農地城市流轉中的制度環境、治理環境與資源配置研究

摘要：農地城市流轉是指農村集體用地轉變成為城市建設用地的過程。在城市化快速發展的同時，大量農地流轉成為城市建設用地，引發了相關主體福利的劇烈波動，并帶來了一系列不可逆轉的社會經濟問題。大批學者與專家針對此問題展開了系統的研究，產生了大量的相關研究成果。針對這些研究文獻進行了梳理和綜述，旨在為今后進一步開展農地城市流轉主體福利的研究提供科學依據。

關鍵詞：農地城市流轉；制度環境；治理環境；資源配置

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）17-4033-05

Institutional Environment， Governance Environment and Resource Allocation of Subject’s Welfare in Rural-Urban Land Conversion

NIE Xin1，2，ZHANG Yin-ling3，WANG Han1，2

（1. College of Public Administration， Guangxi University， Nanning 530004，China； 2. College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070，China；3. Department of Science and Technology，Hubei Academy of Agricultural Sciences， Wuhan 430064，China）

Abstract： The rural-urban land conversion refers to the process of rural collective land becoming urban construction land. With rapid urbanization， a large amount of agricultural land has been converted to urban construction land， causing a big change of the subject’s welfare and a series of irreversible soci-economic problems. A large number of scholars and experts carried out systematic studies with considerable achievements. Research results are summarized to provide a scientific basis for further research on the subject’s welfare of rural-urban land conversion.

Key words： rural-urban land conversion； institutional environment； governance environment； resource allocation

Williamson[1]認為科學研究可以分為社會基礎（Embeddedness）、制度環境（Institutional environment）、治理環境（Governance environment）和資源配置（Resource allocation） 4個層次來進行。為了更好地總結和歸納農地城市流轉的相關研究進展，筆者將依據這一層次劃分對文獻進行梳理，以便于理清研究思路。其中第一層次也就是社會基礎層面關注的是人類各種基本行為和道德準則，這些約束多是自發的和約定俗成的[1，2]，主要涉及到宗教、文化等基礎研究，研究比較抽象和空泛，相關文獻也非常稀少，因此不作為文獻回顧的內容。下面主要從另外3個層次來進行綜述：第二層次是制度環境層次，主要介紹農地城市流轉的制度環境；第三層次是治理環境層次，集中回顧由于農地城市流轉而建立的福利補償機制；第四層次是資源配置層次，追蹤農地城市流轉中相關主體的福利變化研究，遵循從粗到細，從開放到聚焦的順序來進行綜述。

1 制度環境

農地的產權所有制和相關法律構成了農地城市流轉的制度環境。農地產權制度的完善與否將直接影響農地資源利用的效率。大多數西方發達國家實行的是土地私有制，其產權界定清晰。在其較為完善的土地交易市場中，權屬分明，較少出現過度非農化等現象，農地資源配置效率較高[3]。而在中國由于特殊的農村集體土地產權所有制形式，使得中國農村集體土地的產權在某種程度上表現出“產權主體界定不明晰”[4]和“權利內容模糊”現象[5，6]。董德坤等[7]認為，經濟驅動力是農地轉用的直接原因，而集體土地產權不明晰則是導致農地過量轉用的重要原因。宋振湖等[8]指出，國家只是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上的集體所有制表現為無實質內容的空殼。康雄華等[9]認為，土地使用權的非完整性狀導致了農村土地使用權在實際運用中的膨脹和扭曲，導致各種非法占地、出租、轉讓現象。學者們的研究表明，正是由于制度環境層面上土地所有權主體的錯位、缺位或虛位，產權關系的模糊，導致了下一層次中的農地流轉市場混亂[10，11]、農地城市流轉權利主體福利的不均衡和失地農民權益被掠奪等狀況[12-14]。針對所有權歸屬問題，許多學者提出了各自的看法。有的學者認為土地應國有化，但賦予農民永佃權。而有的學者則認為可以通過土地私有化解決目前土地權屬問題，完全的私有化可以減少貧富差別，并且起到穩定地價、促進經濟發展的作用[15]。在現行制度底線下，李開國[16]提出在保證社會發展所需土地的前提下，應改進現行的農民集體所有建設用地使用權制度，建立農民集體建設用地使用權的交易市場。

