城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中三農(nóng)問(wèn)題與農(nóng)村綜合體制改革路徑探討

摘 要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)使得解決三農(nóng)問(wèn)題的思路不能再限于其中單一方面進(jìn)行。正是從這一角度出發(fā)，重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、土地資本化和社會(huì)管理創(chuàng)新三個(gè)方面，回顧和評(píng)價(jià)各地探索和實(shí)踐的不同模式，并對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)作出展望。

關(guān)鍵詞：土地資本化；社會(huì)管理；農(nóng)村；綜合體制改革

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0040-04

引言

“城鄉(xiāng)分治”是中國(guó)一度實(shí)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制，是建國(guó)以后確立重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而內(nèi)生的。這些制度包括管理農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的人民公社制度，管理城鄉(xiāng)人口的戶籍制度，管理城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資流通的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度等一整套制度體系。

經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，上述城鄉(xiāng)分治的相關(guān)制度隨著存在基礎(chǔ)的消失而逐一消除。糧食生產(chǎn)九連增，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁上更高的臺(tái)階；工業(yè)化進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%，“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”格局基本形成；農(nóng)業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政不斷向農(nóng)村傾斜，基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向規(guī)模化、集約化、園區(qū)化轉(zhuǎn)變；農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變，新興城鄉(xiāng)形態(tài)出現(xiàn)。這一系列的變化對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。

一、城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的挑戰(zhàn)

無(wú)論農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，還是土地非農(nóng)化，都離不開(kāi)土地資本化及農(nóng)民權(quán)益保障這一核心。在城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)下，提高農(nóng)民收入依靠?jī)蓷l腿，一是增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，二是增加農(nóng)村資產(chǎn)收入。

（一）家庭農(nóng)場(chǎng)：農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民權(quán)益

要增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以及全球化農(nóng)業(yè)的沖擊下，不對(duì)現(xiàn)有一家一戶分散的家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)進(jìn)行組織和管理創(chuàng)新，難以大幅度提高盈利空間。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和組織管理創(chuàng)新需要解決農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和提高效率（或效益）兩大難題。而要在保證家庭經(jīng)營(yíng)制度不變的這一現(xiàn)實(shí)約束下，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)只能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行規(guī)模化、集約化的集中經(jīng)營(yíng)的道路。但如此一來(lái)，原先以家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)民勢(shì)必出現(xiàn)分化，除了向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尋求出路，成為工人的部分，繼續(xù)留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的，一部分具有企業(yè)家精神、具有經(jīng)營(yíng)管理能力的農(nóng)民逐漸成長(zhǎng)為農(nóng)業(yè)企業(yè)家，經(jīng)營(yíng)和管理規(guī)模化、現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的家庭農(nóng)場(chǎng)。另一部分家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楸还陀玫霓r(nóng)業(yè)工人。因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革需要在制度上保證這種轉(zhuǎn)變過(guò)程中處于劣勢(shì)的農(nóng)業(yè)工人的權(quán)益，主要解決土地出讓后的發(fā)展收益，農(nóng)民能夠分享的問(wèn)題。

（二）城鎮(zhèn)化：土地非農(nóng)價(jià)值增加與農(nóng)民權(quán)益

增加農(nóng)村資產(chǎn)收入是從農(nóng)村的核心資源——土地提出來(lái)的。要提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，中心工作就是圍繞如何盤活農(nóng)村土地資源展開(kāi)的，其要點(diǎn)就是使土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，進(jìn)而成為資本的土地資本化，從而培育農(nóng)民增收的新來(lái)源和長(zhǎng)久分享收益的平臺(tái)。這一點(diǎn)是針對(duì)土地的非農(nóng)價(jià)值日益成為農(nóng)村發(fā)展的另一個(gè)重要而顯著變化提出的（劉守英，2011；王媛，2012）。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51%，城鎮(zhèn)人口超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)加速時(shí)期，成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最為重要的引擎。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速期為盤活土地資源提供了條件。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地除了用于生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品之外，其非農(nóng)價(jià)值急劇上升。在急劇上升的土地非農(nóng)價(jià)值中保證或提高農(nóng)民的利益，是增加農(nóng)民收入和保障農(nóng)民權(quán)益的另一重要途徑。

