供給的另一短板。因而，資金投入不足和土地供應短缺是保障房供給亟需沖破的瓶頸。

（1）資金投入不足。什么原因導致了地方政府供給保障房的資金缺口如此之大呢？原因可以歸納為如下三點：地方政府未按規定足額提取保障資金、保障資金被挪用以及籌集資金的實際利用率不高。首先，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規定，“各地從土地出讓凈收益中提取廉租房保障資金的比例不得低于10%”，然而，地方政府從土地出讓凈收益中提取保障資金的比例未達標的現象非常普遍。其次，廉租房保障資金的一部分被違規挪用。審計署的審計工作報告顯示，從2010年度8個省區16個城市政府投資保障性住房情況看，一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴格，共發現多申報和挪用等問題金額0.9億元。最后，籌集資金的實際利用率不高。審計署公布的數據顯示，2007年～2009年，重點調查的32個城市籌集廉租房保障資金448.65億元，而發生廉租房保障支出僅219.11億元，籌集資金的實際利用率不到一半，僅為48.84%。

（2）土地供應不足。國土資源部相關數據顯示，2010年，保障房用地計劃供應3.79萬公頃，實際供應2.47萬公頃，僅完成年度計劃供應量的65.2%，即三分之一以上的年度用地計劃并未落到實處。另外，住房和城鄉建設部2010年頒布的《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》規定，要確保保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房用地供應總量的70%。但是，實際上各地2010年之前基本沒有完成該硬性指標（見表1）。

2. 保障房有效供給的根源分析。然而，地方政府為何沒有激勵投入保障房建設資金，為何不愿劃撥保障房建設用地？非常容易理解的回答是，資金和土地被用在了地方政府認為的更好用途上。但是，深入地分析可以發現，保障房供給不足的深層次原因在于中國特殊的轉軌體制下，地方政府缺乏保障房供給的財政激勵與晉升激勵。

（1）土地財政激勵下，地方政府缺少劃撥保障房用地的動力。在中國現行土地管理體制下，城鎮土地全部歸國家所有，國務院代表國家行使城鎮土地所有權，地方政府代理行使城鎮土地使用權的出讓。1994年分稅制改革之前，土地出讓收入由中央政府和地方政府按比例分成；1994年分稅制改革之后，城鎮土地出讓收入主要歸地方政府所有。1998年～2002年，我國商品房建設用地一般以協議方式出讓，保障房建設用地以劃撥方式供應。這幾年，協議出讓商品房建設用地帶給地方政府的土地出讓金比較有限。2002年國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（[2002]第11號），“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”（即“招拍掛”），廉租住房和經濟適用住房等保障房建設用地仍以劃撥方式供應，“招拍掛”土地出讓方式極大地提高了城鎮土地出讓的收益。這極大地激勵了地方政府通過“招拍掛”出讓土地用于商品房建設，獲取的巨額土地出讓收入成為了地方政府最重要的預算外收入，地方政府的“土地財政”逐步形成。另外，地方政府將土地以“招拍掛”方式出讓給開發商用于商品房建設，不僅可以帶來巨額的土地出讓收入，而且可以帶來可觀的房地產稅收。分稅制改革后，與房地產相關的土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅，以及與房地產業和建筑業相關的營業稅，均屬于地方財政收入范疇，地方政府逐步擁有相對獨立的利益結構和目標函數，強化了地方政府發展房地產業的激勵和沖動。

與之相反，保障房建設用地采用無償劃撥的方式供應，通過劃撥方式得到的土地僅需繳納土地征用補償、安置等費用，有些情形下甚至可以無償使用。所以，城鎮土地用于保障房建設的機會成本巨大，幾乎帶不來任何的土地出讓金收入，甚至還會占用大量預算內資金。因此，地方政府明顯缺乏供應保障房建設用地的動力。

（2）當前政府治理架構下，地方政府缺乏保障房支出激勵。財政支出理論認為，地方政府財政支出包括兩部分：一是可以改善本地區生產效率的生產性支出；二是可以直接提高居民福利水平的民生性支出。地方政府的公共支出總額既定時，兩種類型的公共支出彼此之間相互替代、此消彼長，用于某一公共物品上的公共支出增加意味著可用于其他公共物品上的公共支出減少。在當前政府治理架構下，地方政府呈現“重生產性支出、輕民生性支出”的支出偏向。其原因在于，其一，在中國現有政府治理架構下，地方政府官員不是對下負責，而是對上負責，其政治變遷主要由上級政府決定，居民幾乎沒有話語權。上級政府以GDP為核心考評地方官員績效，經濟發展較快地區的官員獲得晉升機會更多、晉升可能性更大，由此造就了地方官員“以經濟績效為主”的政績觀，盡可能促進任期內的經濟增長成為其理性選擇。