2 治理環境

設計正確的機制不僅可以提高和改善資源配置的效率，也能促進外部效益的內部化，實現福利的均衡分配。農地城市流轉引發的相關機制設計問題，一方面包括如何將農地提供的開敞景觀、生態環境凈化、糧食安全等功能內部化的轉移機制的設計[17，18]；另一方面則是研究對農地城市流轉產生的增值福利進行分配的機制，實現各個利益集團福利的均衡分配，這正是目前農地流轉前沿研究在制度層面所關注的核心方向，筆者將重點進行回顧。

征地補償的理論是給予失地農民多維福利補償機制的核心，國內學術界對于補償的理論大體可以分為：以資源經濟學為基礎的農地市場價值（Market value）和非市場價值（Non-market value）補償理論；以福利經濟學為基礎的土地功能補償理論。資源經濟學認為農地的價值包括市場價值和非市場價值，其中非市場價值是一個抽象的概念，它所衍生的經濟價值多為無形且不容易被人們所察覺的環境效益和社會效益[19]。在對失地農民的土地進行補償時，不僅需要考慮農地的市場價值，還需要對農地的非市場價值進行補償[20]。由于農地非市場價值不存在交易的市場，所以必須通過非市場的辦法來進行估算，具體包括條件估值法（Contingent valuation method，CVM）、旅行成本法（Travel cost method，TCM）、特征價值法（Hedonic price method，HP）等[21]。對于土地功能補償理論而言，姚洋[22]認為中國的農地所承載的作用是十分特殊的，對于中國的農民來說，土地不僅有諸多生產性功能，還有最低生活保障、養老保障、就業保障等多種保障功能。基于此，針對失地農民的補償應該側重于各項保障手段，從功能上滿足失地農民的需求[23]。在國際上征地補償的理論大體可歸納為3類，即完全補償（Complete compensation）理論、適當補償（Appropriate compensation）理論和公正補償（Just compensation）理論。其中完全補償多在發達國家采用，其補償標準不僅包括財產的直接和間接損失，更要求包括土地被征收者所得到的補償，甚至完全恢復其被征地前的福利狀態[24]。在美國，最高法院對征地補償標準的確定，通常依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估[25]。日本則采取適當補償的原則，其《憲法》第29條規定：“私有財產在正當的補償下可以用于公共目的”，這就確定了補償的公益性，但是其補償的范圍較廣，主要包括產權損失、財產損失、失業損失和其他損失等，近似于完全補償。在發展中國家使用較多的則是適當補償和公正補償，其補償較少考慮未來土地利潤的損失[26]。

失地農民多維福利補償的模式研究在國外很少涉及，關于補償的原則標準的討論主要是貨幣補償的數額多少。而在中國對于失地農民補償的模式存在多種不同的方案。其中，單一的貨幣補償是實行最早、最廣也是受到指責最多的模式。單一的貨幣補償可以較為簡單地解決補償問題，利于政府開展工作。但是其缺點也極其明顯，這種補償缺乏對農民的長久保障，農民坐吃山空后生活無著落，容易產生阻礙經濟發展和社會穩定的問題[27]。因此，有些地區積極探索新的福利補償模式，如廣東南海的“土地股份合作制”安置模式，山東德州的“貨幣補償和留地補償相結合”的物業補償方式，浙江嘉興、寧波的“土地換保障型”安置模式，湖南咸嘉的“留地安置和綜合開發相結合”的綜合安置模式，安徽蕪湖的“農村建設用地入市型”安置模式以及“政府+保險公司+農民”的“重慶模式”等[28-30]。這些安置模式結合自身區域發展的特點，豐富了失地農民補償的途徑。

農地城市流轉中農地增值收益在不同利益群體之間的分配機制決定了農地流轉的效率和公平性。由于農地產權的復雜性與模糊性，土地增值收益的分配問題在學者中存在一定的分歧，主要存在3種理論：“漲價歸公論”認為農地的增值是由于整個社會經濟的發展而產生的，根據按勞分配與按生產要素分配相結合的原則，農民本身對于土地的增值沒有貢獻，因此農地的開發權利應該歸于國家；“漲價歸農論”則強調應將農地城市流轉的絕大部分增值收益歸于原來農地所有者，但還需要考慮產權，使之按其最終用途和價值來決定征地補償費用[31]；周誠[32-34]提出“充分補償剩余歸公論”，認為在充分補償失地農民的前提下，將剩余的增值部分用于支持農村建設并兼顧城鎮建設。這一理論綜合考慮了失地農民、在耕農民以及中央政府三方的土地開發權，但在實際操作中如何定義充分補償還存在諸多爭議[35，36]。