土地非農(nóng)價(jià)值增加的來(lái)源之一，是二三產(chǎn)業(yè)集聚的城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求增加。城鎮(zhèn)化只有依托于產(chǎn)業(yè)，才是可持續(xù)的。農(nóng)民變身市民，提高二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工業(yè)集聚區(qū)建設(shè)吸引部分農(nóng)民進(jìn)入工業(yè)企業(yè)就業(yè)；城鎮(zhèn)綜合功能推動(dòng)建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)，以及商場(chǎng)、餐館等服務(wù)業(yè)的發(fā)展吸引部分農(nóng)民就業(yè)；規(guī)模化、集約化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新形態(tài)改變農(nóng)民就業(yè)方式。城鎮(zhèn)化反過(guò)來(lái)也對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式產(chǎn)生了影響。

土地非農(nóng)價(jià)值增加的來(lái)源之二，是農(nóng)村居住形態(tài)改變后盈余土地創(chuàng)造的價(jià)值。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，也帶動(dòng)農(nóng)村生活方式的轉(zhuǎn)變，最終深刻地改變著農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)、生活和社會(huì)形態(tài)。這種變化為盤活農(nóng)村土地資源，提高土地價(jià)值提供了契機(jī)。新型農(nóng)村社區(qū)將以一種更為集約的居住方式利用土地，從而節(jié)約了宅基地占用的土地。節(jié)約出的土地，按照占補(bǔ)平衡要求，首先是復(fù)墾，補(bǔ)充耕地，可以在一定程度上增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地；其余部分，村集體或農(nóng)戶可以通過(guò)以地入股，或流轉(zhuǎn)、租賃等方式用于二、三產(chǎn)業(yè)，使土地變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本，資本變股份，確保土地轉(zhuǎn)移用途之后農(nóng)民的長(zhǎng)期收益。開(kāi)發(fā)土地的方式，既可以是市場(chǎng)化運(yùn)作模式，引入開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，利用騰出的建設(shè)用地與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)；也可以是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊集體出資建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)；還可以是在各項(xiàng)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)政策支持引導(dǎo)下，農(nóng)民自己籌資建設(shè)新社區(qū)。無(wú)論何種方式，節(jié)約土地新增的價(jià)值應(yīng)大部分都留在農(nóng)村集體和農(nóng)戶手中。

（三）社會(huì)管理：城鄉(xiāng)一體與城鄉(xiāng)融合

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)趨向集約化、農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值以及城鄉(xiāng)一體的社會(huì)融合，預(yù)示著新一輪農(nóng)村綜合體制改革已然臨近。處于核心的是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)和管理的主體建設(shè)，農(nóng)民、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系糾纏在一起。十八大報(bào)告提出加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。當(dāng)前，在農(nóng)村基層，黨委、政府和社會(huì)在履行社會(huì)管理職能時(shí)存在多重沖突。

1.村黨組織與村民自治組織的沖突。農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)小社會(huì)，融合了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)事務(wù)，需要各種組織來(lái)處理公共事務(wù)。在村一級(jí)，存在作為農(nóng)村社區(qū)村民管理村務(wù)的群眾性組織的村民自治，也存在共產(chǎn)黨基層組織的村黨組織。根據(jù)1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。一般而言，真正掌握村莊一級(jí)權(quán)力的是黨組織，重要事務(wù)通常最終由黨支部決定，村民自治組織管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到落實(shí)。雖然該法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但鄉(xiāng)黨委對(duì)村黨支部卻是明確無(wú)誤的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2.政務(wù)與村務(wù)的沖突。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，國(guó)家基層政權(quán)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事務(wù)屬于政務(wù)，村管理的事務(wù)屬于村務(wù)，在村的范圍內(nèi)存在政務(wù)和村務(wù)。黨組織與村委會(huì)在政務(wù)與村務(wù)的協(xié)調(diào)中常出現(xiàn)問(wèn)題。

3.村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的沖突。1999年修訂后的《中華人民共和國(guó)憲法》第8條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。《村民委員會(huì)組織法》第5條還規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。可見(jiàn)“村民委員會(huì)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”不是一回事。