如何才能快速提升地方政府官員任期內的經濟增長呢？地方政府不直接從事生產活動，不參與國民收入的初次分配。但是，地方政府的某些財政支出因為能夠提高資本的邊際生產力，所以具有了一定程度的生產性，能夠快速促進經濟增長。比如，政府用于基礎設施建設的公共支出，能夠改善本地的生產和投資環境，吸引更多的外商直接投資（FDI）。FDI既可以帶來直接的稅收收入，也可以帶來大規模的城鎮化建設、巨額土地出讓收入、數量可觀的GDP。即是說，生產性公共支出，一方面可以直接促進經濟增長，另一方面可以通過溢出效應間接促進經濟增長。在地方官員晉升激勵機制下，為了獲得更大的晉升可能性，地方官員傾向于將公共支出投入到更易于促進經濟增長和更便于度量的公共物品供給上，而輕視那些不易促進經濟增長和不便度量的公共物品供給。于是，地方政府紛紛加大生產性基礎設施建設的投入，改善“鐵路、公路、機場”等公共基礎設施。

在中國現有政府治理架構下，地方官員越來越多地被認為是“政治人”而非“經濟人”（喬坤元，2013）。其一，保障房支出屬于典型的民生性支出，難以提升地方官員任期內的經濟增長，且保障房支出情況也未納入地方官員的政績考核體系之中，對地方官員政治升遷的影響力較小。因此，作為“理性人”的地方政府自然輕視保障房供給，不但無動力投入配套資金，而且還存在“將保障房建設的部分專項轉移支付挪作他用”的現象。其二，因為幾乎不存在對下負責機制，轄區居民對于地方政府的保障房供給失責缺少話語權，無法約束地方政府的行為取向，因此，地方政府無需考慮轄區內低收入居民的住房需求。上述分析表明，保障房支出難以快速提升地方官員任期內的經濟增長，難以提升政治績效。因此，地方政府缺乏保障房支出激勵。

三、 增加保障房有效供給的政策建議

增加保障房有效供給，需要依賴適宜的政府治理、完善的財政體制，以及有效的外部監督。

1. 完善地方政府官員政績考核機制。要想從根本上增加保障房有效供給，需要繼續深化政治體制改革，完善地方政府官員政績考核機制。

（1）改革地方政府治理架構，改革地方政府過于追求經濟增長的相對績效考評機制，建立多元化的地方政府官員考核機制，將保障房供給數量和質量同時納入地方官員績效考核體系之中，并賦予相當的權重。（2）逐步調整對上負責的垂直管理體制，逐步建立“自下而上”的考核機制，將保障房公眾滿意度納入地方官員績效考評體系，讓轄區居民對保障房供給的滿意度與地方官員晉升機會掛鉤，并通過同級人大橫向問責。（3）推動地方政府向公共服務型地方政府轉型，強化地方政府保障房供給行為的晉升激勵，激勵地方政府調整支出結構，增加保障房有效供給，從根本上調整地方政府的保障房供給行為。

2. 完善財政分權體制。在上述行政體制改革的同時，進一步完善財政分權體制。財稅體制改革重點不在于舍棄分權制，而在于根據中國經濟社會發展狀況優化稅制結構。通過調整稅制結構，完善土地“招拍掛”出讓制度等優化分稅制，合理匹配地方政府的支出責任與收入權限，加大中央政府的保障房專項轉移支付力度，緩解地方政府保障房供給的財政壓力。逐步改變地方政府對土地財政的依賴。

3. 加大外部監督。有效規制地方政府行為，增加保障房有效供給，還需要加大法律的約束、公眾的監督，以及監管機構的督查。（1）加快立法進程，約束地方政府行為。通過法律的形式明確地方政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財稅優惠等方面的具體責任，并明確規定財政安排多大比例的資金用于住房保障建設，從而保障地方政府行為的公共服務性。（2）增加預算透明度，加大公眾監督力度。將發展規劃、土地審批、資金落實、建設進度、分配原則、分配結果等情況定期公布、及時更新，以便于公眾全過程監督，從而確保保障房配置給有迫切住房需求的低收入家庭。（3）建立保障房建設領導調研、定點掛鉤與考核問責制度，加大對保障房建設的跟蹤督查力度。落實對建設資金與土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢地區的政府主要負責人的約談制度，加大監察部、住建部等部門要視情況加大對沒有完成年度目標任務的地區主要負責人的問責力度，從而增加保障房的有效供給。

參考文獻：

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作者簡介：賈春梅，南京審計學院經濟學院講師，南京大學經濟學博士，南京大學應用經濟學博士后。