從現有的研究可以得知，對于農地城市流轉的補償，既要考慮其市場價值，也要考慮其非市場價值。而采用完全補償、適當補償還是公正補償則要從中國國情以及征地的性質出發，補償的方式也應結合農地城市流轉區域的發展特點。

3 資源配置

經濟學研究的目的是實現資源的有效配置，第四層次是資源配置層次，研究的是最優邊際效益，因此與其他層次的研究相比，相關文獻更新的頻率最快，文獻的數量也最多。農地城市流轉問題從20世紀90年代開始逐漸引起學界的關注，在此過程中如何實現不同群體的福利均衡和帕累托改進以及福利的量化測度是學者們關注的熱點。

針對農地城市流轉相關主體的福利變化研究，經歷了從初始的注重定性研究逐漸轉變為重視福利變化的定量研究的過程。有學者指出，農地城市流轉存在的不確定性與不可逆性會引發農民福利的損失[37]。Thomas等[38]從理論上證明，如果土地所有者忽視開發所帶來的后果，將會導致錯誤的流轉決策，從而導致福利的損失。隨著人們對農地城市流轉中福利變化問題認識的加深以及對農地資源優化配置、社會福利優化的考慮，人們開始對農地城市流轉引發的不同群體的福利變化進行定量研究。美國土地經濟學家Muth[39]1961年用計量模型的方法建立了農地城市流轉的模型，為定量研究農地城市與經濟福利變化之間的關系做出了開創性的貢獻。他假設在Muth平原上只存在一個中心城市，平原的其他地域屬于鄉村農地，而這個平原上農地城市流轉的需求只決定于住宅和農產品的需求彈性之間的關系。當邊際效益最優時總經濟福利最大化，農地發生流轉。Lawrence[40]利用美國農業信托（AFT）提供的1982-1997年間的30萬個土地利用數據，分析美國現行都市土地擴張性政策的影響，得出農地的非農化導致不同區域內城市居民、郊區居民的生活成本、生活環境以及生活方式發生了改變，也導致當地政府稅收、公共財政的支出發生了變化的結論。James[41]以Alabama州Madison 縣為例分析了當地農地轉化為商業或者住宅用地對該縣社會總福利的影響，通過社區服務成本模型（Cost of community services，COCS）的研究發現，對當地社區而言，農地流轉后的商業和工業活動所產生的福利收入不足以抵消農業發展的福利損失。美國農地信托機構對80個地區的COCS模型研究顯示，不同流轉方式導致地方政府的福利以及服務成本存在差異，二者的比例（中位數）如下：農地轉化為住宅用地的為1.00∶1.15美元；農地轉化為商業用地的為1.00∶0.37美元，而保持農業用途的為1.00∶0.29美元。國內的相關研究多集中在現行農地城市流轉的制度對于不同群體福利的影響的定性分析上。沈飛等[42]認為，現行的土地征用制度存在著制度的壁壘，不僅導致產生尋租行為，而且在流轉過程中造成了農村集體經濟福利的損失，故建議建立競爭的市場機制，以改善農村集體經濟福利。學者們開始建立經濟學的分析框架，分析農地城市流轉導致各權利主體福利的變化，并求解社會福利最大化的必要條件，提出必須綜合評估農地的經濟效益、社會效益和生態效益并進行補償，才能實現社會總福利的最優化。聶鑫等[43]進行實地調研，通過對農地流轉的分析，證明失地農民的福利水平較征地前有著較大程度的降低。高進云等[24]嘗試運用模糊層次分析方法，在阿瑪蒂亞·森的可行性能力分析框架下評估了失地農民在農地城市流轉前后各個功能指標上福利的變化尺度。