在農(nóng)村社會(huì)管理中，村治不僅是政府與農(nóng)民的中介，而且也是農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，這是村治應(yīng)有的兩種職能。然而，村民委員會(huì)是一個(gè)社區(qū)性自治組織，是一個(gè)具有地域性的群眾組織，不能與其他地域的組織聯(lián)合，因而在以契約方式橫向聯(lián)合來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)時(shí)存在很大的地域局限。而傳統(tǒng)的合作組織資源如供銷社、信用社等已喪失合作的根本性質(zhì)，要么蛻變?yōu)閲?guó)有國(guó)營(yíng)，要么改制為私有私營(yíng)，也不能成為承擔(dān)新的歷史使命的組織載體。未來(lái)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新必須能同時(shí)整合上述多方組織資源，承擔(dān)多個(gè)職能。

二、農(nóng)村綜合體制的探索與實(shí)踐

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的探索與實(shí)踐

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)入新階段，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不斷深入，外部資本逐漸滲透，土地流轉(zhuǎn)不可阻擋，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。圍繞土地這一核心生產(chǎn)要素，各地探索和實(shí)踐激活各種要素效能的不同經(jīng)營(yíng)方式。

路徑1：確權(quán)—交易—農(nóng)業(yè)資源資本化

以武漢為代表，先通過(guò)農(nóng)業(yè)資源確權(quán)登記，將企業(yè)和農(nóng)民手上的資源整合起來(lái)，然后在公共交易平臺(tái)進(jìn)行交易，最后通過(guò)各類金融市場(chǎng)和金融組織進(jìn)行融資，以資源入股、股份合作和抵押貸款等方式，實(shí)現(xiàn)資源資本化。

具體包括：首先，核實(shí)社員身份，再對(duì)全村固定資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查。接著村民集體討論配置股份，成立了股份合作社。其次，對(duì)農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)類產(chǎn)權(quán)全面進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)。確權(quán)登記涉及的資源資產(chǎn)包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、村集體“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)等以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施和用房所有權(quán)或使用權(quán)等。再次，建成農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易區(qū)級(jí)分所，建立“產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)”超市和電子商務(wù)平臺(tái)，形成市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最后，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，讓農(nóng)村資源成為資本。第五步，建立土地股份合作社，提升農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體“四荒地”、養(yǎng)殖水面、山林所有權(quán)、機(jī)動(dòng)地所有權(quán)等按面積設(shè)置股份，組建農(nóng)村土地股份合作社。

綜合來(lái)看，這一發(fā)展路徑從農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源的資本化出發(fā)，較全面而深入地涉及有關(guān)農(nóng)民收益的方方面面。更為重要的是，這一路徑也顯示了突破以往資源配置局限于本地市場(chǎng)，而使之納入更廣闊的城鄉(xiāng)一體的資本市場(chǎng)的努力。這一路徑若能走通，將極大地提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源配置的效率，極大地拓展農(nóng)民收入的來(lái)源和潛力，對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

路徑2：土地信托（集中）—政府信托公司（流轉(zhuǎn)）—企業(yè)或大戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑

以湖南益陽(yáng)為代表，通過(guò)“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地集中起來(lái)，再以合同方式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司或大戶，政府在其中扮演“中間人”角色。由政府全資注冊(cè)成立信托公司，負(fù)責(zé)土地信息收集和發(fā)布，在做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，接受農(nóng)民土地委托，并與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同后，篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，向其發(fā)包土地，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)整合涉農(nóng)資金，實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。

在這一過(guò)程中，農(nóng)民首先與信托公司簽訂意向性協(xié)議，信托公司在三個(gè)月內(nèi)尋找合適的企業(yè)（大戶）。若逾時(shí)未找到合適對(duì)象，或農(nóng)民對(duì)對(duì)象有疑慮，土地將返還農(nóng)民手中。若雙方就租金達(dá)成協(xié)議，企業(yè)（大戶）一次性付清一年租金，信托公司在每年3月和8月分兩次付給農(nóng)民。此外，企業(yè)（大戶）還需向信托公司繳納每畝100元的押金和10元管理費(fèi)。這一模式具有如下優(yōu)點(diǎn)：其一，政府以結(jié)成的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，約束企業(yè)（大戶）和農(nóng)民的隨意行為，使信托關(guān)系具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性；其二，政府可以發(fā)揮整合項(xiàng)目、提高土地資源利用效率等功能；其三，政府可以在土地流轉(zhuǎn)中兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民的利益，起到“穩(wěn)定器”的作用。

這是一條政府介入優(yōu)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑，政府在其中發(fā)揮穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的積極作用，但又不越位干預(yù)流轉(zhuǎn)行為的積極探索。

路徑3：自發(fā)托管—合作社或大戶規(guī)模化路徑

以魯皖為代表，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加劇了農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力外流，土地托管服務(wù)需求浮現(xiàn)。魯皖模式在不改變農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，土地托管服務(wù)合作社或種糧大戶為農(nóng)民代管糧田，農(nóng)民購(gòu)買服務(wù)。土地托管有半托與全托兩種形式。半托是農(nóng)戶根據(jù)自己的需要選擇部分服務(wù)項(xiàng)目。全托則是合作社包攬了耕種、澆水、施肥、打藥、收割等全部環(huán)節(jié)，農(nóng)民只需向合作社支付服務(wù)費(fèi)用，收獲的糧食仍歸農(nóng)戶。

土地托管服務(wù)需求的增加為農(nóng)業(yè)邁向規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了契機(jī)。土地托管有利于解決土地經(jīng)營(yíng)分散、種糧比較效益低、農(nóng)技推廣難等問(wèn)題。土地托管之后，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模種植，有利于先進(jìn)種植方法的大面積推廣，如選用良種、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田等，促進(jìn)了糧食增產(chǎn)，同時(shí)還降低了生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、管理等生產(chǎn)成本。合作社各服務(wù)項(xiàng)目，不高于農(nóng)戶單干的成本，糧食畝產(chǎn)承諾不低于農(nóng)戶單干的產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

這一路徑在走向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的道路上，顯示了一定的靈活性，能適應(yīng)農(nóng)民多樣化和變動(dòng)不羈的需求。

（二）集體建設(shè)用地土地資本化的探索與實(shí)踐

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資本化的主要形式，其核心就是處理好各方特別是農(nóng)民在其中的“權(quán)”與“利”兩個(gè)問(wèn)題（蔣省三、韓俊，2005；曲福田，2010）。處理的主要方式如下：

1.兼顧效率與公平的方式。主要有：其一，以規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓金分配比例的方式，規(guī)范利益分配。如古田模式、蘇州模式、安陽(yáng)模式、蕪湖模式等在村集體、鄉(xiāng)政府和縣政府之間分配。其二，將權(quán)益股份化的方式，通過(guò)土地股份合作分享工業(yè)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成果。如南海模式、順德模式。其三，以保護(hù)價(jià)的形式規(guī)范利益分配。如湖州模式、成都模式都規(guī)定土地基準(zhǔn)地價(jià)、有償使用的指導(dǎo)價(jià)和最低保護(hù)價(jià)。其四，補(bǔ)償原承包戶，其余收益用于土地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)及社會(huì)保障。如湖州模式、成都模式。

2.土地利用管理方式。劃定范圍，區(qū)別對(duì)待，地方政府管理集體建設(shè)用地的主要政策工具是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建設(shè)規(guī)劃。其一，以村組行政為界，集體內(nèi)外區(qū)別對(duì)待。古田模式按村組行政界線（一般與集體的土地的權(quán)屬界線重合）劃分界線，區(qū)內(nèi)按流轉(zhuǎn)方式處理，區(qū)外按征地方式（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)）處理。其二，以城區(qū)規(guī)劃為界，內(nèi)外區(qū)別對(duì)待。蘇州市城區(qū)規(guī)劃區(qū)、縣級(jí)市人民政府所在地的鎮(zhèn)以及國(guó)家、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”；上述范圍外的集體建設(shè)用地“保權(quán)留利”。其三，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，土地先整理集中，換取指標(biāo)后流轉(zhuǎn)，如成都模式。其四，嚴(yán)格規(guī)定流轉(zhuǎn)程序。成都模式集體建設(shè)用地須村民會(huì)議決議，擁有集體土地所有權(quán)證，經(jīng)區(qū)縣政府審批，國(guó)有土地資源局核發(fā)等程序。