在評判某群體或者是個體福利水平或變化問題時，常常需要選擇一種測度的指標對福利狀態進行量化研究。除了傳統的以消費者剩余和生產者剩余來測度經濟福利的變化以外，專家學者們所開發的福利測度指標、方法不下二三十種。通過對相關文獻的分析，大致有以下3類：①以客觀單一的經濟指標為基礎的測度方法。具有代表性的有Nordhaus和Tobin提出的國民福利指標MEW （Measure of economic welfare）。其核心思想是福利與消費相關，而與生產不相關。Nordhaus也將此稱為凈經濟福利NEW（Net economic welfare）。Daly等[44]綜合前面的理論成果，提出了以個人消費作為基點進行研究的可持續經濟福利指標ISEW（Index of sustainable economic welfare）。這一指標體系涉及消費基礎、污染治理、生產的抵御性支付、自然資本的損耗、社會公平5個大類，包括個人消費支出、分配不均指數、特殊市場勞務的投入價值、消費耐用品流量的價值評估值等19個指標。②以主觀的滿意度、幸福度為思路的測度方法。Kahneman等[45]提出在采用一日重現法（Day reconstruction method，DRM）進行調查時， 根據一定問題框架，引導被調查者回憶將前一日從事的活動寫出，通過這些活動將前一日重現，以喚醒記憶；然后要求被訪者回答對每個活動的內心感受快樂和幸福的狀態，并對這種狀態進行評估的測評方法。由于一日重現法的測度結論不能很好地進行個體之間的比較，Kahneman等[46]在DRM基礎上提出了U指數測度方法，以補充說明DRM的測度結果。U指數的出現給人們提供了一個測量社會幸福感重要特征的新興手段，它通過計算人們在不愉快狀態中度過的時間的百分比，把人們的情緒巧妙地轉化為0與1之間的連續性數值，使其具有量化的可比性，當U指數越大，主觀幸福的感覺越差[47]。③綜合客觀數據和主觀態度，基于生活內容、自由權利等項目的測度方法。最有影響力的當屬1990年聯合國開發計劃署UNDP以Sen的“人本主義”觀點所編制的人類發展指數（Human development index，HDI），它被廣泛用于測度和比較各國的相對人類發展水平。該指數由壽命、知識、一個得體的生活水準3個方面的因素組成。出生時的預期壽命反映衛生發展狀況，成人識字率以及小學、中學和大學的綜合入學率反映教育發展水平的受教育機會，人均GDP反映富裕程度。這3個方面對人類而言是最必要和最基礎的，其代表指標可以很好地反映人類生活質量。HDI介于0與1之間，數值越大，代表人類發展的水平越高[48]。

對于農地城市流轉資源配置的研究在近年內有著長足的發展，其中對于農地城市流轉相關主體的福利變化研究在國內外都呈現出從定性分析向定量研究的發展態勢，而福利測度指標和方法的選取不論是在主觀測度還是在客觀測度上，對于群體或是個體的特征都愈加重視，這一變化符合社會科學規范研究的發展態勢。

4 研究進展評述

綜上所述，國內外學者在農地城市流轉及相關主體福利變化、福利的測度方面進行了大量的研究。但國內外學者研究的側重點各有不同，國內學者的研究較多集中在農地產權制度的影響定性分析上，而對失地農民補償模式的探討，對農地流轉中收益的分配，對農地城市流轉中福利的定量分析和機制效率的優化分析還較為欠缺。國外學者對農地城市流轉的分析則主要集中在如何通過機制的建立來保證農地城市流轉中資源的優化配置、福利的均衡以及社會的公平，強調通過實證和定量模型的研究來分析、驗證機制的績效，實現福利的改進。通過對比和總結可以看出農地城市流轉中的福利，尤其是各個權利主體福利的研究還很少，應從以下3個方面進行研究和探索。

1）相關主體福利分析的理論框架還不完善，各種因素對于福利狀態的影響方式、路徑尚不清晰。雖然有對失地農民、地方政府的福利變化、利益分割的研究，但至今尚未見對相關主體福利的影響因素、因素的影響路徑等進行系統的實證研究，因而對于利益集團福利補償的政策往往不夠嚴謹，存在一定的隨意性。

2）對于福利測度定量研究，較多集中在經濟福利方面，對于非經濟福利的定量則較少涉及。即使涉及到非經濟福利測度指標，也多是針對地區或者國家范圍的研究，指標強調人的普遍共性而忽略了福利的特性，指標存在一定的局限性，無法準確定量研究農地城市流轉中相關主體福利的狀態。

3）補償機制的建立多數考慮提高補償的數量，缺乏機制補償質量角度的研究。現行的福利補償研究多集中在應該給予利益受損方哪些補償，補償數量的多少等方面，而對于補償的機制是否有效以及如何確定機制的帕累托優化方向的研究則鮮見報道，有待進一步分析。

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（責任編輯 昌炎新）