土地資本化是在既要符合國(guó)家對(duì)土地管理的宏觀要求，又要適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)土地資源配置市場(chǎng)化的要求，還要保障農(nóng)民權(quán)益等多重約束下的制度創(chuàng)新。只有滿足上述三個(gè)基本方面，土地資本化的路徑才能算走得通。

（三）農(nóng)村綜合體制的探索與實(shí)踐

對(duì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、土地資本化和社會(huì)管理等方面都走在前頭的地方而言，單一的改革難以取得明顯效果，因此改革農(nóng)村綜合體制成為改革的選擇。廣東南海是農(nóng)村綜合改革的典型代表。

南海在“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造）過(guò)程中，不少農(nóng)村資產(chǎn)迅速增值膨脹。以此為中心問(wèn)題，南海區(qū)以“政經(jīng)分離”為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、集體土地管理制度、集體資產(chǎn)監(jiān)管制度、村居社會(huì)管理體制、公共產(chǎn)品供給體制等五個(gè)方面展開(kāi)改革。在農(nóng)村社會(huì)管理體制改革方面，以黨組織（黨支部）、自治組織（村委會(huì)）、經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社）三個(gè)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，理順基層組織關(guān)系：黨組織和自治組織（“兩委”）負(fù)責(zé)村居的社區(qū)服務(wù)、日常管理；經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理集體經(jīng)濟(jì)。

1.政經(jīng)分離，搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在管理體制上，積極推進(jìn)“政經(jīng)分離”，實(shí)行村（居）委與集體經(jīng)濟(jì)組織兩套班子不交叉任職，理順兩者的職能和關(guān)系：經(jīng)濟(jì)管理上不再受村支部和村委會(huì)的干預(yù)；資產(chǎn)管理上有專門的交易平臺(tái)；財(cái)務(wù)管理上則發(fā)包給第三方；監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上，讓每一個(gè)人都成為監(jiān)督者。在經(jīng)濟(jì)上，充分發(fā)展城市化的潛力，如借力“三舊”改造，發(fā)展村級(jí)樓宇經(jīng)濟(jì)；引入信托轉(zhuǎn)型投資經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)變身“產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū)”等村組經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑。

2.創(chuàng)新管理制度，建設(shè)集體資產(chǎn)管理平臺(tái)。快速城市化使南海集體資產(chǎn)增值迅速且總量龐大，集體資產(chǎn)的交易和管理成為農(nóng)村集體管理的焦點(diǎn)。南海采取的辦法是，以農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和村（居）集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)（“兩大平臺(tái)”）作為重要手段，初步建成“出納駐村、會(huì)計(jì)駐鎮(zhèn)、集中會(huì)計(jì)核算、財(cái)政資金專戶管理”為模式的村（居）集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，將集體資產(chǎn)、資金、合同、債權(quán)、債務(wù)、會(huì)計(jì)賬、出納賬，以及集體各項(xiàng)收支全部納入村（居）集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)實(shí)行動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)在線全過(guò)程監(jiān)管。“兩大平臺(tái)”的建立，促進(jìn)集體資產(chǎn)管理的“信息化”和交易的“陽(yáng)光化”，有利于形成“三權(quán)分離”（所有權(quán)、發(fā)包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離）的現(xiàn)代集體資產(chǎn)管理交易新機(jī)制。

三、啟示與展望

目前，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面都進(jìn)入了發(fā)展階段的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，蘊(yùn)含著大量的制度需求。制度的功能是為人們提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)日趨明朗，中央在上述領(lǐng)域出臺(tái)的法律法規(guī)所釋放的信號(hào)，將有助于廓清了制度創(chuàng)新的空間。而制度的法律化和政策的規(guī)范化，創(chuàng)新空間就越發(fā)清晰，也就有助于消除或降低了制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，從而出現(xiàn)大量的制度供給。因此，加快創(chuàng)建和完善上述領(lǐng)域的相關(guān)制度，將為下一輪農(nóng)村發(fā)展提供持久的激勵(lì)。

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